滄海一粟

編者按2012年7月，檔案界論壇舉行了一次檔案聯(lián)合執(zhí)法問(wèn)題大辯論。都梁檔案一方作為正方，從檔案工作實(shí)踐出發(fā)，給出檔案聯(lián)合執(zhí)法的含義和特征，欲證實(shí)該行為方式的合法性。溫東林、李正平、dzzsfyy一方則作為反方，從執(zhí)法的理論出發(fā)，反駁檔案聯(lián)合執(zhí)法的非法性。辯論觀點(diǎn)的交鋒主要集中在執(zhí)法、執(zhí)法主體、執(zhí)法行為、執(zhí)法程序四個(gè)方面。正方認(rèn)為，執(zhí)法為執(zhí)行法律，檔案執(zhí)法主體具有兩個(gè)以上且具有聯(lián)合的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，聯(lián)合執(zhí)法利于檔案違法行為法律責(zé)任的追究和檔案違法行為的查處。反方則認(rèn)為，執(zhí)法專(zhuān)指行政執(zhí)法，檔案執(zhí)法主體只能是檔案行政管理部門(mén)，檔案行政管理部門(mén)如果不能單獨(dú)完成執(zhí)法行為，應(yīng)依法移送主管部門(mén)，但兩者是前后銜接關(guān)系而不是同時(shí)進(jìn)行的并列執(zhí)法關(guān)系，檔案違法行為查處有相關(guān)規(guī)定?！袄聿晦q不明，話不講不清”，“對(duì)抗式”辯論最能逼近真相。在此，編者選取了正反雙方的部分精彩對(duì)帖，以饗讀者。

都梁檔案：檔案聯(lián)合執(zhí)法是檔案行政管理部門(mén)為推動(dòng)檔案管理工作經(jīng)常采用的一種方式，是指檔案行政管理部門(mén)與其他單位共同對(duì)應(yīng)當(dāng)貫徹實(shí)施《檔案法》的單位和個(gè)人履行職責(zé)情況的檢查。主要特點(diǎn)有五：一是檢查主體的多樣性，除檔案行政管理部門(mén)外，還包括其他單位；二是檢查對(duì)象的不確定性，檢查對(duì)象可能是違法者，也可能不是違法者；三是檢查內(nèi)容是履行檔案法規(guī)定職責(zé)的情況；四是不直接產(chǎn)生行政處罰、行政處分等法定后果；五是處理結(jié)果一般以通報(bào)的形式出現(xiàn)。檔案聯(lián)合執(zhí)法不是法律意義上的行政執(zhí)法，是國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的一種管理形式，在今后一個(gè)時(shí)期將長(zhǎng)期存在。究其原因，主要有四：一是全社會(huì)敬畏法律意識(shí)不強(qiáng)；二是檔案行政管理部門(mén)權(quán)威性不高；三是很多時(shí)候檔案行政管理部門(mén)不能單獨(dú)將行政處分的法律責(zé)任適用到位；四是實(shí)踐證明，檔案聯(lián)合執(zhí)法檢查是推動(dòng)檔案工作的有效方式。

溫東林：檔案執(zhí)法屬于行政執(zhí)法范疇，這點(diǎn)毋庸置疑。那么，“檔案聯(lián)合執(zhí)法”中的“聯(lián)合”機(jī)關(guān)、組織就必須是行政主體，也就是具有“聯(lián)合”的法律依據(jù)和資格，我們就要明確行政主體這一法律概念。

首先，行政主體是依法享有公共行政權(quán)力，能以自己的名義行使行政職權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。那些不具有行政職權(quán)的立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)甚至企業(yè)、事業(yè)組織當(dāng)然不能成為行政主體，也就不具有行政執(zhí)法資格，當(dāng)然，更別提還與行政機(jī)關(guān)“聯(lián)合”執(zhí)法了。

其次，判斷機(jī)關(guān)、組織能不能“聯(lián)合”，還要取決于是否能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，我們都知道，現(xiàn)在，“聯(lián)合執(zhí)法”進(jìn)行處罰，都要出具“行政處罰決定書(shū)”，來(lái)告知被處罰單位組織個(gè)人的權(quán)責(zé)，那么，這些“聯(lián)合”的“單位”就必須簽字蓋章，以便問(wèn)責(zé)擔(dān)責(zé)。但如果有些組織簽了字甚至不簽字，不擔(dān)責(zé)，所謂的“聯(lián)合執(zhí)法”便不能成立！人大、紀(jì)委確實(shí)具有相應(yīng)的監(jiān)督檢查職能，應(yīng)嚴(yán)格依照監(jiān)督檢查的程序來(lái)監(jiān)督執(zhí)法，法律規(guī)定是事前、事后還是事中監(jiān)督都應(yīng)與執(zhí)法分離，按程序來(lái)不能干涉，否則，豈不是大包大攬的“一條龍”？立法、執(zhí)法、監(jiān)督都干了，還要獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān)干嗎？于是，“聯(lián)合”就顯得可笑了。

