吳雁平

摘要：《檔案法》是行政法，行政法的原則適用于《檔案法》?！稒n案法》應(yīng)當(dāng)是調(diào)整檔案行政法律關(guān)系的法；是限制與規(guī)范檔案行政權(quán)的法；檔案行政權(quán)不僅受《檔案法》的限制與規(guī)范，還受不同法源中的行政法律規(guī)范的控制、制約和規(guī)范。認(rèn)真學(xué)習(xí)行政法知識，正確認(rèn)識《檔案法》的定位與作用是檔案法制建設(shè)，推進檔案工作依法行政的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：《檔案法》；行政法；檔案行政法律關(guān)系；檔案行政主體；檔案行政權(quán)

《檔案法》頒布實施以來，我國的檔案法律法規(guī)體系建設(shè)得到了長足的發(fā)展，但在依法行政、依法治檔及檔案工作法制化建設(shè)實踐中，還存在著一些思想認(rèn)識方面的誤區(qū)與偏差。本文從行政法的視角，對《檔案法》的地位與作用進行闡述，希望以此拋磚引玉，使相關(guān)的探討深入進行下去。

1檔案法的法律部門歸屬

要搞清檔案法的法律部門歸屬，有必要首先搞清楚以下幾個基本概念。

1.1法律部門。法律部門，又稱為“部門法”，是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)和原則所劃定的調(diào)整同一類社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。在現(xiàn)行法律規(guī)范中，由于調(diào)整的社會關(guān)系及其調(diào)整方法不同，可分為不同的法律部門，凡調(diào)整同一類社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和，就構(gòu)成一個獨立的法律部門。[1]我國的法律體系大體上分為：憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門。也有人將其劃分為：憲法、行政法、民商法、刑法、經(jīng)濟法、訴訟法、勞動法、自然資源法和環(huán)境法、軍事法、科教文衛(wèi)法十個法律部門。但不論怎樣劃分，行政法都是我國法律體系中不可或缺的重要法律部門。

1.2行政法。“所謂‘行政法，是指調(diào)整行政關(guān)系的，規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)?！盵2]首先，行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法。從形式上講：“行政法是國家重要部門法之一，它是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，或者說是調(diào)整國家行政機關(guān)在行使其職權(quán)過程中發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！盵3]從內(nèi)容上講：“行政法是規(guī)定國家行政機關(guān)的組織、職責(zé)權(quán)限、活動原則、管理制度和工作程序的，用以調(diào)整各種國家行政機關(guān)之間，以及國家行政機關(guān)同其他國家機關(guān)之間、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和公民之間行政法律關(guān)系的各種法律規(guī)范的總和?！盵4]我們可以理解為，行政法是調(diào)整行政主體在行使行政職權(quán)時與行政相對人之間發(fā)生的各種關(guān)系，接受行政法制監(jiān)督過程中與行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！八^調(diào)整行政關(guān)系，從本質(zhì)上說，就是規(guī)定行政關(guān)系各方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！盵4]

其次，行政法是控制和規(guī)范行政權(quán)的法?！捌渲匦氖强刂坪鸵?guī)范行政權(quán)，保護行政相對人的合法權(quán)益?！盵5]通俗地講，就重在管政府的行政管理部門，而不是管老百姓。行政法一般應(yīng)由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法，規(guī)范行政權(quán)行使的行政行為法、規(guī)范行政權(quán)運行程序的行政程序法，規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法和實施行政救濟的行政救濟法三大部分組成。通過控制行政權(quán)的權(quán)源，規(guī)范行政權(quán)行使方式，制約行政權(quán)濫用三種途徑對行政權(quán)進行控制、制約和規(guī)范。

最后，行政法是調(diào)整行政法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是指“行政法是由不同法源中的行政法律規(guī)范構(gòu)成一個法律規(guī)范系統(tǒng)的法”。[2]或者說，行政法是有關(guān)調(diào)整行政法律關(guān)系一類法律規(guī)范的集合，而非一部法律。行政法可分為一般行政法和特別行政法兩類?！稒n案法》作為一部規(guī)范我國檔案事業(yè)、檔案工作及檔案保管利用活動的專門法律，應(yīng)當(dāng)歸屬于行政法中的特別行政法范疇。

1.3行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系，“是指受行政法律規(guī)范調(diào)控的因行政活動（權(quán)利活動和非權(quán)利活動）而形成或產(chǎn)生（引發(fā)）的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。[6]或者說，由于“行政法調(diào)整的對象是行政關(guān)系，行政關(guān)系被行政法調(diào)整時即為行政法律關(guān)系”。[7]行政法律關(guān)系由行政法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容等要素構(gòu)成。

