安麗娜

當(dāng)前，民營化的浪潮席卷全國，以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化改革也大范圍、多領(lǐng)域地展開，此項(xiàng)改革有助于打破傳統(tǒng)的公用事業(yè)國有壟斷經(jīng)營的局面，在公用事業(yè)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，以市場的方式激活公用事業(yè)的運(yùn)營體系。“公用事業(yè)無小事”，其與人民大眾的生活息息相關(guān)，然而在這場改革過程中，政府或企業(yè)有時(shí)為了政績或是逐利的需要，往往將公眾利益置于不顧。目前，公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域公眾參與機(jī)制的不健全是導(dǎo)致上述公眾利益虛置的主要原因，社會(huì)公眾對(duì)于這種公私合作的形式缺乏有效的表達(dá)渠道，其參與的權(quán)利沒有得到有效保障，公眾作為最終用戶的利益不能得到充分反映，最終引發(fā)公眾強(qiáng)力反彈，對(duì)公私合作產(chǎn)生誤解，因而損害了公私合作的群眾基礎(chǔ)，也往往導(dǎo)致公用事業(yè)市場化改革的失利。[1](P31)由此，本文選擇以公用事業(yè)特許經(jīng)營中的公眾監(jiān)督委員會(huì)（以下簡稱“公眾監(jiān)督委員會(huì)”）為研究視角，通過對(duì)其法律規(guī)范、現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的考察、分析來探討公眾監(jiān)督委員會(huì)在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域中的職能完善等相關(guān)問題，以期能在更大程度上促進(jìn)公用事業(yè)市場化進(jìn)程中的公眾參與及民主決策，有效化解與防范特許經(jīng)營所帶來的方方面面的風(fēng)險(xiǎn)，真正地將社會(huì)力量、民眾力量以及專家力量整合到公用事業(yè)改革的大潮之中，推動(dòng)公用事業(yè)市場化改革的順利進(jìn)行。

一、公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會(huì)制度現(xiàn)行法律規(guī)范分析

（一）公眾監(jiān)督委員會(huì)現(xiàn)行法律規(guī)定概覽

目前我國關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營的專門立法有原建設(shè)部的規(guī)章1部（《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，以下簡稱《辦法》），地方性法規(guī)10部（貴州省、青海省、山西省、新疆維吾爾自治區(qū)、湖南省、哈爾濱、深圳市、杭州市、淮南市、北京市等地出臺(tái)的特許經(jīng)營條例）和地方規(guī)章10部（河北省、成都市、邯鄲市、合肥市、吉林市、濟(jì)南市、蘭州市、青島市、天津市、武漢市）。在上述有關(guān)公用事業(yè)特許經(jīng)營的立法中，建設(shè)部2004年出臺(tái)的《辦法》僅提及各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)公眾參與機(jī)制，而無具體機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，在隨后出臺(tái)的《建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中，雖然再次提及要完善公眾咨詢、監(jiān)督機(jī)制，但仍未提及組建專門的公眾參與、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。而各地出臺(tái)的地方性法規(guī)及政府規(guī)章，有的明確規(guī)定了設(shè)置公眾監(jiān)督委員會(huì)，有的僅是在總體上要求人民政府及主管部門建立健全公眾參與機(jī)制，卻并未提及具體機(jī)構(gòu)的設(shè)置（見表1）。這反映出當(dāng)下特許經(jīng)營公眾參與立法總體上呈現(xiàn)如下問題：第一，立法位階低。目前，我國尚無統(tǒng)一的《市政公用事業(yè)法》，也無關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與、監(jiān)督的統(tǒng)一或?qū)ｉT立法，在國家層面除建設(shè)部出臺(tái)的《辦法》外無其他公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，而地方性法規(guī)也僅有10部，其余則為地方規(guī)章及其它規(guī)范性文件。第二，立法內(nèi)容粗糙?，F(xiàn)有立法中對(duì)公眾監(jiān)督委員會(huì)均是原則性規(guī)定，對(duì)其具體制度運(yùn)行、職能定位、內(nèi)部機(jī)制等內(nèi)容尚無細(xì)致的規(guī)定，導(dǎo)致了公眾監(jiān)督委員會(huì)在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行缺乏具體的法律依據(jù)，可操作性不強(qiáng)。