最后，聯(lián)合執(zhí)法也應(yīng)該有限度的存在，我認(rèn)為，這屬于“公務(wù)協(xié)作”的范疇，有法定公務(wù)協(xié)作規(guī)定的，嚴(yán)格依法執(zhí)行，拒不履行的機(jī)關(guān)組織就要依法追究其責(zé)任。沒(méi)有法律規(guī)定的，確屬涉及相關(guān)權(quán)能重疊、配合需要的，也可以在各自的范圍內(nèi)按法律規(guī)定選擇“自由的公務(wù)協(xié)作”。行政主體在行政職權(quán)領(lǐng)域也具有相當(dāng)?shù)淖杂蛇x擇權(quán)，可以體現(xiàn)在自由裁量的方面，也可體現(xiàn)在行政協(xié)作選擇方面。

都梁檔案：“檔案聯(lián)合執(zhí)法”，我的理解是：檔案領(lǐng)域和檔案工作領(lǐng)域中聯(lián)合起來(lái)執(zhí)行檔案法的行為。檔案執(zhí)法不單指檔案行政管理部門(mén)的執(zhí)法，有些檔案行政管理部門(mén)以外的單位具有執(zhí)行檔案法的職責(zé)。譬如，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)處理國(guó)家公職人員是否遵守檔案法的行為；各級(jí)人大及其常委會(huì)在其管轄的地域有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)是否遵守檔案法進(jìn)行檢查，其本質(zhì)是執(zhí)行檔案法有關(guān)條文是否得以貫徹實(shí)施；各級(jí)人民政府對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位是否遵守檔案法行為進(jìn)行檢查并采取獎(jiǎng)懲措施。

溫東林：聯(lián)合執(zhí)法的法律依據(jù)在哪里？合法性的問(wèn)題如何解決，是不是人大有監(jiān)督法律運(yùn)行的權(quán)力，就可以和行政部門(mén)一起執(zhí)法呢？“一起執(zhí)法”要不要擔(dān)責(zé)呢？擔(dān)責(zé)如何“負(fù)責(zé)”呢？

都梁檔案：法律依據(jù)是《全國(guó)人大組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人大和各級(jí)人民政府組織法》、《監(jiān)察法》。聯(lián)合執(zhí)法的單位在各自職責(zé)范圍內(nèi)將檔案法執(zhí)行到位。至于如何承擔(dān)責(zé)任，依照法律的規(guī)定。屬于檔案行政管理部門(mén)主管的由其負(fù)責(zé)，屬于其他部門(mén)主管的由其他部門(mén)負(fù)責(zé)。

溫東林：聯(lián)合執(zhí)法無(wú)法律明文規(guī)定，以上列舉的組織法屬于“基本法”，太寬泛！對(duì)執(zhí)法監(jiān)督無(wú)法很具體適用，必須有相應(yīng)配套的下位法才能實(shí)行，就像只有憲法沒(méi)有下位法一樣。《全國(guó)人大組織法》主要是對(duì)人大的組織、職責(zé)進(jìn)行說(shuō)明，如提出議案、審議議案、發(fā)出質(zhì)詢(xún)等，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。注意是協(xié)助，也就是行政執(zhí)法要向人大負(fù)責(zé)，并不是“聯(lián)合”，地位不平等就叫指導(dǎo)，這在我國(guó)目前很常見(jiàn)?！兜胤饺舜蠛驼M織法》同理。國(guó)務(wù)院是中央人民政府，要非說(shuō)地方政府、地方政府的工作部門(mén)和中央政府“聯(lián)合”實(shí)在無(wú)必要，上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢查法律政策執(zhí)行無(wú)可厚非，但說(shuō)“聯(lián)合”就無(wú)邏輯了。

《行政監(jiān)察法》（注意是“行政”），國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國(guó)的監(jiān)察工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。顯然，是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為出現(xiàn)的違法、違紀(jì)行為進(jìn)行糾錯(cuò)，是政府的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)關(guān)。是要作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議的，如何既執(zhí)法又監(jiān)察？豈不是監(jiān)察自己？

