王佃利，徐晴晴

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100)

包容性發(fā)展中的農(nóng)民工城市融入:問題界定與路徑審視

王佃利，徐晴晴

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100)

包容性發(fā)展意味著通過一種規(guī)范穩(wěn)定的制度安排，讓每一個人都有自由發(fā)展的平等機會，讓更多的人享受發(fā)展的成果。農(nóng)民工的城市融入問題伴隨著我國向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的整個過程，也是一個包容性發(fā)展過程。本文結(jié)合實證調(diào)研，對以往農(nóng)民工城市融入障礙的問題和途徑進行了反思，認為包容性發(fā)展中的農(nóng)民工城市融入，應注重權利、以人為本、在尊重農(nóng)民工個人意愿的前提下，以包容性發(fā)展理念為基礎，通過還權賦能、增強社會團結(jié)、完善社會保障三個方面完善農(nóng)民工城市融入的政策選擇。

包容性發(fā)展;農(nóng)民工;城市融入;戶籍改革

包容性發(fā)展近來作為一個政治名詞，受到了政界、學界的關注，它強調(diào)機會平等，聚焦于創(chuàng)造機會并確保每個人公平、平等的享有，目的在于最終實現(xiàn)發(fā)展為全民共享，尤其是惠及更多貧困人口和弱勢群體。這就意味著社會的發(fā)展能夠使全體成員平等地參與其中，消減個人出身背景和所處環(huán)境等各方面的影響。在當今社會管理轉(zhuǎn)型時期、社會分割日益凸顯的情況下，包容性所具有的內(nèi)涵具有很強的適用性。城市從來就是多樣性發(fā)展的一個典范，城市發(fā)展正是包容性發(fā)展的體現(xiàn)。中國的快速城市化和大量的人口流動所帶來的挑戰(zhàn)，是當下城市包容性發(fā)展所必須面對的問題。在這個問題情景中，怎樣去把握包容性發(fā)展的必要性及其發(fā)展路徑，應該以具體問題的剖析及其應對為范例。本研究以農(nóng)民工市民化這一問題為切入點，通過調(diào)查和分析去把握農(nóng)民工市民化的真正問題所在，通過比較和研究不同地方的實踐來分析其具體的路徑選擇。

一、問題審視:包容性發(fā)展視角中的農(nóng)民工問題

1.包容性發(fā)展與農(nóng)民工城市融入

2008年，世界銀行增長與發(fā)展委員會在《增長報告:可持續(xù)增長和包容性發(fā)展的戰(zhàn)略》中提出了“包容性發(fā)展”的概念，與單純追求經(jīng)濟增長不同，包容性發(fā)展的基本要義在于:通過一種規(guī)范穩(wěn)定的制度安排，讓每一個人都有自由發(fā)展的平等機會，讓更多的人享受改革和發(fā)展的成果;讓困難群體得到多方面的保護，得到政府政策和投入方面的優(yōu)惠。包容性發(fā)展意味著關心每一個人，關心每一個人的自由和全面發(fā)展，全體社會成員共享社會發(fā)展的成果，這也已經(jīng)成為各個國家共同的、主流的價值觀。目前，我國處于社會、經(jīng)濟等各方面的快速發(fā)展時期，貧富差距擴大、弱勢群體大量存在等問題無疑給社會的順利發(fā)展造成不利的影響，種種被排斥、被弱化的問題亟待在包容性的視角下求解。

