沈洪亮

（嘉興市湘家蕩發(fā)展投資集團有限公司，浙江 嘉興 314002）

隨著我國公共財政體制的逐步建立，對地方政府投資的范圍和方式存在著爭論，同時關于投資規(guī)模、結構和效益問題的理論探討也一直是完善公共財政體系的核心內容。研究現(xiàn)階段地方政府特別是占我國地方政府最大比例的縣域政府投資，合理確定投資規(guī)模，優(yōu)化投資結構，充分發(fā)揮投資效益，對推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。嘉興縣域政府適度投資規(guī)模最優(yōu)選擇及對策建議如下：

1在投資結構上，合理界定縣域政府投資范圍

在任何社會中，社會總投資都是由政府投資和非政府投資兩部分組成。政府投資和非政府投資相比，有自身明顯的特點：

1.1 非政府投資是由具有獨立法人資格的企業(yè)和個人從事的投資，作為商品生產(chǎn)者，它們的目標是追求盈利，而且，這種盈利是根據(jù)自身所能感受到的微觀效益和微觀成本計算的；而政府投資追求的目標是國民經(jīng)濟的整體效益，它可以從社會效益和社會成本角度來評價和安排自己的投資，其本身可以微利甚至不盈利。

1.2 企業(yè)或個人主要依靠自身的積累和社會籌資來為投資提供資金，自身積累規(guī)模和社會籌資都受到種種限制，一般只能從事周轉快，見效快的短期項目；而政府的財力雄厚且資金多半是無償?shù)?，可以投資于大型項目和長期項目。

1.3 非政府投資不太容易顧及非經(jīng)濟的社會效益，而政府投資由于在國民經(jīng)濟中居于特殊地位，可以從事社會效益好而經(jīng)濟效益一般的投資，可以而且應該將自己的投資集中于那些“外部效應”較大的公用設施、能源、通信、交通農(nóng)業(yè)等有關國計民生的產(chǎn)業(yè)和領域。在社會效益和經(jīng)濟效益的衡量中，更注重前者。

2在投資數(shù)量上，堅持量力而行適度超前

縣域政府性投資規(guī)模，特別是短、中期投資規(guī)模，必須考慮地方政府債務的風險。雖然，迄今為止我國還沒有出現(xiàn)那個地方政府因債務危機而破產(chǎn)，但過度投資對本區(qū)域經(jīng)濟社會長遠、健康發(fā)展帶來的嚴重后果必須有一個清醒的認識。所以，縣域政府性投資規(guī)模的決定，一定要通過一定的指標模型計算出政府性負債風險警戒指標、投資規(guī)模警戒指標，在風險可控的前提下，適度超前。

在“為官一任，造福一方”的傳統(tǒng)政績意識，爭做“領頭羊”、“排頭兵”、盡快進入“第一方陣”的競爭意認，維護和發(fā)展本地利益的責任意識，這些影響投資過度擴張因素一時難于消除的情況下，以及現(xiàn)行體制構架下，必須發(fā)揮人大的立法監(jiān)督作用?？h域政府性投資規(guī)模、政府性負債指標，由人大以決議的形式來確定，一旦確定，不得隨意改變，政府必須圍繞這個目標去執(zhí)行。

3在投資決策上，完善科學的決策體系和決策追究制度

要保持縣域政府性投資規(guī)模適度，關鍵之一就是要改進政府投資項目的決策管理。建立科學的決策程序，實行集體決策，規(guī)范決策行為，明確決策責任。按照有利于項目推進的原則，分類明確項目前期工作責任主體，并創(chuàng)造條件逐步實行前期可行性研究招標制，設立項目儲備庫和評價制度。政府投資項目一般應經(jīng)過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證，咨詢評估要引入競爭機制，并制定合理的競爭規(guī)則；特別重大的項目還應實行專家評議制度；逐步實行政府投資項目公示制度，有條件的地區(qū)可以舉行聽證會，廣泛聽取各方面的意見和建議，避免“政府失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4在公共投資領域中吸納私人投資

一是凡通過市場調節(jié)可以較好解決供求問題的領域，政府沒有必要進行管制，可以放開由企業(yè)投資經(jīng)營；二是凡能在政府監(jiān)管下由企業(yè)投資經(jīng)營的領域，政府沒有必要投資經(jīng)營；三是政府投資后凡能以商業(yè)方式經(jīng)營的，政府沒有必要直接經(jīng)營。