從法律出發(fā)，各部門(mén)都要各行其職但不是為了盡職就不按渠道程序來(lái)，指導(dǎo)協(xié)助不可看做聯(lián)合，監(jiān)察也不可看做聯(lián)合，領(lǐng)導(dǎo)更無(wú)聯(lián)合可言。所以，區(qū)別“聯(lián)合執(zhí)法”法律概念很重要，人大、政府、監(jiān)察部門(mén)可以牽頭，但不能參與“聯(lián)合執(zhí)法”。當(dāng)前，出現(xiàn)的執(zhí)法混亂是法律法規(guī)不健全所致，但隨著行政程序法、政府行政法的完善，這些問(wèn)題都可以克服。至于擔(dān)責(zé)問(wèn)題，都梁團(tuán)隊(duì)無(wú)法明確說(shuō)明，我也無(wú)法說(shuō)明。

關(guān)于檔案執(zhí)法，為何權(quán)威性不高？從另一個(gè)角度看，也是和人大、法制辦等機(jī)關(guān)的行為有關(guān)的！好似沒(méi)有人大牽頭、政府指示，還有所謂的“聯(lián)合”，就無(wú)法施行。究其根源，還是借以上組織的“權(quán)威”，檔案執(zhí)法才能“理直氣壯”。這是有問(wèn)題的，好似長(zhǎng)不大的孩子離不開(kāi)母親一樣。如何改變這一狀況，首先，要繼續(xù)完善檔案法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定，對(duì)執(zhí)法手段、措施、責(zé)任進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)定。其次，人大、政府一定要放手！對(duì)于妨害執(zhí)法的、無(wú)視執(zhí)法的單位組織要按法律程序進(jìn)行監(jiān)督、通報(bào)批評(píng)。

李正平：執(zhí)法或叫“行政執(zhí)法”，是指享有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)和其他組織及其工作人員為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，按照法定程序和權(quán)限而實(shí)施的對(duì)公民、法人或其他組織給予警告、罰款、沒(méi)收違法所得、行政拘留等行政處罰，采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施，實(shí)施行政事業(yè)性收費(fèi)和頒發(fā)許可證、執(zhí)照，以及法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他行政執(zhí)法行為。因此，不能濫用“執(zhí)法”一詞。但檔案行政檢查與一般意義上的檢查不是一回事，是一種執(zhí)法。人大或其他享有監(jiān)督法律實(shí)施的機(jī)關(guān)要監(jiān)督法律的實(shí)施，要看檔案領(lǐng)域和檔案工作領(lǐng)域中貫徹落實(shí)檔案法有什么問(wèn)題，這個(gè)檢查說(shuō)“明白”點(diǎn)，就是法律監(jiān)督的檢查。對(duì)這個(gè)檢查，在檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，最可能被質(zhì)詢(xún)的是檔案行政管理機(jī)關(guān)。如發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，要責(zé)成檔案執(zhí)法部門(mén)處理。檔案監(jiān)管部門(mén)其實(shí)在這個(gè)過(guò)程中也是被監(jiān)督的對(duì)象。也就是說(shuō)，檔案部門(mén)只是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，檔案局不去執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，是要被人大弄下課的。至于與其他機(jī)關(guān)，比如說(shuō)，衛(wèi)生局一起去其下屬的單位檢查檔案工作，應(yīng)這樣理解：其下屬單位是行政相對(duì)人，衛(wèi)生局在這里也是被監(jiān)督的對(duì)象，你要接受檔案局對(duì)你下屬單位檔案工作的質(zhì)詢(xún)?！稒n案法》第七條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。”當(dāng)然，對(duì)比如城市建設(shè)管理部門(mén)，他們是檔案專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)，對(duì)城建檔案有執(zhí)法權(quán)，但同時(shí)規(guī)定，也要接受檔案行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)，這種情況，與他們聯(lián)合執(zhí)法，我看是沒(méi)問(wèn)題的。

都梁檔案：我方申明執(zhí)法專(zhuān)指行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，無(wú)法律規(guī)定。執(zhí)法既然無(wú)法律明文規(guī)定，對(duì)其理解是學(xué)者的觀點(diǎn)，無(wú)法律效力。

溫東林：執(zhí)法無(wú)法律依據(jù)還叫執(zhí)法么？不僅《檔案法》及其實(shí)施辦法，還有《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等相當(dāng)多的行政法律法規(guī)在制約著執(zhí)法！我試問(wèn)，聯(lián)合執(zhí)法（比如摻雜人大）處罰超出了職權(quán)界限，被檢查的檔案是不得歸檔的材料你歸檔了，企業(yè)事業(yè)組織的違法行為被縣級(jí)以上檔案行政管理部門(mén)處罰款，但超出數(shù)額或者處罰錯(cuò)誤的，當(dāng)事方能不能提出行政復(fù)議？（如何向共同上級(jí)部門(mén)提出復(fù)議申請(qǐng)？行政復(fù)議法我看也遇到難題了。）能否提起行政訴訟？行政訴訟法可規(guī)定被告方都要出庭的！那人大、法制辦能出庭么？他們能作為行政法訴訟的被告么？顯然不能！檔案執(zhí)法當(dāng)然不只是檔案系統(tǒng)，也有相關(guān)部門(mén)，但相關(guān)部門(mén)不是所有部門(mén)。比如，對(duì)公安部的檔案檢查就可和消防部門(mén)、國(guó)家安全部門(mén)聯(lián)合！