表1 公眾監(jiān)督委員會(huì)現(xiàn)行法律規(guī)范概覽

（二）公眾監(jiān)督委員會(huì)的職能

如上文所述，在當(dāng)前的立法中也僅有部分省市的立法對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會(huì)的職能進(jìn)行了規(guī)定，但具體內(nèi)容有互相之間“照葫蘆畫瓢”的嫌疑，而且各地立法對(duì)該機(jī)構(gòu)的職能規(guī)定也過于籠統(tǒng)，僅僅將公眾監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)定位于收集意見、提出建議、代表公眾進(jìn)行監(jiān)督等簡單的層面，很多條例或辦法還側(cè)重于強(qiáng)調(diào)公眾監(jiān)督委員會(huì)僅在關(guān)乎公共利益的事項(xiàng)時(shí)才可以提出意見和建議，忽略了公眾監(jiān)督委員會(huì)在公用事業(yè)特許經(jīng)營日常運(yùn)行中應(yīng)履行的職責(zé)（見表2）。

表2 公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會(huì)職能規(guī)定

（三）公眾監(jiān)督委員會(huì)的工作方式及成員構(gòu)成

公眾監(jiān)督委員會(huì)的工作方式也就是公眾參與到公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體途徑，通過對(duì)各地現(xiàn)行法律文本的分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公眾監(jiān)督委員會(huì)的工作方式單一，只規(guī)定了采用聽證會(huì)、座談會(huì)及問卷調(diào)查的形式，未給公眾提供有效的、暢通的、多樣化的參與途徑。

公眾監(jiān)督委員會(huì)的成員構(gòu)成對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營的民主、科學(xué)決策意義重大，公用事業(yè)特許經(jīng)營的最終決策應(yīng)當(dāng)是在各方力量進(jìn)行博弈后的最佳結(jié)果，而公眾監(jiān)督委員會(huì)的人員應(yīng)是由各方利益的代表組成，體現(xiàn)并平衡利益集團(tuán)聲音和主張，集中矛盾與協(xié)調(diào)沖突。而在現(xiàn)行的立法中，只有《河北省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第34條對(duì)組成人員進(jìn)行了較為詳細(xì)而明確的界定，其規(guī)定公眾監(jiān)督委員會(huì)由政府主管部門、特許經(jīng)營者、專家、公眾代表組成，遺憾的是該條文中未對(duì)具體人員的比例構(gòu)成做出規(guī)定，而在其它有關(guān)公眾監(jiān)督委員會(huì)的立法中雖然提及委員會(huì)成員比例的要求，卻無具體人員構(gòu)成的規(guī)定（見表3）。

表3 公用事業(yè)監(jiān)督委員會(huì)具體工作方式及成員組成

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會(huì)制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)作分析

在當(dāng)前的特許經(jīng)營改革實(shí)踐中，各地公眾監(jiān)督委員會(huì)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作并投入到公用事業(yè)市場化改革中的身影可謂是寥寥無幾，曾有天津市公眾監(jiān)督委員會(huì)成立的報(bào)道，而其具體運(yùn)作情況卻沒了下文，其它地方更是罕見公眾監(jiān)督委員會(huì)運(yùn)作的痕跡，當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營實(shí)踐中公眾監(jiān)督委員會(huì)及公眾參與的具體活動(dòng)存在以下問題。

（一）公眾參與形式零散、方式簡單且流于形式

目前改革的實(shí)踐中，雖然不乏一些公眾參與的形式，但這些公眾參與形式較為零散，組織形式也相對(duì)單一，主要表現(xiàn)為公眾參與的技術(shù)手段少，方法簡單，形式有限，而且這些形式使用起來非常僵硬，不能有效地將公眾的意見整合到改革的大潮之中。

