【摘要】地方政府在一定程度上過(guò)度依賴土地財(cái)政，導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷攀升，中低收入群體買(mǎi)不起房，土地征用、城市拆遷引發(fā)的沖突日漸升級(jí)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成危害。為此，文章將圍繞如何完善土地行政問(wèn)責(zé)制，針對(duì)土地行政問(wèn)責(zé)制的缺陷，提出完善土地行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策建議。
　　【關(guān)鍵詞】土地行政問(wèn)責(zé)制 法律法規(guī) 地方政府
　　土地行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展
　　進(jìn)入21世紀(jì)，由于我國(guó)的法律法規(guī)不完善，地方政府在一定程度上過(guò)度依賴土地財(cái)政，導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷攀升，中低收入群體買(mǎi)不起房，土地征用、城市拆遷引發(fā)的沖突日漸升級(jí)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成危害。因此，有必要圍繞如何完善土地行政問(wèn)責(zé)制進(jìn)行深入探討。
　　制定階段：我國(guó)最早的土地行政相關(guān)文件是2000年頒布的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》。主要針對(duì)國(guó)家公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及由其任命的相關(guān)人員的違反土地管理規(guī)定行為，根據(jù)土地面積以及涉及的資金數(shù)量進(jìn)行行政處分。這在一定程度上遏制了違反土地管理規(guī)定的一些行為，具有震懾警示作用。2004年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，該通知主要針對(duì)當(dāng)時(shí)土地管理中存在的問(wèn)題，決定對(duì)省級(jí)以下國(guó)土資源主管部門(mén)實(shí)行垂直管理。
　　實(shí)施階段：隨著《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》于2006年7月頒布，我國(guó)正式建立土地督察制度，此舉加強(qiáng)了中央對(duì)地方政府的監(jiān)督，以確保土地基本國(guó)策得到有效的實(shí)施。2006年9月5日國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任，要求各級(jí)地方政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)所轄行政區(qū)域內(nèi)的土地管理情況和土地利用總體規(guī)劃等情況負(fù)總責(zé)，對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違法違規(guī)行為實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制，追究地方政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
　　強(qiáng)化階段：由于土地違法的主體主要是地方政府及相關(guān)公務(wù)人員，在2008年6月頒布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》新增“行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”。該辦法目的在于建立積極有效的責(zé)任約束機(jī)制，用以防止政府濫用權(quán)力以及規(guī)范其工作人員行為，從而保證土地管理和耕地保護(hù)得到貫徹實(shí)施。該辦法的施行表明國(guó)土資源管理部門(mén)不再獨(dú)立承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，土地執(zhí)法將由部門(mén)行為上升為政府行為，與此同時(shí)，我國(guó)地方省市也相繼出臺(tái)了相關(guān)的暫行辦法。
　　土地行政問(wèn)責(zé)制的缺陷
　　問(wèn)責(zé)對(duì)象不明確。土地行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象不明確主要體現(xiàn)在各地方政府的問(wèn)責(zé)對(duì)象的界定有較大的差別，例如有的地方規(guī)定的問(wèn)責(zé)對(duì)象包括各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)人，有的地方規(guī)定的問(wèn)責(zé)對(duì)象還包括區(qū)縣人民政府。此外，各地方的問(wèn)責(zé)暫行辦法中，相當(dāng)數(shù)量的公務(wù)人員被排除在土地行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象之外，這就導(dǎo)致了問(wèn)責(zé)對(duì)象不確定。問(wèn)責(zé)對(duì)象不明確，直接影響到土地行政問(wèn)責(zé)的實(shí)施效果，從而難以起到警示作用。
　　問(wèn)責(zé)主體范圍有限。土地行政問(wèn)責(zé)中認(rèn)定和追究責(zé)任的主體就是問(wèn)責(zé)主體。通過(guò)對(duì)地方政府問(wèn)責(zé)主體的比較，可以發(fā)現(xiàn)，問(wèn)責(zé)主體幾乎都是單一的政府。不同之處僅表現(xiàn)在一些具體方面，如有些地方在問(wèn)責(zé)暫行辦法中列出來(lái)問(wèn)責(zé)主體有各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，而有些地方則僅僅單列一條，說(shuō)明問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)可以參照下級(jí)政府的辦法來(lái)執(zhí)行。另一方面，我國(guó)目前的問(wèn)責(zé)中，大部分都是采用同體問(wèn)責(zé)，異體問(wèn)責(zé)相對(duì)較少。