都梁檔案：執(zhí)法理論不能捆綁法律和執(zhí)法實(shí)踐，執(zhí)法理論如果捆綁法律和執(zhí)法實(shí)踐，那就是法律和執(zhí)法的指導(dǎo)思想，那是立法界和執(zhí)法實(shí)踐界的教條。試問(wèn)當(dāng)今中國(guó)哪位或哪些人的法律理論、檔案理論有這樣的權(quán)威和公信力！

李正平：你的這個(gè)觀點(diǎn)很危險(xiǎn)。我認(rèn)識(shí)一上訪者，他就是拿著法條直接來(lái)，根本不管事件引起的法律關(guān)系是否應(yīng)適用此法律規(guī)范（一個(gè)完整的法律規(guī)范甚至可包含在不同法律中），每年，都去全國(guó)人大、最高法院上訪。要知道，沒(méi)法律理論，你把法條全背下來(lái)，也沒(méi)用，因你根本不知道怎樣適用。

都梁檔案：《檔案法》第二十四條規(guī)定：“有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任……”從該法條來(lái)看，檔案行政執(zhí)法的執(zhí)法主體不僅僅單指檔案行政管理部門(mén)，與相關(guān)部門(mén)或單位聯(lián)合執(zhí)法哪一點(diǎn)不符合法律規(guī)定？

李正平：你誤讀了此條文。行政處分與行政處罰等執(zhí)法形式性質(zhì)是不同的。行政處分是一種內(nèi)部行為。你提到的行政執(zhí)法沒(méi)法律規(guī)定問(wèn)題，其實(shí)是有的。一般意義上講，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律就叫“執(zhí)法”，司法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律就叫“司法”。當(dāng)然，廣義講，執(zhí)法就是執(zhí)行法律，就是適用法律，就是貫徹實(shí)施法律。檔案行政執(zhí)法的主體，比如，財(cái)政、城建等部門(mén)對(duì)其所屬也是有執(zhí)法權(quán)的。我們可聯(lián)合這些有執(zhí)法權(quán)的部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，但沒(méi)執(zhí)法權(quán)的就不行。

dzzsfyy：雖然所謂的“檔案聯(lián)合執(zhí)法”聲勢(shì)很大，形式很熱烈，但效果并不理想。從行政執(zhí)法的概念來(lái)看，人大、法制辦不是檔案的法定執(zhí)法主體，不能對(duì)特定的行政相對(duì)人和特定的事項(xiàng)進(jìn)行處理并直接做出影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行為，開(kāi)展的這種所謂的檔案聯(lián)合執(zhí)法不是行政執(zhí)法。從行政執(zhí)法監(jiān)督的概念來(lái)看，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，不屬于行政系統(tǒng)，不是被檢查的檔案行政管理部門(mén)的上級(jí)，這種所謂的聯(lián)合執(zhí)法也不屬于嚴(yán)格意義上的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督。

都梁檔案：檔案行政主管部門(mén)并不是檔案執(zhí)法唯一主體?！皺n案聯(lián)合執(zhí)法”與行政執(zhí)法主體獨(dú)立性并無(wú)沖突，行政執(zhí)法主體在各自職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。檔案聯(lián)合執(zhí)法與檔案行政執(zhí)法主體責(zé)任性并無(wú)沖突，行政執(zhí)法主體各自對(duì)自己實(shí)施的行政行為承擔(dān)后果。

dzzsfyy：檔案行政主管部門(mén)并不是檔案執(zhí)法的唯一主體。但是，檔案行政管理部門(mén)常說(shuō)常做的所謂“聯(lián)合執(zhí)法”，一般指的是檔案行政監(jiān)督檢查，這個(gè)就有問(wèn)題。只有檔案行政管理部門(mén)有檔案行政監(jiān)督檢查權(quán)。既然是“行政執(zhí)法主體在各自職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力”，“行政執(zhí)法主體各自對(duì)自己實(shí)施的行政行為承擔(dān)后果”，請(qǐng)問(wèn)，為什么還要“檔案聯(lián)合執(zhí)法”？