當(dāng)下常用的公眾參與方式莫過于調(diào)查問卷、聽證會(huì)。就調(diào)查問卷而言，雖然是一種簡單的公眾參與方式，但就連此種簡單的方式在公用事業(yè)特許經(jīng)營實(shí)踐中也被運(yùn)用的極少，即使得到運(yùn)用，也流于形式，不能發(fā)揮其真實(shí)反映民意、促進(jìn)公眾參與的作用。如在廣州番禹垃圾焚燒項(xiàng)目中，2009年11月初，廣東省省情調(diào)查研究中心對(duì)垃圾焚燒廠規(guī)劃地周邊居民開展了快速抽樣問卷調(diào)查，在回收的1550份有效調(diào)查問卷中，97.1%的受訪居民不贊成在該規(guī)劃地址建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，而廣州市番禺日?qǐng)?bào)11月5日頭條是《建垃圾焚燒電廠是民心工程》，這種無視、忽視、視而不見公眾利益訴求的行為，導(dǎo)致公眾參與成為一紙空文，參與不參與結(jié)果沒差別，也進(jìn)一步降低了政府的公信力和權(quán)威形象。此外，在公用事業(yè)特許經(jīng)營價(jià)格管制領(lǐng)域，聽證是公眾參與的主要形式。盡管聽證會(huì)是國外普遍采用的公眾參與形式，但在國內(nèi)其主要用來吸收公眾意見，而不是一種很深層次的參與手段，而且這一方法被引進(jìn)國內(nèi)后，被我們的一些政府做成形式主義、表面文章，失去公眾的信任。[2](P23)如自2007年威立雅水務(wù)進(jìn)軍蘭州供水市場后，蘭州自來水價(jià)一度上調(diào)。在2009年蘭州水價(jià)上調(diào)事件中，甘肅省蘭州市居民生活用水價(jià)格公開聽證會(huì)正式舉行，而此次聽證會(huì)中蘭州威立雅企業(yè)并未提交其在兩年間的企業(yè)報(bào)表，也未說明漲價(jià)理由，外界無從了解真實(shí)價(jià)格成本，所有的擔(dān)心都來自于公眾對(duì)水價(jià)成本明細(xì)的不知情及對(duì)漲價(jià)可能成為供水企業(yè)轉(zhuǎn)嫁不合理成本的猜疑。富有戲劇性的是，本次聽證會(huì)上14名代表中只有2位反對(duì)水價(jià)上漲，大多數(shù)代表都對(duì)水價(jià)上漲表示了理解。正如一篇新聞報(bào)道中提及的那樣：“無論召開多少場聽證會(huì)，在這場游戲中，市民的意見都無關(guān)輕重”。公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格與廣大民眾生活息息相關(guān)，稍有波動(dòng)，就會(huì)觸動(dòng)大眾的敏感神經(jīng)，而現(xiàn)實(shí)的情況是，連僅有的公眾參與途徑都成為了政府與特許企業(yè)作秀的場所，這樣不僅戳傷了公眾參與到公用事業(yè)改革中的積極性，也傷害了政府的公信力。

（二）公眾話語權(quán)無有效的整合平臺(tái)，公眾監(jiān)督委員會(huì)亟需激活

如前文所述，在一些地方出臺(tái)的特許經(jīng)營相關(guān)立法中，雖然明確要求各地政府組建公眾監(jiān)督委員會(huì)，而據(jù)當(dāng)前的實(shí)踐運(yùn)行來看，各地并未將這一規(guī)定進(jìn)行具體的落實(shí)，舉國難覓公眾監(jiān)督委員會(huì)運(yùn)行的影子，也導(dǎo)致了在實(shí)踐中出現(xiàn)了當(dāng)公眾對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營改革想表達(dá)自身訴求時(shí)竟投訴無門的情形。如在2011年5月，廣州市16中高一學(xué)生陳逸華放學(xué)后，在烈士陵園站B1出口舉著自制橫幅，向路人表達(dá)反對(duì)地鐵一號(hào)線“統(tǒng)一化”翻新的意見。還有上文提及的廣州番禹垃圾焚燒項(xiàng)目，2009年數(shù)百名焚燒廠規(guī)劃地周邊的居民到廣州市城管委、信訪局集體上訪，到市政府門前“散步”請(qǐng)?jiān)?，以表達(dá)其對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目選址的反對(duì)。這些事件都表明，在公用事業(yè)改革不斷推進(jìn)的進(jìn)程中，公眾的參與意識(shí)以及參與的積極性都隨之提高，但存在的問題是沒有一個(gè)有效的平臺(tái)去吸納公眾的聲音，更沒有一個(gè)制度化的渠道將公眾的聲音有效地進(jìn)行傳達(dá)并使其對(duì)決策者有所影響。當(dāng)下在推行特許經(jīng)營的各地方省市的公眾監(jiān)督委員會(huì)均未被激活，公眾參與不能被有序的組織化。個(gè)體雖然擁有權(quán)利，但是，分散的、數(shù)量上眾多的個(gè)體在保護(hù)其權(quán)利的戰(zhàn)場上卻往往顯得不堪一擊。很多時(shí)候，分散的大多數(shù)個(gè)體在制度框架設(shè)定的游戲中注定要成為“悲愴的失敗者”。[3]