包容性發(fā)展內(nèi)涵豐富，適用范圍廣，是一個發(fā)展戰(zhàn)略的概念性框架。城市是人類共同的家園，城市的包容性發(fā)展關系到人們能否享受到社會發(fā)展的共同成果。21世紀的中國是城市化的中國，城市化的過程也是農(nóng)民進入城市的過程，也就是農(nóng)民工的城市融入問題，外來群體的城市融入是體現(xiàn)包容性發(fā)展意涵的現(xiàn)實策略之一。城市融入是指進入城市中的個體和個體之間、不同群體之間、或不同文化之間互相配合、互相適應的過程。作為外來人口的移民群體，進入城市后如何實現(xiàn)與城市生活相互融合，一直是城市研究的經(jīng)典命題之一①任遠，鄔民樂:《城市人口的社會融合:文獻評述》，《人口研究》，2006年第3期。?；谖覈青l(xiāng)二元體制的事實，以往某種程度上，農(nóng)民工因其經(jīng)濟地位、社會地位的低下而成為“城市過客”、“旁觀者”，“城市融入”更多是擁有城鎮(zhèn)戶口的白領們議論的話題，他們期望在自己工作的大城市中，獲取同等市民資格以享受附加福利。但我們不愿意看到“融入”過程演變成為相對強勢群體瓜分城市資源，而農(nóng)民工群體卻一直是“被忽略者”。因此，農(nóng)民工作為城市流動人口的主力軍，如何融入城市社會，實現(xiàn)由農(nóng)民身份到市民身份的轉(zhuǎn)換，在包容性發(fā)展成為時代主題后，成為亟待解決的問題之一。

城市融入的概念比較寬泛。從移民社會融入的角度出發(fā)，所謂農(nóng)民工的城市融入即農(nóng)民工在城市確立經(jīng)濟地位、適應城市社會互動規(guī)范，并獲取市民身份、享受市民待遇，最終實現(xiàn)在城市舒適生活的融入過程②王佃利，劉保軍，摟蘇萍:《新生代農(nóng)民工的城市融入——框架構(gòu)建與調(diào)研分析》，《中國行政管理》，2011年第2期。，因此城市融入也就是農(nóng)民工市民化。城市融入更多地體現(xiàn)為一種動態(tài)的融入城市的進程，表現(xiàn)為農(nóng)民工經(jīng)濟層面融入、社會層面融入、心理層面融入等多個維度，即一位有融入意愿的農(nóng)民工，他首先的期待是在城市中獲得工作機會以保證其有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，然后是能夠形成與城市人接近的社會交往關系和生活方式以獲得一定的社會地位;最后形成新的、與城市相洽的心理認同和價值觀，這是一個動態(tài)的發(fā)展過程。農(nóng)民工在城市里種種奮斗、困惑，其實質(zhì)是融入城市的問題，是在自我不斷適應城市并最終成為城市一員的問題。

城市融入問題就是包容性問題，融入的障礙就是被排斥。面對這一問題，社會包容性是是一個極具普適性的努力方向。包容性是為了加強社會的團結(jié)，增強社會成員的共同體感，滿足社會成員的社會歸屬需要，使人人過上質(zhì)量更高的社會生活。這是一個具有雙重意義的努力方向，對于社會來講，需要通過制度的改革和完善，提高其包容性;對于群體或個人來講，需要放棄部分私利，多一些親社會的態(tài)度和利他行為，才能融入更大的社會生活中去③包曉霞:《基于社會團結(jié)的包容性社會——關于當前中國社會管理的若干理論與實踐問題》，《甘肅行政學院學報》，2011年第5期。。農(nóng)民工群體的城市融入，不僅是城市化發(fā)展的需要，更應該是體現(xiàn)社會包容性發(fā)展要求的表現(xiàn)。作為長期被視為弱勢、低下的群體，在救濟其權利的同時，我們不僅僅要考慮農(nóng)民工自身的努力和提升，更應該關注公共政策在這方面的努力。

2.農(nóng)民工城市融入的問題分析

新世紀以來，我國農(nóng)民工的流動已經(jīng)出現(xiàn)了很大的變化，根據(jù)韓俊的分析，以常年外出計算的農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移率，全國平均水平為18.10%。2008年全國舉家外出務工農(nóng)民工達到2859萬人，占外出務工勞動力的20.36%，這表明農(nóng)民工流動的穩(wěn)定性增加，家庭化趨勢明顯，這為農(nóng)民工市民化奠定了現(xiàn)實基礎④韓俊:《農(nóng)民工市民化:現(xiàn)狀、前景與路徑選擇》，中國發(fā)展研究基金會基金項目，中國發(fā)展報告2010。。在我國城鄉(xiāng)二元體制下，進入城市的農(nóng)民工要融入城市，不僅要要突破在制度層面上所賦予它的身份(戶口類型)、社會保障權利等，還要在心理層面上獲得城市的接納和社會認同。