都梁檔案：檔案執(zhí)法是不是可以理解為檔案工作領(lǐng)域里的執(zhí)法或理解為執(zhí)行檔案法，我個(gè)人認(rèn)為，是可以這樣理解的。二位要說(shuō)的檔案執(zhí)法是不是專(zhuān)指檔案行政處罰或主要指檔案行政處罰？

李正平：你把執(zhí)法當(dāng)成了廣義的，或貫徹實(shí)施檔案法或法的實(shí)現(xiàn)。檔案法還規(guī)定有政府的職責(zé)、檔案人要有專(zhuān)業(yè)知識(shí)等很多內(nèi)容。廣義的執(zhí)法，是所有公民都有的義務(wù)。說(shuō)真的，檔案執(zhí)法還真不能完全理解成執(zhí)行檔案法。作為專(zhuān)業(yè)用語(yǔ)，檔案執(zhí)法只應(yīng)當(dāng)是貫徹實(shí)施檔案法的一部分，其他還有人大的監(jiān)督、政府幾年報(bào)告要有內(nèi)容和投入等、檔案人要有專(zhuān)業(yè)知識(shí)、要宣傳檔案法、檔案館工作等。

都梁檔案：檔案行政管理部門(mén)和監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法有依據(jù)?！稒n案法》第二十四條規(guī)定：“有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任……”第二十五條規(guī)定：“攜運(yùn)禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境的，由海關(guān)予以沒(méi)收，可以并處罰款；并將沒(méi)收的檔案或者其復(fù)制件移交檔案行政管理部門(mén)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄侗O(jiān)察法》第十八條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察，履行下列職責(zé)：（一）檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問(wèn)題……”檔案工作中不按規(guī)定依法向檔案館移交檔案情況不是個(gè)案?，F(xiàn)在假定某地級(jí)市有三個(gè)市政府組成部門(mén)（行政機(jī)關(guān)）不依法向市檔案館移交檔案的行為。既是違法檔案法的行為，也是違反監(jiān)察法的行為，檔案行政管理部門(mén)和監(jiān)察機(jī)關(guān)都可查處，最終可追究責(zé)任的機(jī)構(gòu)是監(jiān)察機(jī)關(guān)。

溫東林：都梁檔案提到的這個(gè)監(jiān)察現(xiàn)象其實(shí)很有意思，不錯(cuò)！我來(lái)試分析下：其一，檔案部門(mén)要求三個(gè)部門(mén)歸檔依法應(yīng)歸檔的檔案，這是一層法律關(guān)系，即檔案部門(mén)要履行檔案執(zhí)法的行為。其二，三部門(mén)這種觸犯了檔案法的行為導(dǎo)致了違反監(jiān)察法的后果，這又是一層法律關(guān)系，即監(jiān)察部門(mén)要對(duì)三部門(mén)違反監(jiān)察法規(guī)定的錯(cuò)誤行為進(jìn)行督促、糾錯(cuò)。兩層關(guān)系能不能合起來(lái)進(jìn)行，由第一層法律關(guān)系才導(dǎo)致了第二層法律關(guān)系的后果，如果第一層法律關(guān)系不存在，那第二層法律關(guān)系也無(wú)從談起。這兩種行為要分開(kāi)！監(jiān)察部門(mén)不僅對(duì)三部門(mén)履不履行檔案法的行為要進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)檔案部門(mén)依法執(zhí)法的行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督執(zhí)法者和被監(jiān)督者的這種結(jié)合不能叫做“聯(lián)合”執(zhí)法。（監(jiān)察部門(mén)既對(duì)三部門(mén)執(zhí)了法也對(duì)檔案部門(mén)執(zhí)了法，這種情況你看能“聯(lián)合”么？）“聯(lián)合執(zhí)法”可以存在，但“聯(lián)合”的對(duì)象一定要分清楚，不恰當(dāng)?shù)牟块T(mén)非要“聯(lián)合”的話，我看“聯(lián)合檢查”有時(shí)也不錯(cuò)哦！

李正平：監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能是保持政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律。監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理行政違紀(jì)案件時(shí)，可以提請(qǐng)檔案行政管理機(jī)關(guān)予以協(xié)助，這是沒(méi)問(wèn)題的。對(duì)按檔案法應(yīng)當(dāng)給予處分的，還應(yīng)建議處分。當(dāng)然，檔案行政處罰了的應(yīng)通知相應(yīng)有處分權(quán)的單位同時(shí)給予紀(jì)律處分。即使監(jiān)察機(jī)關(guān)參與，角度也不一樣，也不叫監(jiān)察機(jī)關(guān)的檔案執(zhí)法。就是對(duì)同一檔案違法行為同時(shí)處理，也是按各自職責(zé)執(zhí)法，不叫“聯(lián)合執(zhí)法。”比如，一人犯了罪判了刑，要管他的人可多了，有的紀(jì)委要管、監(jiān)察要管、人事部門(mén)要管，但不能說(shuō)要管的此人是罪犯，這些部門(mén)的人就是聯(lián)合執(zhí)法（廣義）。