（三）公眾參與未能有效貫徹到特許經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)之中

公用事業(yè)特許經(jīng)營改革的過程包括諸多環(huán)節(jié)，具體包括最初的市場準(zhǔn)入到運(yùn)營期間的中期評(píng)估以及最后的市場退出等重要階段，而從諸多的實(shí)際案例來看，越是在這些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)中，越是缺乏公眾參與，進(jìn)而導(dǎo)致公眾的利益不能得到切實(shí)的保障與維護(hù)，也使得特許經(jīng)營項(xiàng)目在具體的實(shí)施過程中屢屢碰壁。

第一，市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的公眾參與嚴(yán)重缺失。市場準(zhǔn)入是公用事業(yè)特許經(jīng)營的首要環(huán)節(jié)，是政府遴選特許經(jīng)營企業(yè)的重要關(guān)卡，在決定引入社會(huì)力量進(jìn)入公用事業(yè)之前，就應(yīng)及時(shí)發(fā)布信息，保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，進(jìn)而征求其意見，使公眾融到公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)提供者角色的遴選過程中來，擇優(yōu)而用。而現(xiàn)實(shí)的情況卻不容樂觀，如2009年福建公交新線路，在新辟線路時(shí)就沒有廣泛聽取民眾意見，沒有進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，導(dǎo)致線路民營化后上座率不佳，出現(xiàn)了“新線公交空跑，老線公交擠爆”的現(xiàn)象。[4]《望東方周刊》曾報(bào)道，一份通過非正常渠道曝光的廣州市政府[2008]39號(hào)文件，在未公開征求意見的情況下，將廣州城市建設(shè)涉及民生的項(xiàng)目特許給了七大集團(tuán)經(jīng)營。[5]這份文件揭示了廣州關(guān)于城建投融資改革的重大舉措，但公眾卻被排除在改革的大門之外，何談知情與參與。在湖北南漳濁水事件中，由于政府在遴選特許經(jīng)營企業(yè)時(shí)沒有邀請(qǐng)專業(yè)的人員參與到市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，有效把關(guān)特許企業(yè)進(jìn)入供水市場的門檻，導(dǎo)致入選特許經(jīng)營的企業(yè)缺乏相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，最終導(dǎo)致濁水事件的發(fā)生，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厝嗣裾５纳a(chǎn)與生活。以上案例說明，政府不能將公用事業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)的特許權(quán)交給沒有技術(shù)、人才、經(jīng)驗(yàn)的純資本性投資主體，在公用事業(yè)特許經(jīng)營的實(shí)際運(yùn)作中，在市場準(zhǔn)入這樣的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)全面的貫徹公眾參與機(jī)制。

