【摘要】通過(guò)在河北省內(nèi)進(jìn)行廣泛的問(wèn)卷調(diào)查和訪談研究，管中窺豹，得出我國(guó)當(dāng)前村民自治中村級(jí)財(cái)政的具體情況以及村級(jí)財(cái)政收入減少對(duì)村民自治的影響。破解村級(jí)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)困境，需要采取改革和完善鄉(xiāng)村財(cái)政體制、加強(qiáng)村級(jí)財(cái)政的內(nèi)部控制、化解村級(jí)債務(wù)，減輕村級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)等措施，為村民自治建立強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
　　【關(guān)鍵詞】村民自治 村級(jí)財(cái)政 制度創(chuàng)新
　　村民自治活動(dòng)的順利進(jìn)行離不開一定的財(cái)政支持，因此，財(cái)政問(wèn)題對(duì)村民自治發(fā)展來(lái)說(shuō)是物質(zhì)基礎(chǔ)問(wèn)題。本文主要針對(duì)村民自治對(duì)村級(jí)財(cái)政的需求表現(xiàn)、村級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)薄弱對(duì)村民自治的影響進(jìn)行分析研究，最后得出結(jié)論。
　　調(diào)查結(jié)果分析
　　關(guān)于村里財(cái)政收入的來(lái)源情況。調(diào)查問(wèn)卷對(duì)該問(wèn)題設(shè)計(jì)了7個(gè)選項(xiàng)，經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)可以看出：在農(nóng)村，村級(jí)財(cái)政的主要來(lái)源是政府的財(cái)政支持即政府轉(zhuǎn)移支付、機(jī)動(dòng)地的土地承包款、在公共設(shè)施建設(shè)以及房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中的土地補(bǔ)償款。
　　關(guān)于村級(jí)財(cái)政支出的情況。在村級(jí)財(cái)政的支出中，主要支出是村辦公費(fèi)用，達(dá)到76%，這也表明，具體到某個(gè)農(nóng)村，其財(cái)政的創(chuàng)造性很差；排在第二位的財(cái)政支出是村里的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)實(shí)地走訪和調(diào)查，也可以看出大多數(shù)村都由村集體出資或者是村民集資硬化了路面，有些村還建有一些體育設(shè)施以及村圖書室等，這說(shuō)明農(nóng)村的精神面貌在逐漸的改善。
　　關(guān)于村集體債務(wù)情況。從上一個(gè)問(wèn)題可以看出，村里財(cái)政基礎(chǔ)薄弱，但與此同時(shí)，村委會(huì)還要開展工作、為村民辦實(shí)事，就需要借錢來(lái)解決問(wèn)題。經(jīng)過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大部分村有債務(wù)，從借款來(lái)源看，主要是向政府財(cái)政部門借款，其次是向企業(yè)單位借款，向個(gè)人借款所占的比例最小。
　　村集體的借款用途表現(xiàn)多樣，由于該問(wèn)題設(shè)計(jì)為多選，可以看出村里借錢要解決的問(wèn)題很多，基本上還是為了村民的利益（見(jiàn)下圖）。
　　有借就有還，借款到期后如何處理？解決此問(wèn)題也有不同的表現(xiàn)。通過(guò)調(diào)查，村級(jí)債務(wù)到期后村集體的處理方法主要有：一是向金融機(jī)構(gòu)借款，二是拖延還款，三是分?jǐn)傇诖迕裆砩稀?br/>　　本次調(diào)查的內(nèi)容還包括：村里的賬目是否齊全？村里財(cái)務(wù)是否向村民公開？村里是否有會(huì)計(jì)或出納？村里的財(cái)政是否有監(jiān)督？根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》以及國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，以上各種情況都應(yīng)該具備，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的村雖然做的不盡人意，但對(duì)以上問(wèn)題的回答都是肯定的。
　　村里的借款用途
　　村級(jí)財(cái)政困難對(duì)村民自治的影響
　　從調(diào)查結(jié)果看，村民自治的實(shí)踐及其績(jī)效直接受村級(jí)財(cái)政狀況的影響。一方面，村級(jí)財(cái)政是舉辦村內(nèi)各種事業(yè)的前提；另一方面，村級(jí)財(cái)政是村級(jí)組織存在和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村所存在的問(wèn)題是：絕大多數(shù)村尤其是中西部落后地區(qū)的農(nóng)村，村級(jí)財(cái)政往往是捉襟見(jiàn)肘。