都梁檔案：對(duì)一違法行為兩個(gè)或兩個(gè)以上的執(zhí)法主體都有執(zhí)法職責(zé)的情況是存在的。執(zhí)法工作的本質(zhì)或者稱(chēng)之為保證法律的規(guī)定得到貫徹實(shí)施。兩個(gè)或兩個(gè)以上的執(zhí)法主體共同去執(zhí)法符合立法和執(zhí)法的精神。還是以我所舉案例為例，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不按法律規(guī)定移交檔案的違法情況發(fā)生，理論上，會(huì)發(fā)生四種情況：1.先有檔案行政管理部門(mén)查證違法事實(shí)，然后移交監(jiān)察機(jī)關(guān)處理；2.監(jiān)察機(jī)關(guān)直接查處而不用檔案行政管理插手；3.監(jiān)察機(jī)關(guān)和檔案行政管理事先商定共同查處；4.監(jiān)察機(jī)關(guān)和檔案行政管理沒(méi)有事先商定，同時(shí)，進(jìn)駐該行政機(jī)關(guān)查出。當(dāng)?shù)谌⒌谒姆N情況出現(xiàn)的時(shí)候，就會(huì)發(fā)生檔案聯(lián)合執(zhí)法的情形。

溫東林：我們認(rèn)為，在現(xiàn)有法律沒(méi)有明確“聯(lián)合執(zhí)法”的定義的前提下，只能有限度地“聯(lián)合執(zhí)法”，與有行政主體資格的組織機(jī)構(gòu)在法律框架內(nèi)“聯(lián)合”（檔案法主體的規(guī)定我們本來(lái)就贊同，沒(méi)有異議，所以不辯論），“聯(lián)合”可以用，但是，莫亂用“聯(lián)合執(zhí)法”，實(shí)在不行，可以“聯(lián)合檢查”嘛！

都梁檔案：我方認(rèn)為：1.“檔案聯(lián)合執(zhí)法”這一執(zhí)法形式的產(chǎn)生基于《檔案法》第二十四條的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)工作的需要，執(zhí)法形式的合法性來(lái)源于法律的直接規(guī)定；2.以檔案法為武器規(guī)范檔案工作秩序并不是檔案行政管理部門(mén)一家的事，事實(shí)上，檔案行政管理部門(mén)也無(wú)職權(quán)做到；3.“檔案聯(lián)合執(zhí)法”的目的是要將違反檔案法的行為人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任追究到位；4.“檔案聯(lián)合執(zhí)法”中的執(zhí)法，僅理解為檔案行政處罰一種執(zhí)法形式過(guò)于狹義，至少，還包括檔案行政處分；5.“檔案聯(lián)合執(zhí)法”如果理解為行政機(jī)關(guān)直接的組合，人大及其常委會(huì)和司法機(jī)關(guān)不宜參與進(jìn)來(lái)；6.“檔案聯(lián)合執(zhí)法”的執(zhí)法主體組合在各地存在差異，這是執(zhí)法主體認(rèn)識(shí)不同形成的，只要執(zhí)法主體沒(méi)有超越法律的權(quán)限行使職責(zé)，就是一種合法的組合。綜上所述，“檔案聯(lián)合執(zhí)法”或稱(chēng)之為“行政機(jī)關(guān)之間的檔案聯(lián)合執(zhí)法”是合法的！以上觀點(diǎn)也是檔案工作一線同志們的理解。