第二，中期評(píng)估階段公眾參與力度尚淺。各地出臺(tái)的有關(guān)公用事業(yè)特許經(jīng)營的文件中，大多規(guī)定了政府應(yīng)定期開展對(duì)特許企業(yè)的績效評(píng)估。中期評(píng)估可以使政府及公眾定期、全面了解特許經(jīng)營企業(yè)運(yùn)營、管理、財(cái)務(wù)等狀況，加大特許企業(yè)對(duì)社會(huì)公眾的透明度，使其更好為社會(huì)公眾服務(wù)。作為一種中期的政府監(jiān)管手段，績效評(píng)估已經(jīng)在我國當(dāng)下公用事業(yè)特許經(jīng)營后續(xù)監(jiān)管中得到了局部運(yùn)用，并為我國中央和地方特許經(jīng)營立法初步認(rèn)可，但是，在該階段公眾參與機(jī)制的不足也成為了績效評(píng)估的功效尚未彰顯的重要原因之一。一是評(píng)估主體欠缺多元組織形式。就各地出臺(tái)的有關(guān)法律規(guī)范而言，除山西、天津兩地規(guī)定了由主管部門或監(jiān)管部門組織評(píng)估外，其余多數(shù)省市將評(píng)估主體規(guī)定為由公用事業(yè)特許經(jīng)營主管部門組織專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，這些規(guī)定雖然已經(jīng)將專家力量整合在公用事業(yè)改革的大潮中，但仍然存在問題，如規(guī)定過于籠統(tǒng)，僅僅吸納了專家的意見，忽視了其他民眾如公用事業(yè)終端的消費(fèi)群體在中期評(píng)估的參與權(quán)。二是評(píng)估過程缺乏公眾回應(yīng)機(jī)制。就當(dāng)前的實(shí)踐而言，在公交、水務(wù)、燃?xì)獾阮I(lǐng)域都有推行中期評(píng)估的有益實(shí)踐，但是在具體操作過程中，均存在著忽視公眾參與的情形，如“江蘇省淮安市主城區(qū)污水處理特許經(jīng)營項(xiàng)目中期評(píng)估”和“湖南省益陽縣城市公交和管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目中期評(píng)估”在對(duì)采集信息的后續(xù)處理上，都屏蔽了公眾的跟蹤回應(yīng)，這無疑使得績效評(píng)估的公正性大打折扣。[6]

第三，市場退出領(lǐng)域公眾參與難覓蹤影。在公用事業(yè)特許經(jīng)營中，市場退出往往分為正常退出與非正常退出兩種情形。從目前中央及地方特許經(jīng)營立法來看，正常退出是因?yàn)楹炗唴f(xié)議的期限屆至而退出，非正常退出主要包括特許經(jīng)營者單方提出解除特許協(xié)議、特許經(jīng)營者因不可抗力而提出解除特許協(xié)議、政府撤銷特許經(jīng)營權(quán)及撤回特許經(jīng)營權(quán)等四類情形。[7]對(duì)于后兩種非正常退出情形，具體實(shí)踐中往往是政府以特許企業(yè)的運(yùn)行危及或嚴(yán)重危及公共利益而收回特許經(jīng)營權(quán)，而公共利益概念向來無具體、精確的界定。在危機(jī)時(shí)刻，僅憑政府一方而且不經(jīng)過任何公眾參與的程序就獨(dú)自來判定公共利益，進(jìn)而將特許權(quán)收回，有違將競爭體制引入公用事業(yè)的初衷。

三、完善公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會(huì)制度的具體構(gòu)想

公眾監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置及職能，不僅僅是一個(gè)簡單貫徹執(zhí)行現(xiàn)行法律規(guī)定的問題，而是從根本上改善和完善公用事業(yè)行業(yè)的監(jiān)督機(jī)制問題，同時(shí)也能提升公用事業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管水平。如上所述，無論是在立法層面還是在實(shí)踐層面，公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會(huì)的現(xiàn)狀都不盡如人意。作為一個(gè)公共利益貫徹的平臺(tái)，在未來的改革進(jìn)程中，公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)扮演好何種角色，才能不辱使命地肩負(fù)起維護(hù)公共利益的重任，肩負(fù)起促進(jìn)特許經(jīng)營科學(xué)決策、民主決策的重任，應(yīng)從以下方面完善其職能。