　　問(wèn)責(zé)內(nèi)容片面。土地行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容，即追究什么，是土地問(wèn)責(zé)的一個(gè)重要方面。然而很多地方政府在問(wèn)責(zé)實(shí)施過(guò)程中，其范圍僅僅局限在對(duì)重大責(zé)任事故的追究，把問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)單等同于追究制。例如，由于未能履行好耕地保護(hù)職責(zé)而導(dǎo)致土地管理秩序上的混亂可能不會(huì)追究責(zé)任，事實(shí)上，土地行政問(wèn)責(zé)制不是單純的過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)，無(wú)為和非過(guò)錯(cuò)的行為也是土地行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容。
　　問(wèn)責(zé)程序紊亂。問(wèn)責(zé)程序是否規(guī)范關(guān)系到問(wèn)責(zé)制能否有效實(shí)行。我國(guó)目前的地方政府土地行政問(wèn)責(zé)程序幾大缺陷主要是問(wèn)責(zé)提起單一、問(wèn)責(zé)處理不透明、問(wèn)責(zé)的實(shí)施寬松。我國(guó)憲法明確規(guī)定，城市土地歸國(guó)家所有，地方政府掌控當(dāng)?shù)赝恋兀欢谕恋乩眠^(guò)程中，中央政府希望將土地資源最大限度地有效利用，而地方政府目標(biāo)則是追求在其任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)得到最大化發(fā)展。二者利益不同，沖突不可避免，地方政府的行為有可能損害到國(guó)家利益。
　　完善土地行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策
　　由于我國(guó)現(xiàn)行的土地行政問(wèn)責(zé)制在問(wèn)責(zé)的主體、客體、內(nèi)容、程序以及相關(guān)配套制度等方面都沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)定。因此，如何進(jìn)一步完善土地行政問(wèn)責(zé)制，已經(jīng)成為我國(guó)土地行政管理當(dāng)前面對(duì)的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
　　強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)。一般在行政問(wèn)責(zé)中，不外乎同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)兩種形式。兩種形式相輔相成，同體問(wèn)責(zé)是政府系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，而異體問(wèn)責(zé)則來(lái)自于外部。二者相比，異體問(wèn)責(zé)更加民主，其具有督促和警示作用，但目前其還是薄弱環(huán)節(jié)，有必要受到重視和加強(qiáng)。因此，在完善同體問(wèn)責(zé)的同時(shí)還要借助政府以外的力量進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)。目前主要有人大問(wèn)責(zé)、司法問(wèn)責(zé)、群眾監(jiān)督問(wèn)責(zé)、新聞媒體問(wèn)責(zé)等。
　　明確問(wèn)責(zé)客體。問(wèn)責(zé)制的客體，也就是承擔(dān)行政責(zé)任的主體，主要是指“問(wèn)”和“責(zé)”的對(duì)象。根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，由于政府掌握較多的信息資源，這就有可能導(dǎo)致政府忽視責(zé)任，盲目追求自身利益最大化，從而引發(fā)一系列貪腐行為。因此，在土地行政問(wèn)責(zé)中，要加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、行政首領(lǐng)、行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)人員的問(wèn)責(zé)。由于問(wèn)責(zé)的主要對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部，他們擔(dān)負(fù)著間接或直接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而普通公務(wù)人員，由于并不參加領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其問(wèn)責(zé)力度可以降低，通過(guò)一般的行政或者人事制度追究即可，即內(nèi)部責(zé)任追究制。其次，由于我國(guó)與西方國(guó)家管理模式不同，在我國(guó)，決定國(guó)家大事的是全國(guó)人民代表大會(huì)。因而對(duì)于地方黨委、政府來(lái)說(shuō)，問(wèn)責(zé)不能單單指向政府系統(tǒng)，而要將土地行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象范圍擴(kuò)大，定位于“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其相關(guān)工作人員”，進(jìn)一步明確問(wèn)責(zé)客體。