溫東林：1.關(guān)于觀點(diǎn)“1”“2”，是檔案執(zhí)法的法律規(guī)定，辯論開(kāi)始前，雙方本來(lái)都沒(méi)有異議，異議在“聯(lián)合執(zhí)法”的主體界限和執(zhí)法的范圍；2.關(guān)于觀點(diǎn)“3”，是把法條換了一個(gè)說(shuō)法而已，任何法律貌似都是要把責(zé)任追究到底的；3.關(guān)于觀點(diǎn)“4”，我方從未把檔案執(zhí)法只定義在檔案行政處罰一面，相反，還包括檔案行政處分；4.關(guān)于觀點(diǎn)“5”，你都說(shuō)是行政機(jī)關(guān)的結(jié)合，當(dāng)然，排除非行政機(jī)關(guān)；5.關(guān)于觀點(diǎn)“6”，行政主體在法律規(guī)定的框架內(nèi)有條件的公務(wù)協(xié)作，這是屬于行政權(quán)的合理合法的選擇中的，至于差異，我想，很多地方的規(guī)章或者辦法有違反上位法的情形，不能把法律觀念的不強(qiáng)甚至錯(cuò)誤當(dāng)做“聯(lián)合執(zhí)法”的依據(jù)。綜上所述，都梁團(tuán)隊(duì)列舉的六條并不能成為觀點(diǎn)的依據(jù)，但有些方面，都梁團(tuán)隊(duì)已經(jīng)和我方達(dá)成了一致：1.“檔案聯(lián)合執(zhí)法”主體有了共同認(rèn)識(shí)，人大、法制辦等不具有行政主體資格的組織機(jī)構(gòu)不能參與“聯(lián)合執(zhí)法”；2.“檔案聯(lián)合執(zhí)法”確需按現(xiàn)行法律規(guī)定的行政主體在合法職權(quán)范圍內(nèi)相互協(xié)作，單靠檔案部門(mén)無(wú)法盡善盡美；3.“檔案聯(lián)合執(zhí)法”包括“聯(lián)合執(zhí)法”沒(méi)有法律明確規(guī)定，各地方執(zhí)法存在混亂，急切希望人大、國(guó)務(wù)院等具有法律解釋權(quán)的組織部門(mén)出臺(tái)解釋或細(xì)則。

都梁檔案：《檔案法》的主要內(nèi)容是行政法范疇，主要調(diào)整檔案行政管理關(guān)系；但是，檔案行政管理部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)的行政行為不足以實(shí)現(xiàn)《檔案法》第一條的立法目的，于是，在《檔案法》第二十四條給出了刑事責(zé)任；同時(shí)，《檔案法實(shí)施辦法》第二十九條直接給出了賠償損失的民事責(zé)任。查處違反檔案法（法律、法規(guī)和規(guī)章）行為，最后適用的法律責(zé)任有三種：1.刑事責(zé)任；2.行政責(zé)任；3.民事責(zé)任。與這三種責(zé)任相對(duì)應(yīng)的三種法律關(guān)系，從此，反推上去，我方認(rèn)為，檔案執(zhí)法存在三大法律關(guān)系。檔案行政管理部門(mén)對(duì)沒(méi)有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)工作人員違反檔案法的行為，只有查的權(quán)力而沒(méi)有處的權(quán)力。檔案行政管理部門(mén)作為主管我國(guó)檔案事業(yè)的部門(mén)，在維護(hù)檔案的完整和安全，維護(hù)檔案工作秩序中處于核心地位，對(duì)此類(lèi)違法行為不能放任，但是，自己本身又由于職權(quán)限制不能處理，聯(lián)合執(zhí)法是種可采取的補(bǔ)救措施。

dzzsfyy：這種說(shuō)法是對(duì)《檔案法》第二十四條的曲解，是明顯對(duì)行政管理原則和行政管理體制和行政法體系不了解的典型表現(xiàn)。

都梁檔案：《檔案法》第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門(mén)……對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！钡谄邨l規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員……對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！边@兩條都出現(xiàn)了“監(jiān)督和指導(dǎo)”，這里的“監(jiān)督和指導(dǎo)”并沒(méi)有看到它們有什么不同，應(yīng)為同一用語(yǔ)。譬如，某省國(guó)稅局檔案機(jī)構(gòu)作為具有獨(dú)立法人資格的主管全省國(guó)稅系統(tǒng)各單位的檔案工作的部門(mén)對(duì)下屬單位具有監(jiān)督和指導(dǎo)的職責(zé)；而其下屬單位所在地檔案行政管理部門(mén)對(duì)這些單位的檔案工作也有監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)。省國(guó)稅局檔案機(jī)構(gòu)和地級(jí)檔案局一起去查處地級(jí)國(guó)稅局的檔案違法行為，并無(wú)不妥當(dāng)。

dzzsfyy：《檔案法實(shí)施辦法》第八條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府檔案行政管理部門(mén)依照《檔案法》第六條第二款的規(guī)定，履行“監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作，依法查處檔案違法行為”之職責(zé)。這和《檔案法實(shí)施辦法》第九條規(guī)定的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)依照《檔案法》第七條的規(guī)定，履行“監(jiān)督、指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作”之職責(zé)是有區(qū)別的。