第一，拓展公眾參與的方式與渠道，設(shè)定公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與的具體路徑。如果僅有公眾參與公用事業(yè)的意識(shí)與熱情，而缺乏參與的良好途徑，則無法全方位發(fā)揮公眾的力量，而且，公眾參與方式的不同往往也決定了公眾參與的深度與廣度。公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)積極探索多樣化的公眾參與方式，進(jìn)而拓展公眾參與的渠道，引導(dǎo)公用事業(yè)領(lǐng)域的公眾參與向縱深方向發(fā)展，而不是局限于現(xiàn)行法律規(guī)定的聽證會(huì)、座談會(huì)與問卷調(diào)查等簡單的參與方式。例如，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許宗力依據(jù)參與強(qiáng)度由弱至強(qiáng)的順序，將公眾參與分為陳述意見、聽證、參與決定、公民投票四個(gè)類型。[8]我國公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)該在現(xiàn)有參與方式基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新公眾參與方式。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，新的通信技術(shù)及傳媒平臺(tái)的涌現(xiàn)，公民與政府間的溝通變得更趨便利。借助新技術(shù)，政府能更好的理解公民的需求，公民也能夠更有力地影響政府的公共決策，因此，我國公眾監(jiān)督委員會(huì)也應(yīng)適時(shí)利用新技術(shù)、新手段來設(shè)定公眾參與的具體路徑，如時(shí)下流行的“微博”，其信息資源之龐大，資訊傳遞之便捷也應(yīng)成為公眾監(jiān)督委員會(huì)設(shè)定公眾參與路徑的一種方式?？傊?，公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)盡可能的發(fā)揮各種技術(shù)方法的優(yōu)勢，對(duì)每種參與方法的利弊了然于胸，視情況與環(huán)境的不同而采取不同的參與方法。

第二，保障公眾有效參與，調(diào)動(dòng)公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與的積極性。有效的公眾參與，不僅是一種民主政治下的參與權(quán)利和知情權(quán)的體現(xiàn)，更是在多元利益下保證公共政策有效制定與實(shí)施的手段。首先，有效的參與應(yīng)該是一種有組織有秩序的參與。公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)成為公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域中公眾參與的組織者與落實(shí)者，成為政府、特許企業(yè)以及廣大民眾交流、對(duì)話的廣闊平臺(tái)，真正起到促進(jìn)政府科學(xué)決策的作用，特別要完善價(jià)格管制領(lǐng)域普遍采用的聽證制度，公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)在聽證意見的基礎(chǔ)上提出價(jià)格調(diào)整方案，促成合理的價(jià)格制定與調(diào)整機(jī)制，不讓聽證會(huì)成為政府及特許企業(yè)“作秀”與“走過場”的平臺(tái)，切實(shí)保障各方有效、有序地參與。其次，通過回饋機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。一個(gè)沒有調(diào)動(dòng)廣大群眾積極參與的改革是很難惠及公眾利益的，只有及時(shí)、有效地參與才意味著能保證公眾從決策體系或決定過程中盡可能早地注意到那些影響到他們的建議，公眾清楚地了解通過參與使自己可以對(duì)決策作出貢獻(xiàn)的那些事實(shí)情況，哪些是可以或不可以改變的，公眾有機(jī)會(huì)和途徑參與并使他們的意見被決策者知曉，公眾可以得到清晰的關(guān)于決策如何作出、為什么會(huì)這樣作出的解釋。有效的參與并不意味著公眾的意見必須被采納，但是他們應(yīng)該知道公眾意見不被采納的公開合理的解釋。[9]所以，公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)對(duì)民意進(jìn)行及時(shí)的跟進(jìn)，推行說明理由機(jī)制，及時(shí)將對(duì)公眾意見的處理結(jié)果進(jìn)行反饋，以回應(yīng)公眾的參與的誠意與熱情。