　　具體問(wèn)責(zé)內(nèi)容。土地行政問(wèn)責(zé)的實(shí)行，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為具有一定的約束。因此，土地行政問(wèn)責(zé)不僅包括追究在土地使用過(guò)程中由于違法違規(guī)引起重大影響的大事件，還包括領(lǐng)導(dǎo)者在對(duì)事件的解決中決策失誤的責(zé)任；對(duì)違法違規(guī)行為問(wèn)責(zé)的同時(shí)也要對(duì)“政績(jī)平平”、無(wú)所作為的人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。由于政府及其行政人員日常工作中的權(quán)限和內(nèi)容有所不同，所以在問(wèn)責(zé)內(nèi)容的規(guī)定中還要注意到“權(quán)責(zé)一致”，對(duì)問(wèn)責(zé)內(nèi)容明確細(xì)分。例如結(jié)合土地行政運(yùn)行的內(nèi)在關(guān)系和行政權(quán)力在實(shí)際使用中的突出問(wèn)題，對(duì)在土地行政管理者監(jiān)管不力、職責(zé)履行不到位的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
　　規(guī)范問(wèn)責(zé)程序。問(wèn)責(zé)程序的規(guī)范主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是問(wèn)責(zé)提起，問(wèn)責(zé)程序可以在因土地違法違規(guī)造成的重大群體性事件或者相關(guān)信息被新聞媒體揭露曝光等情形下啟動(dòng)；二是問(wèn)責(zé)確立，問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)以后，受理機(jī)關(guān)派出相關(guān)人員對(duì)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)具體情況進(jìn)行了解，在了解之后，提出問(wèn)責(zé)確立的意見(jiàn)，將意見(jiàn)總結(jié)后進(jìn)行相關(guān)手續(xù)的審批；三是問(wèn)責(zé)調(diào)查，確立問(wèn)責(zé)后，應(yīng)立即成立調(diào)查組對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)調(diào)查，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按程序進(jìn)行調(diào)查和取證，同時(shí)還要做到實(shí)事求是、客觀公正，取證記錄后認(rèn)真做好問(wèn)責(zé)報(bào)告；四是問(wèn)責(zé)處理，問(wèn)責(zé)處理是問(wèn)責(zé)的最終環(huán)節(jié)，在與問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行情況核實(shí)之后，制定出相應(yīng)的問(wèn)責(zé)處理辦法，在此之后及時(shí)向上級(jí)主管部門(mén)報(bào)告，經(jīng)批準(zhǔn)后向社會(huì)公布，接受監(jiān)督和反饋；五是問(wèn)責(zé)實(shí)施，問(wèn)責(zé)處理辦法公布之后，應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)施，問(wèn)責(zé)實(shí)施的主要方式是分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口管理，其主要依據(jù)問(wèn)責(zé)對(duì)象和問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的管理權(quán)限不同。
　　完善問(wèn)責(zé)制相關(guān)配套制度。由于我國(guó)土地行政問(wèn)責(zé)制尚未成熟，因此還有必要完善相關(guān)的問(wèn)責(zé)配套制度：第一，設(shè)立專門(mén)的問(wèn)責(zé)受理機(jī)構(gòu)，為避免當(dāng)土地行政官員問(wèn)責(zé)觸及到國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員時(shí)可能會(huì)發(fā)生“官官相護(hù)”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和專門(mén)的人員；第二，明確職權(quán)劃分，由于相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)權(quán)劃分模糊、職能設(shè)置重疊，使得土地行政問(wèn)責(zé)制實(shí)行起來(lái)非常困難。因此必須要進(jìn)一步細(xì)分各級(jí)有關(guān)部門(mén)的職責(zé)和土地行政結(jié)構(gòu)；第三，完善考評(píng)機(jī)制，考評(píng)機(jī)制完善的重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員是否履行好自身職能的考核；第四，建立綜合監(jiān)督機(jī)制，全國(guó)人民代表大會(huì)、政協(xié)、審計(jì)部門(mén)以及社會(huì)各界應(yīng)積極督促政府，促使職權(quán)的行使做到公開(kāi)、公正、公平。政府也應(yīng)主動(dòng)采用聽(tīng)證等形式接受監(jiān)督，建立綜合監(jiān)督機(jī)制。
　　結(jié)語(yǔ)
　　問(wèn)責(zé)制度的根本意義在于防患于未然，減少腐敗現(xiàn)象。問(wèn)責(zé)只是手段，最終目的在于監(jiān)督地方領(lǐng)導(dǎo)干部是否認(rèn)真履行其職責(zé)，其根本依據(jù)在于“權(quán)為民所授”。政府有義務(wù)向人民報(bào)告其行為，公民有權(quán)利要求對(duì)瀆職官員進(jìn)行制裁。建立科學(xué)有效的問(wèn)責(zé)制和責(zé)任政府，切斷吸附在土地上的各種利益鏈條，也是社會(huì)政治文明發(fā)展的基本要求之一。
　　（作者單位：西藏民族學(xué)院管理學(xué)