都梁檔案：聯(lián)合執(zhí)法并非檔案界的首創(chuàng)?！稒C(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》第九條規(guī)定：“機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)可以采取例行檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查等方式開(kāi)展檢查工作。重大檢查活動(dòng)，機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)可以會(huì)同監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合進(jìn)行。”我方認(rèn)為，在“檔案行政執(zhí)法”這一特定話題下，檔案行政管理部門(mén)仍與其他部門(mén)具有聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。判定檔案執(zhí)法主體的具體行政行為是不是檔案行政執(zhí)法，主要有兩點(diǎn)，一、具體的行為是否符合行政執(zhí)法的概念；二、是否具有行政執(zhí)法行為的特征。行政處罰是檔案行政執(zhí)法行為的典型代表，行政處罰已經(jīng)立法并有明確的規(guī)定，為此，以行政處罰為例來(lái)觀察行政執(zhí)法行為的特征可以避免更多的歧義。以檔案行政管理部門(mén)為例，如查出的城建檔案的違法行為，自己本身不能直接給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)移送建設(shè)主管部門(mén)處理；如查出的違法行為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分，自己無(wú)權(quán)進(jìn)行行政處分，應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行處理。在檔案行政管理部門(mén)不能將檔案行政執(zhí)法進(jìn)行到完整的狀態(tài)下，及與其他的部門(mén)發(fā)生職權(quán)競(jìng)合的情況下，聯(lián)合進(jìn)行檔案行政執(zhí)法不但是可行的而且是必要的。

李正平：檔案聯(lián)合執(zhí)法，大多是由于平時(shí)執(zhí)法不力長(zhǎng)期積累起來(lái)的問(wèn)題或其他比較突出的問(wèn)題，由檔案局與其他不同職能的主體分別派出一定數(shù)量的工作人員組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍或機(jī)構(gòu)，共同進(jìn)行檔案行政檢查（多數(shù)稱(chēng)“行政執(zhí)法檢查”）、行政處罰等的聯(lián)合執(zhí)法。在實(shí)際中，有這樣三種聯(lián)合形式，要分清其是不是檔案聯(lián)合執(zhí)法。一是與不履行檔案行政管理職能的部門(mén)如人大、紀(jì)委、監(jiān)察局等監(jiān)督部門(mén)的聯(lián)合檢查。按法律監(jiān)督理論，監(jiān)督與被監(jiān)督對(duì)象肯定不能聯(lián)合執(zhí)法。這些監(jiān)督部門(mén)本身也沒(méi)檔案行政執(zhí)法權(quán)，就算可以一起檢查檔案管理相對(duì)人檔案工作的情況，檔案行政管理部門(mén)也是被質(zhì)詢(xún)或監(jiān)督的對(duì)象，不能是檔案聯(lián)合執(zhí)法。二是與不履行檔案行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)聯(lián)合檢查，如與教育局、衛(wèi)生局等，對(duì)其下屬機(jī)構(gòu)展開(kāi)的檔案監(jiān)督檢查。與這些部門(mén)的聯(lián)合也只能是聯(lián)合監(jiān)督檢查，不是聯(lián)合執(zhí)法。因這些部門(mén)中的大多數(shù)沒(méi)檔案行政執(zhí)法權(quán)，雖有監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)，但與執(zhí)法是有區(qū)別的。三是與有檔案行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。除檔案行政管理部門(mén)有檔案執(zhí)法權(quán)外，常見(jiàn)的還有城建檔案管理部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等，必須有法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，如《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》等關(guān)于城建檔案管理的法規(guī)和規(guī)章；而《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》則規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)和檔案行政管理部門(mén)共同負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)檔案工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，等等?！边@是較嚴(yán)格意義上的檔案聯(lián)合執(zhí)法。與這些部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法也是有分工的，如城建檔案執(zhí)法重在檔案的收集、整理、利用質(zhì)量等的執(zhí)法。同時(shí)，檔案局對(duì)這些部門(mén)的檔案工作有宏觀上監(jiān)督管理的權(quán)力，從這個(gè)角度看，這是既聯(lián)合，又各司其責(zé)。

由此可見(jiàn)，前兩種聯(lián)合不是嚴(yán)格意義上的檔案聯(lián)合執(zhí)法，但這不影響檔案工作質(zhì)量，各自履行好職能，只能促進(jìn)檔案工作的發(fā)展。第三種雖然是檔案聯(lián)合執(zhí)法，但嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，也可能出現(xiàn)職責(zé)不清、責(zé)任互推等現(xiàn)象（如人大質(zhì)詢(xún)或上級(jí)檔案部門(mén)執(zhí)法檢查城建檔案工作出問(wèn)題了，要追查監(jiān)管職責(zé)，就可能出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象），因此，檔案行政管理部門(mén)不宜過(guò)多介入，但應(yīng)從宏觀上監(jiān)管好這些部門(mén)的檔案管理。

（摘自《檔案界》網(wǎng)站）