行政法律關(guān)系主體：是指參加行政法律關(guān)系中，權(quán)利、義務(wù)的承擔(dān)人。由行政主體和行政相對人構(gòu)成。行政主體是“能以自己的名義對外行使行政職權(quán)，以實現(xiàn)行政任務(wù)，并能獨立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織”。[8]行政相對人，是指行政法律關(guān)系中與行政主體相對應(yīng)的另一方當(dāng)事人，“即行政主體行為影響其權(quán)益的個人、組織”。[9]行政相對人可以是我國公民、法人和其他組織，也可以是在我國境內(nèi)的外國組織、外國人及無國籍人。

行政法律關(guān)系客體：是指行政法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)所指向的對象，包括物、行為和精神財富（智力成果）。

行政法律關(guān)系內(nèi)容：是指行政法律關(guān)系主體間的權(quán)利（職權(quán)）和義務(wù)（職責(zé)）。

2行政法視角下的《檔案法》

《檔案法》作為一部規(guī)范我國檔案事業(yè)、檔案工作及檔案保管利用活動的特別行政法，自然具有行政法的共性要素，即調(diào)整行政關(guān)系，控制和規(guī)范行政權(quán)，行政權(quán)受不同法源中的行政法律規(guī)范所控制、制約和規(guī)范。

2.1《檔案法》應(yīng)是調(diào)整檔案行政關(guān)系的法。行政法的內(nèi)容是由行政法的調(diào)整對象決定的?！稒n案法》調(diào)整的對象是檔案行政關(guān)系，包括：檔案行政管理關(guān)系、檔案行政法制監(jiān)督關(guān)系、檔案行政救濟關(guān)系和內(nèi)部行政關(guān)系。

2.1.1檔案行政管理關(guān)系。即檔案行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織等檔案行政主體在行使檔案行政職權(quán)的過程中，與公民法人和其他組織等檔案行政相對人之間發(fā)生的各種關(guān)系。檔案行政主體是指：各級檔案行政管理機關(guān)（檔案局）和法律法規(guī)授權(quán)的組織（各級各類檔案館及行政管理部門的內(nèi)設(shè)檔案管理機構(gòu)）。檔案行政相對人是指：受檔案法律法規(guī)約束的其他機關(guān)、組織和公民個人。

檔案行政主體與檔案行政相對人之間形成的檔案行政管理關(guān)系，是檔案行政關(guān)系中最主要的部分。檔案行政主體實施的檔案行政行為，如行政指導(dǎo)、行政許可、行政檢查、行政裁決、行政處罰、行政獎勵等，大部分都是以檔案行政相對人為對象實施的，從而與檔案行政相對人之間產(chǎn)生檔案行政關(guān)系?，F(xiàn)有《檔案法》的主要條款多是為調(diào)整與規(guī)范檔案行政管理關(guān)系而設(shè)定。

2.1.2檔案行政法制監(jiān)督關(guān)系。即檔案行政法制監(jiān)督主體在對檔案行政主體及其工作人員進行監(jiān)督時發(fā)生的各種關(guān)系?，F(xiàn)有《檔案法》中對此沒有設(shè)定相應(yīng)的條款。

2.1.3檔案行政救濟關(guān)系。即檔案行政相對人認(rèn)為其合法權(quán)益受到檔案行政主體做出的檔案行政行為的侵犯，向檔案行政救濟主體申請救濟，檔案行政救濟主體對其申請予以審查，作出向相對人提供或不提供救濟的決定而發(fā)生的各種關(guān)系?，F(xiàn)有《檔案法》中對此也沒有設(shè)定相應(yīng)的條款。

2.1.4內(nèi)部檔案行政關(guān)系。即檔案行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系，包括上下級檔案行政機關(guān)之間的關(guān)系，平行檔案行政機關(guān)之間的關(guān)系，檔案行政機關(guān)與其內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的關(guān)系，檔案行政機關(guān)與其工作人員之間的關(guān)系，檔案行政機關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)組織之間的關(guān)系，檔案行政機關(guān)與其委托行使某種檔案行政職權(quán)的組織的關(guān)系，等等?，F(xiàn)有《檔案法》中對此設(shè)定了某些相應(yīng)條款。

在上述四種檔案行政關(guān)系中，檔案行政管理關(guān)系是最基本的檔案行政關(guān)系，檔案行政法制監(jiān)督關(guān)系和檔案行政救濟關(guān)系是由檔案行政管理關(guān)系派生的關(guān)系，而內(nèi)部檔案行政關(guān)系則是從屬于檔案行政管理關(guān)系的一種關(guān)系，是檔案行政管理關(guān)系中的一方當(dāng)事人——檔案行政主體單方面內(nèi)部的關(guān)系。