自從農(nóng)民工問題凸顯，學術界、政府和媒體等都對農(nóng)民工城市融入的問題做了大量的分析。農(nóng)民工市民化是我國城市化發(fā)展的要求，也是促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要途徑，是徹底克服農(nóng)民工弱勢化和邊緣化傾向、根本解決農(nóng)民工問題的必由之路⑤簡新華，黃錕等:《中國工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工問題研究》，北京:人民出版社，2008年，第26頁。。這個過程中，農(nóng)民工有強烈的意愿脫離農(nóng)村，在張國勝的調(diào)查中這一比例達到67.8%，且年紀越輕的農(nóng)民工的市民化傾向越強烈⑥張國勝:《中國農(nóng)民工市民化:社會成本視角的研究》，北京:人民出版社，2008年，第85頁。。許多學者相信，一旦客觀條件允許，很少有人不選擇在城市居住，尤其是新生代的農(nóng)民工更傾向于城市生活①劉俊彥:《新生代——當代中國青年農(nóng)民工研究報告》，北京:中國青年出版社，2007年，第22頁。。但是這種向往在現(xiàn)實中卻遇到了很大的阻礙，2010年，我們在濟南、青島、淄博、臨沂四個城市針對“新生代農(nóng)民工城市融入狀況及意愿”的抽樣調(diào)查研究，重新審視了新生代農(nóng)民工對融入城市的愿望。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，融入意愿并沒有像學者所設定的那樣強烈，面對未來，新生代農(nóng)民工難定歸宿，留城意愿較低，返鄉(xiāng)意愿更低，觀望意識濃厚;保留家鄉(xiāng)土地的意愿十分強烈(如下圖)。

山東省新生代農(nóng)民工未來打算(%)資料來源:王佃利等:《山東省新生代農(nóng)民工城市融入狀況及意愿調(diào)查研究報告》，“調(diào)研山東(2010)”課題。

就山東省來說，新生代農(nóng)民工留城意愿搖擺不定，僅27%的表示未來在城市定居，22.3%的表示先賺錢再回農(nóng)村老家，有49.6%的被調(diào)查者表示看情況決定。那么，關乎他們未來發(fā)展的需求中，他們的想法又是如何呢?調(diào)查顯示，“最需要政府幫助第一方面”的選項的前三位依次是提供就業(yè)崗位、提供職業(yè)技能培訓和改善住房條件，將要求政府提供幫助的第一方面、第二方面、第三方面加總后前三項是完善社會保障、提供就業(yè)崗位、提供職業(yè)技能培訓(如下圖)。

山東省新生代農(nóng)民工最需政府提供的幫助(%)資料來源:王佃利等:《山東省新生代農(nóng)民工城市融入狀況及意愿調(diào)查研究報告》，“調(diào)研山東(2010)”課題。

以上事項均事關新生代農(nóng)民工的生存和發(fā)展，進一步分析可以看出，提供就業(yè)崗位是為了獲取更高的收入，提供技能培訓則是為了更好地發(fā)展，完善社會保障、改善住房條件是為了更好地生活，新生代農(nóng)民工所提的要求反映了目前解決新生代農(nóng)民工有關問題的突破口。改革戶籍制度的提及率較低，合計僅為27.7%。這要求我們重新審視農(nóng)民工的城市融入問題。