　　2006年，在農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅后，村級(jí)組織的財(cái)政收入發(fā)生了重大變化，主要來(lái)源于政府轉(zhuǎn)移性支付與經(jīng)營(yíng)性收入，且數(shù)量在逐漸減少。但是為了加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，村里面臨一些公共設(shè)施要改善、村民的生活水平要提高等問(wèn)題，從而使得村級(jí)財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化。
　　村級(jí)財(cái)政困難對(duì)村民自治的影響主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。首先，村委會(huì)自身運(yùn)轉(zhuǎn)困難。有些村，基本的辦公條件都達(dá)不到，甚至連村干部工資都出現(xiàn)拖欠。其次，村級(jí)負(fù)債無(wú)法償還，村干部無(wú)法開展工作，有些村出現(xiàn)棄選村委會(huì)成員的情況。再次，減少村委會(huì)成員?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第六條規(guī)定，村民委員會(huì)由主任、副主任和委員三至七人組成。村民委員會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)有婦女成員。但是，在具體實(shí)踐中，為了縮小開支，有些村委會(huì)成員達(dá)不到法定人數(shù)，或者基本不考慮村委會(huì)成員中的性別問(wèn)題。最后，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度依賴，影響了村民自治。因?yàn)楝F(xiàn)在村里的收入主要靠政府的轉(zhuǎn)移性支付，所以村級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的工作非常熱心，而對(duì)本村的事務(wù)卻缺少熱情，再加上現(xiàn)在許多地方實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，這都導(dǎo)致村民自治的積極性越來(lái)越低。
　　破解村級(jí)財(cái)政問(wèn)題的對(duì)策和建議
　　村民自治的順利發(fā)展，需要做的工作很多，如完善村民選舉制度、提高村民的各項(xiàng)素質(zhì)，加強(qiáng)基層政府的正確指導(dǎo)等等，但是拓展財(cái)源，堅(jiān)固村級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)是亟待解決的問(wèn)題。筆者將從國(guó)家支持和內(nèi)部建設(shè)兩個(gè)維度出發(fā)，探討如何解決村級(jí)財(cái)政困境。
　　改革和完善鄉(xiāng)村財(cái)政體制。自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，上級(jí)政府制定了有利于本級(jí)政府的稅收分成比例，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)時(shí)已是最劣狀態(tài)。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了征稅的權(quán)利，從而使得鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入受到嚴(yán)重影響。因此，要想更好解決村級(jí)財(cái)政問(wèn)題，必須進(jìn)行根本上的改革，建立新的鄉(xiāng)村財(cái)政體制。第一，改革稅收制度，提高基層政府的稅收分成比例，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的空虛問(wèn)題，從而促進(jìn)地方各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。其次，加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，配套省級(jí)的轉(zhuǎn)移支付及時(shí)到位，緩解鄉(xiāng)村財(cái)政緊張局面。最后，針對(duì)農(nóng)村發(fā)展的專項(xiàng)工作所存在的資金短缺問(wèn)題，如農(nóng)村義務(wù)教育的投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、農(nóng)村社會(huì)保障投入等方面，中央、省級(jí)、縣級(jí)都要加大支持力度，減少鄉(xiāng)村的財(cái)政壓力。
　　加強(qiáng)村級(jí)財(cái)政的內(nèi)部控制?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”制度是中央提出并在許多地方實(shí)行的一種鄉(xiāng)村財(cái)政制度，它對(duì)規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)收支起到了一定的積極作用，但也使得村級(jí)組織因無(wú)財(cái)權(quán)而無(wú)法進(jìn)行村民自治活動(dòng)。為進(jìn)一步推進(jìn)村民自治，必須在村民自治的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)。要做到這一點(diǎn)，內(nèi)部控制制度的建立必不可少，所以要大力加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，建立起合理、規(guī)范、公正的財(cái)政體制。要增強(qiáng)村級(jí)轉(zhuǎn)付資金分配使用、年度預(yù)算方案和年終決算方案要實(shí)行透明公開，接受村民監(jiān)督。①建立村民民主理財(cái)小組，提高有關(guān)人員的道德及業(yè)務(wù)素質(zhì)。最后，還應(yīng)建立起內(nèi)部控制制度的檢查監(jiān)督機(jī)制，定期檢查村內(nèi)賬目。