需要強調(diào)的有三點：一是檔案行政法律關(guān)系不同于檔案行政關(guān)系。檔案行政關(guān)系是檔案行政法調(diào)整的對象，而檔案行政法律關(guān)系是檔案行政法調(diào)整的結(jié)果。檔案行政法并不對所有檔案行政關(guān)系作出規(guī)定或調(diào)整，只調(diào)整其主要部分。因此，檔案行政法律關(guān)系范圍比檔案行政關(guān)系小，但內(nèi)容層次較高。

二是檔案行政法律關(guān)系的主體不同于檔案行政關(guān)系的主體。檔案行政法律關(guān)系的主體包括檔案行政主體與檔案行政相對人；而檔案行政主體則是各級檔案行政管理機關(guān)（檔案局）和法律法規(guī)授權(quán)的組織（各級各類檔案館及行政管理部門的內(nèi)設(shè)檔案管理機構(gòu)）。

三是檔案行政法律關(guān)系的客體不同于檔案行政關(guān)系中的行政相對人。檔案行政法律關(guān)系的客體是指與檔案相關(guān)的物、行為和精神財富（智力成果），而檔案行政關(guān)系中的行政相對人是受檔案法律法規(guī)約束的其他機關(guān)、組織和公民個人。

2.2《檔案法》應(yīng)是控制和規(guī)范檔案行政權(quán)的法?！靶姓ㄊ钦{(diào)整行政關(guān)系的法，這是就行政法的內(nèi)容而言。行政法就實質(zhì)而言，則可以界定為控制和規(guī)范行政行為的法?！盵10]從這個意義上講，作為行政法下位法的《檔案法》同樣應(yīng)當(dāng)是控制和規(guī)范檔案行政行為的法，即控制和規(guī)范檔案行政權(quán)的法。

檔案行政權(quán)涉及的面非常之寬，包括制定檔案行政法規(guī)、規(guī)章的行政立法權(quán)與（制發(fā)）制度、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件的權(quán)力；發(fā)布命令、制訂計劃、規(guī)劃的檔案行政命令權(quán)；進行行政許可、行政征收的檔案行政處理權(quán)；進行行政檢查、調(diào)查、審查、統(tǒng)計的檔案監(jiān)督權(quán)；進行罰款、沒收的檔案行政處罰權(quán)；提出建議、勸告、警示、發(fā)布信息的檔案行政指導(dǎo)權(quán)，進行表彰、獎勵的檔案行政獎勵權(quán)，等等。

如此多的檔案行政權(quán)力，如果不加以控制與規(guī)范就有可能造成濫用，從而對檔案行政相對人的權(quán)益造成損害。就檔案行政權(quán)而言，由于檔案行政相對人更多的是法人而非公民個人，似乎對公民個人的權(quán)益影響不大。但如果仔細(xì)分析，我們會發(fā)現(xiàn)，公民個人在與各個行政權(quán)力單位的各種聯(lián)系中產(chǎn)生的記錄，大都會以這些行政權(quán)力單位檔案的形式保留下來，進而進入檔案行政關(guān)系的視野。這種間接性成為檔案行政權(quán)對公民個人權(quán)益影響的一大特點。所以，要對檔案行政權(quán)進行控制與規(guī)范，除了檔案行政權(quán)力可能被濫用，檔案行政權(quán)力直接或間接涉及幾乎所有法人與公民個人之外，還有一個非常重要的原因，是檔案行政機關(guān)自己制定規(guī)范，自己執(zhí)行這些規(guī)范，自己裁決因為執(zhí)行這些規(guī)范而發(fā)生的與行政相對人的爭議、糾紛。這種既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的情況，如果不加控制與約束，必然會導(dǎo)致檔案行政權(quán)的濫用。

行政法對行政權(quán)的控制與約束主要“通過行政組織法，控制行政權(quán)的權(quán)源。通過行政程序法規(guī)范行政權(quán)行使的方式。通過行政法制監(jiān)督法、行政責(zé)任法、行政救濟法制約行政權(quán)濫用”。[11]《檔案法》作為一部規(guī)范我國檔案事業(yè)、檔案工作及檔案保管利用活動的特別行政法，同樣，應(yīng)當(dāng)具備上述行政法控制與約束行政權(quán)的功能。但從上文對檔案行政關(guān)系的分析中我們看到，現(xiàn)行《檔案法》在上述三個方面并不完善，特別是對檔案行政權(quán)行使的方式與檔案行政權(quán)濫用的限制方面缺少必要的規(guī)定。也正是因為這種情況，使得許多同志，特別是基層檔案行政管理機關(guān)的同志，誤以為《檔案法》是一部規(guī)范檔案行政行為的法，甚至認(rèn)為《檔案法》只是一部為管理檔案行政相對人而制定的法。不知道《檔案法》還是一部限制檔案行政權(quán)的法。