農(nóng)民工的期望和現(xiàn)實所存在的差距構(gòu)成了促進包容性發(fā)展的障礙。我們將其對農(nóng)民工城市融入的困境和問題做了簡單歸納，主要有兩種觀點:其一，在制度分析上，認為城鄉(xiāng)二元體制下的戶籍制度是阻礙城市融入的根本原因。二元戶籍制度造成了二元型的社會格局，使城鄉(xiāng)差距擴大，損害了農(nóng)民工作為公民的基本權益，違背了市場經(jīng)濟運行的基本要求，從而延緩了中國的城市化進程。其二，在描述性的研究中，認為中國當前的職業(yè)結(jié)構(gòu)的等級狀況導致人們的機會和權利不同。絕大多數(shù)的農(nóng)民工在城市職業(yè)結(jié)構(gòu)中處于低下層，屬于市場競爭領域中競爭激烈的非正規(guī)就業(yè)，從事的職業(yè)大多都是工資低、工作環(huán)境差、工作時間長、安全保障性差的城市底層工作，造成了農(nóng)民工和城市市民相融合的“職業(yè)性障礙”。所以，農(nóng)民工成為游離于城市邊緣的弱勢群體。

農(nóng)民工城市融入過程中的主體考量資料來源:社會資源研究所:《公益組織倡導手冊:以“推動農(nóng)民工融入城市”為例》，http://www.csrglobal.cn/publications.jsp。

審視農(nóng)民工的城市融入問題，我們應進一步將農(nóng)民工離開農(nóng)村、融入城市看成一個動態(tài)遷移過程，這個過程涉及到農(nóng)民的意愿選擇，還涉及到農(nóng)村退出、城市接納的過程。在這個過程中，關鍵因素在于輸入地和輸出地的政府部門，他們面臨著不同的利益考量(如下圖)，這種考量會導致不同的政策行動。

對于不同的政府主體來說，有不同的問題理解角度。對輸出地政府來講，農(nóng)民工外出務工能夠提高當?shù)氐氖杖搿p少社會成本;對輸入地來講，則能夠獲得廉價的勞動力?？雌饋黼p方都有動力來推動農(nóng)民工的城市融入，但現(xiàn)實中卻是障礙重重，讓農(nóng)民工在城市中舉步維艱。一般的解釋都歸結(jié)于城鄉(xiāng)二元體制以及在戶口制度上附著的各種差異化福利，包括社會保障制度、教育制度、勞動用工制度和住房制度①社會資源研究所:《公益組織倡導手冊:以“推動農(nóng)民工融入城市”為例》，http://www.csrglobal.cn/publications.jsp。。破解這些難題，學者已有諸多研究，地方政府也有許多實踐。當前全國已有十多個省市取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的戶口劃分，但是對于農(nóng)民工城市融入依舊沒有積極的推動作用。我們認為，應該結(jié)合不同地方政府的利益考量，從社會管理創(chuàng)新的角度來認識問題。對于輸出地政府來講，農(nóng)民工外出導致的“人戶分離”現(xiàn)象，不僅導致農(nóng)村土地的閑置和浪費，也導致了鄉(xiāng)村社會管理體制的瓦解，無法對那些離開土地的農(nóng)民進行有效的管理，這需要對農(nóng)村土地使用制度進行改革，尋求將土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為資本的途徑，形成良性的農(nóng)民在農(nóng)村的“推出機制”。對于輸入地政府來講，大量游走于城市社會管理和鄉(xiāng)村社會管理體制之外的農(nóng)民工沒有享受到基本的公共服務，明顯有失公平，因此平等地保障農(nóng)民工的基本權利，才能形成良性的農(nóng)民工在城市的“融入機制”。城市融入過程是農(nóng)民工意愿選擇為主導，政府的政策建設是關鍵。

二、路徑審視:當前農(nóng)民工城市融入的政策選擇與社會努力

包容性增長是和諧社會建設的重要要求。胡錦濤指出，實現(xiàn)包容性增長，根本目的是讓經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。包容性增長最基本的含義即公平合理地分享經(jīng)濟增長，這是中國應對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中新矛盾和挑戰(zhàn)所需要的新理念，農(nóng)民工在城市發(fā)展中做出了貢獻，他們應該獲得相應的回報。農(nóng)民工能否實現(xiàn)由農(nóng)民群體角色向市民角色的整體轉(zhuǎn)型，平等地融入城市社會，是關系到我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有序推進和構(gòu)建和諧社會的重要問題，是當前實現(xiàn)包容性發(fā)展的關鍵所在。