據(jù)此，縣域政府可以將道路、橋梁、港口、水廠、電廠等基礎設施的專營權拍賣給私人、企業(yè)和外商，以縮小政府非競爭性投資的范圍；可以將一部分壟斷性行業(yè)的現(xiàn)有國有企業(yè)資產(chǎn)或將要建成投人使用的資產(chǎn)出售或實行股份制改造，以盡快收回政府投資；對不能出售和股份化的企業(yè)，可以采取租賃、托管和公司化的方法轉變?yōu)樯虡I(yè)化經(jīng)營，以縮小政府直接經(jīng)營的范圍；對一些非競爭性領域還可以通過縱向和橫向的分散化引入市場競爭機制，以縮小政府需要管制的范圍。為了改善政府的管制，應根據(jù)壟斷性行業(yè)的不同情況，分別引進價格限制、進入限制和利潤協(xié)議等不同的管制方法。在區(qū)域基礎設施供給嚴重不足的情況下，縣域政府應主要采取利潤協(xié)議方式，重點則是保障投資經(jīng)營者獲得適度的利潤。

5政府投資項目建設實行“代建制”新模式。由于地方政府投資的無償性，各相關單位在公益性項目建設中客觀上存在著追求大規(guī)模、高標準、多投資的欲望，再加上對建設項目投資建設管理不熟悉，往往造成概算超預算、決算超概算，一圈下來投資規(guī)模翻了一番。為了克服這一弊端，改善對地方政府投資公益性項目的管理，可以實行“代建制”新模式，變各單位零散管理為集中統(tǒng)一管理，由政府的項目中心或指定國有公司，代表縣域政府負責此類項目的建設管理，實行統(tǒng)一“代建”，建成后向使用單位交鑰匙?！按ㄖ啤钡木唧w操作方法是，先由有關部門提出項目，交由項目管理中心進行設計招標或委托設計，使用單位參加設計方案的審查。設計、項目概算等經(jīng)政府批準后，再由項目代建公司組織施工、監(jiān)理和設備材料采購招標。在項目建設管理中，項目管理中心負責投資、質量、工期的控制，待工程驗收合格后，交由使用單位使用。這種形式的優(yōu)點是將公益性項目管理由分散管理變?yōu)榧泄芾?，提高了項目管理的專業(yè)化水平，同時也易于對建設規(guī)模、建設標準和概算投資的控制。

6建立政府投資績效評估體系

6.1 經(jīng)濟性評價標準

政府投資項目的成本包括固定資產(chǎn)投資、流動資金、營運費用或日常管理和維護費用，將這些成本與實際耗費進行比較，如通過計算固定資產(chǎn)閑置率、閑置固定資產(chǎn)占壓資金額原材料節(jié)約量、資金有效率、項目成本差異比率和損失浪費率等進行評估。

6.2 效率性評價標準

所謂效率，是投入與產(chǎn)出的比值。對于政府投資項目，衡量其效率性可以利用下列指標：資金到位率、資金利用率、投資產(chǎn)值率、投資效果系數(shù)、投資利稅率和投資收益率等。

6.3 效果性評價標準

具有明顯的國民經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益是地方政府投資項目的一個特點，因此效果性分析包括：①國民經(jīng)濟效益的評價：地方投資項目的國民經(jīng)濟效益評價根據(jù)項目所在行業(yè)的不同而有差別。如：對于交通運輸項目，它的國民經(jīng)濟效益評價主要通過各種運輸費用的節(jié)約、運輸時間的節(jié)約、擁擠程度的緩解、運輸質量的提高和設施設備維修養(yǎng)護費用的減少等方面衡量。②社會效益的評價：可以通過考察項目對當?shù)厣鐣h(huán)境、擴大就業(yè)、地區(qū)收入分配、居民的生活條件和生活質量、收益者范圍及其地方社會發(fā)展等方面的貢獻，以做出定性的評價。

[1]歐陽昌明.地方政府投資行為的宏觀分析[J].當代財經(jīng)，2006年第1期.

[2]李一花.中國地方政府投資研究[M].經(jīng)濟科學出版社，2003版.