盡管《檔案法》中缺少對檔案行政權(quán)行使的方式和檔案行政權(quán)濫用限制方面的條款，但是，《檔案法》還是對檔案行政權(quán)進行了一些限制。如，限制檔案行政管理的范圍、行政強制權(quán)等。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，從行政法的視角看，《檔案法》并不是一部十分完備的行政法律。但這并不意味著《檔案法》必須是一部十分完備的行政法律，更不表示因《檔案法》中缺少對檔案行政權(quán)行使的方式和檔案行政權(quán)濫用限制方面的條款，檔案行政主體就可以忽視和放棄對檔案行政權(quán)的控制與規(guī)范。因為檔案行政權(quán)除受《檔案法》的控制與規(guī)范外，更多地受不同法源中的行政法律規(guī)范的控制、制約和規(guī)范。

2.3檔案行政權(quán)受不同法源中的行政法律規(guī)范的控制、制約和規(guī)范。行政法不同于刑法、民法，由于其調(diào)整的行政關(guān)系廣泛復(fù)雜、多種多樣，不穩(wěn)定、易變動；難以形成一部統(tǒng)一的法典，而且，今后，也難于制定一部集所有行政法律規(guī)范于一體的統(tǒng)一法典，“其法律規(guī)范通常散見于各種不同種類、不同位階的法律規(guī)范文件之中”。[12]《檔案法》作為一部規(guī)范我國檔案事業(yè)、檔案工作及檔案保管利用活動的特別行政法，面對同樣廣泛復(fù)雜、多種多樣，不穩(wěn)定、易變動的檔案行政關(guān)系，不可能也沒有必要成為一部囊括所有檔案行政法律規(guī)范的檔案法典。

首先，憲法原則及行政法原則是行使行政權(quán)時必須遵循的準(zhǔn)則，同樣是檔案行政權(quán)行使時必須遵循的。這些原則不論在《檔案法》中是否有表述，檔案行政主體在行使檔案行政權(quán)時都必須十分清楚，并使其得到落實。其次，已有的一般性行政法律法規(guī)對行政主體的控制與規(guī)范適用于檔案行政主體。一般性行政法律規(guī)范中對行政行為與行政權(quán)的控制與規(guī)范同樣適用于檔案行政行為與檔案行政權(quán)。例如，通過《行政許可法》對檔案行政許可權(quán)進行控制，通過《政府采購法》對檔案行政采購行為進行約束；通過《行政監(jiān)察法》、《信訪條例》對檔案行政權(quán)進行監(jiān)督。再次，除《檔案法》之外的特別行政法律法規(guī)對行政主體的控制與規(guī)范，涉及檔案行政主體的適用于檔案行政主體，同樣，對檔案行政行為與檔案行政權(quán)實施控制與規(guī)范。此外，還見于國家檔案行政管理主管部門（國家檔案局）、國務(wù)院各部委、地方各級人民政府制定與頒布的行政法律規(guī)章及規(guī)范性文件中。

3結(jié)語

綜上所述，從行政法的視角看，我們必須清醒地認(rèn)識到：《檔案法》是一部行政法，行政法的原則適用于《檔案法》；《檔案法》是調(diào)整檔案行政法律關(guān)系的法，同時調(diào)整行政法律關(guān)系的一般行政法適用于檔案行政法律關(guān)系；《檔案法》是限制與規(guī)范檔案行政權(quán)的法，限制與規(guī)范行政權(quán)的行政法律法規(guī)及規(guī)范性文件適用于對檔案行政權(quán)的限制；檔案行政權(quán)不僅受《檔案法》的限制與規(guī)范，還受不同法源中的行政法律規(guī)范的控制、制約和規(guī)范。

當(dāng)前及今后一個時期，一是要依照行政法的原則對《檔案法》進行修改，使《檔案法》盡可能成為一部比較完善的調(diào)整檔案行政法律關(guān)系的法律；二是研究現(xiàn)行行政法律法規(guī)對檔案行政法律關(guān)系的規(guī)制與影響，組織力量整理現(xiàn)行行政法律法規(guī)中涉及檔案行政法律關(guān)系的相關(guān)條文，匯編成冊供檔案行政主體的領(lǐng)導(dǎo)者及其工作人員學(xué)習(xí)；三是深入學(xué)習(xí)行政法律法規(guī)，掌握行政法律法規(guī)對檔案行政法律行為的規(guī)范與要求；四是在檔案行政行為中自覺遵守行政法律法規(guī)的要求，履行行政法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)利（責(zé)權(quán)）與義務(wù)（責(zé)任）。其中，認(rèn)真學(xué)習(xí)行政法知識，正確認(rèn)識《檔案法》的定位與作用是當(dāng)務(wù)之急。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準(zhǔn)號為：2012—R—05 。

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[6]行政法律關(guān)系.百度百科.http：//baike.baidu.com/view/36273.htm

（作者單位：開封市檔案局來稿日期：2012—08—18）