第三，促進(jìn)政企信息公開，整合公用事業(yè)特許經(jīng)營各個(gè)環(huán)節(jié)中的有效參與?！爸椤笔枪妳⑴c的前提與基礎(chǔ)，而公用事業(yè)特許經(jīng)營又是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由眾多環(huán)節(jié)構(gòu)成，公眾參與作為促成民主決策的重要手段，理應(yīng)滲透到特許經(jīng)營的每一環(huán)節(jié)。由此，公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)確保政府與特許企業(yè)在日常工作與運(yùn)營中的信息公開并統(tǒng)籌特許經(jīng)營各環(huán)節(jié)的公眾參與事宜，在每一環(huán)節(jié)都應(yīng)建立健全信息公開制度進(jìn)而落實(shí)一種全方位、全過程的公眾參與監(jiān)管機(jī)制。首先，在市場準(zhǔn)入階段，公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)促進(jìn)政府一方實(shí)現(xiàn)招標(biāo)的信息化和過程的公開化，建立透明、公正的特許企業(yè)遴選機(jī)制，將參與競爭者的條件、參與程序、選擇結(jié)果及依據(jù)等進(jìn)行公開，確保中標(biāo)結(jié)果的公正，并體現(xiàn)擇優(yōu)原則。其次，在中期評(píng)估階段，公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)積極融入到對(duì)特許企業(yè)的中期評(píng)估中，建立健全多元評(píng)估主體參與機(jī)制，有效借助專家智識(shí)與民眾意見推進(jìn)中期評(píng)估的有效開展，對(duì)特許企業(yè)的日常運(yùn)營，特許企業(yè)提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格及安全等方面進(jìn)行全面的評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布。公眾監(jiān)督委員會(huì)對(duì)于在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)向社會(huì)公眾披露并對(duì)特許企業(yè)提出相應(yīng)的意見及進(jìn)行跟蹤。若發(fā)現(xiàn)企業(yè)一方未及時(shí)整改或完善，應(yīng)當(dāng)向政府方提出對(duì)特許企業(yè)進(jìn)行處罰或責(zé)令整改的意見，政府一方若不采納，應(yīng)當(dāng)向公眾監(jiān)督委員會(huì)說明理由。再次，在市場退出階段，公眾監(jiān)督委員會(huì)除督促政府與特許企業(yè)在日常工作與運(yùn)營中制定安全生產(chǎn)緊急情況應(yīng)對(duì)工作預(yù)案外，還應(yīng)針對(duì)市場退出階段出現(xiàn)的不同情形進(jìn)行不同程度的參與及監(jiān)督，特別是在危及或者可能危及公共利益、公共安全等緊急情況下，需要啟動(dòng)臨時(shí)接管時(shí)進(jìn)行的監(jiān)督，因臨時(shí)接管是公用事業(yè)特許經(jīng)營進(jìn)程中的一種非常態(tài)手段,其適用的謹(jǐn)慎性決定了適用條件的嚴(yán)格性，[10]所以，對(duì)于“緊急情況”、“公共利益”的判定以及臨時(shí)接管的主體、條件、程序、終止等事宜，公眾監(jiān)督委員會(huì)均應(yīng)參與其中，而不能僅由政府一方恣意判斷與決定。在遵循比例原則與正當(dāng)程序的前提下，實(shí)施臨時(shí)接管，進(jìn)而確保緊急情況下公用事業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)提供的穩(wěn)定性與連續(xù)性。

第四，彌補(bǔ)政府監(jiān)管不足，構(gòu)建完善的公用事業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管體系。在公用事業(yè)領(lǐng)域，尚無獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。囿于行政體制的原因，公用事業(yè)監(jiān)管主體多頭并存、職責(zé)不清、亂象叢生，特別是在水務(wù)管理領(lǐng)域，大家均以“九龍治水”形容當(dāng)前的監(jiān)管局面。如此分散的監(jiān)管力量，如何進(jìn)行有效整合，也是當(dāng)前亟需解決的問題。公眾監(jiān)督委員會(huì)的組建及運(yùn)作，有效彌補(bǔ)了當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與缺失的重要環(huán)節(jié)，是公眾參與原則在公用事業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。在短期內(nèi)公用事業(yè)特許經(jīng)營獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚難建立的狀況下，公眾監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)協(xié)調(diào)好與其他監(jiān)管部門的關(guān)系，借助于外部的專門技能、經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)，彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策過程中的信息不充分和智識(shí)上的不足，為監(jiān)管決策的形成提供更為周延的決策基礎(chǔ)。在“促進(jìn)公用事業(yè)競爭”與“維護(hù)公眾利益”之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，重塑公用事業(yè)監(jiān)管制度，并努力探索降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率的新模式。通過與其他監(jiān)管部門的通力合作，合力營造公平、平等、透明的民營化環(huán)境，全力保證市政設(shè)施的連續(xù)供應(yīng)，減少運(yùn)營中事故的發(fā)生，保證城市居民能夠喝上安全水，用上放心氣，坐上公平車和公平地享有其他公共服務(wù)。任何制度的變革都是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科學(xué)構(gòu)建及其制度完善也不例外，只要我們的方向是正確的，就將通向陽光大道。[11](P273)

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