　　化解村級(jí)債務(wù)，減輕村級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。從調(diào)查可知，當(dāng)前許多農(nóng)村還存在村級(jí)債務(wù)。村級(jí)債務(wù)的化解應(yīng)當(dāng)從多方面著手，一是通過(guò)各種途徑理清債權(quán)債務(wù)關(guān)系?；鈧鶆?wù)的首要任務(wù)是理清債權(quán)債務(wù)關(guān)系，通過(guò)清理，理順財(cái)產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，查清債權(quán)債務(wù)、時(shí)間、類別、數(shù)額及來(lái)源、去向，理順國(guó)家、集體、個(gè)人之間的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系。二是應(yīng)當(dāng)拓展資金來(lái)源，提高償債能力。要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增收節(jié)支。另外，與上級(jí)政府協(xié)商，建立償債基金，使上級(jí)財(cái)政從自己的經(jīng)費(fèi)支出中列出一定比例作為村級(jí)的償債基金，緩解村級(jí)還債困難。三是要減少債務(wù)額度，降低債務(wù)壓力。②村級(jí)債務(wù)的來(lái)源多樣，有來(lái)自國(guó)家金融機(jī)構(gòu)的貸款，有財(cái)政周轉(zhuǎn)金借款，還有向民間借的高利貸等。每個(gè)村要針對(duì)自己的情況制定適應(yīng)的解決辦法：對(duì)于金融機(jī)構(gòu)貸款，可以申請(qǐng)降低利息或者延期還款；對(duì)于高利貸，可以與債主協(xié)商，讓其降低到和銀行同期貸款利率相同；對(duì)于財(cái)政周轉(zhuǎn)金貸款，可以請(qǐng)求政府采取減免利息，或者官方發(fā)展援助豁免等。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，要杜絕發(fā)生不合理的新生債務(wù)。
　　挖掘自身潛力，開拓村級(jí)財(cái)源。村級(jí)財(cái)政的來(lái)源應(yīng)是多元的，除國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付之外，主要還是要依賴村莊的自生資源。挖掘自身優(yōu)勢(shì)，開拓新財(cái)源是解決村級(jí)財(cái)政困境的主要途徑。一是要盤活農(nóng)村的集體資產(chǎn)。對(duì)村集體擁有的閑置房屋、水面、荒灘、荒山、小型農(nóng)田水利設(shè)施等，采取競(jìng)價(jià)出售、租賃承包等靈活多樣的形式進(jìn)行改制變現(xiàn)，獲取一些收入用于公用。另外，對(duì)村里閑置的預(yù)留機(jī)動(dòng)地，可以進(jìn)行發(fā)包，所得承包費(fèi)用做村集體公用。二是積極興辦村集體企業(yè)，所得利潤(rùn)用于本村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。三是在村里進(jìn)行集資，以解決村里繼續(xù)辦理的公益事業(yè)。當(dāng)然這些集資只能?？顚Ｓ茫韵迕耦檻]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需要宣傳國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)政策以及村民自治的重要性，調(diào)動(dòng)大家參與村治管理的積極性。
　　此外，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和力度，確立公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的總體政策框架，這對(duì)于緩解緊張的村級(jí)財(cái)政和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)有著重大的意義。
　?。ㄗ髡邌挝痪鶠椋汉颖鞭r(nóng)業(yè)大學(xué)；本文系2011年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題“村民自治的財(cái)政基礎(chǔ)研究”部分成果，項(xiàng)目編號(hào)：201103228）
　　注釋
　?、倭_義云：“稅費(fèi)改革后村級(jí)治理的困境與出路”，《科學(xué)社會(huì)主義》，2006年第2期，第92頁(yè)。
　　②陳潔，趙冬緩等：“村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀—體制成因及其化解”，《管理世界》，2006年第5期，第84