1.當前農(nóng)民工城市融入的政策設計

新世紀以來，隨著貫徹科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、新農(nóng)村建設以及城市化戰(zhàn)略全面實施，農(nóng)民工問題越來越得到黨和政府的高度重視。新世紀以來連續(xù)的三個“五年”規(guī)劃都對解決農(nóng)民工問題提出了具有指導意義的政策要求，歷年政府工作報告和有關“三農(nóng)”的“一號”文件將解決農(nóng)民工問題納入政府年度工作和考核體系，國務院及其部門還通過下發(fā)大量專門針對農(nóng)民工問題的政策文件來指導和督促解決農(nóng)民工問題。

檢視這些政策可以發(fā)現(xiàn)，2001的“十五”規(guī)劃是從勞動力流動的視角關注農(nóng)民工問題，主要目的是引導農(nóng)村富余勞動力流向城市;2006年的“十一五”規(guī)劃中提出要解決進城農(nóng)民工的權益保障問題，開始關注城市中農(nóng)民工引發(fā)的問題。只有到2011年“十一五”規(guī)劃，才明確提出“穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”，要求城市政府要“把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務”。在這個總體方針指導下，農(nóng)民工的城市融入問題才成為各級政府政策的主要目標和政策行動。

許多城市政府開始以戶籍制度改革促進城市融入的抓手，積極探索農(nóng)民工市民化路徑。從各地已有的探索農(nóng)民工市民化的創(chuàng)新內(nèi)容和路徑來看，按照農(nóng)民工屬地來源，可以大致地把農(nóng)民工市民化分成兩種模式:

一種是農(nóng)民工的就地市民化，是指在區(qū)域內(nèi)流動的本區(qū)域戶籍農(nóng)民工的市民化，其政策主體是一省、一市或一縣的地方政府，其政策對象則是在當?shù)貏展さ膽艏畡趧恿?，主要以重慶、成都等地的戶籍制度改革為代表。這種模式的特點是輸出地政府與輸入地是同一的，其利益訴求一致，便于建立統(tǒng)一的產(chǎn)權市場，因此其政策的重點就在農(nóng)村土地制度改革上。

為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、打破二元體制，成都市于2011年出臺《關于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，將遷徙權還給群眾，并確立了2012年底前實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由遷徙的目標。為此，成都市制定了明確農(nóng)民產(chǎn)權、完善農(nóng)村要素市場、促進城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)的配套措施，改革農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權制度、農(nóng)村建設使用權流轉(zhuǎn)制度等，使農(nóng)民成為市場主體，為城市化發(fā)展奠定了條件②姜曉萍，黃靜:《還權賦能:治理制度轉(zhuǎn)型的成都經(jīng)驗》，《公共行政評論》，2011年第6期。。與成都不同，2010年，重慶市直接以解決農(nóng)民工戶口為突破口，推進戶籍制度改革，賦予有條件的農(nóng)民工以城鎮(zhèn)居民身份。為了實現(xiàn)人口城市化的階段性目標，同時出臺了各項社會保障配套政策，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的有效銜接，保障農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的平穩(wěn)過渡，從而實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。從入戶條件來看，重慶本市農(nóng)民可以通過購買商品房、務工經(jīng)商和投資繳稅等途徑進城轉(zhuǎn)戶，對農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民提出了“3年過渡、3項保留和5項納入”的政策體系。所謂3年過渡，指設定3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權及收益權。所謂3項保留，包括保留林地的使用權、保留計劃生育政策、保留農(nóng)村各項補貼。所謂5項納入，指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進城后與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。這一方案，意味著轉(zhuǎn)移落戶為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村居民在獲得各項公共服務的同時，面臨著“失地”的可能①陽盛益:《農(nóng)民工市民化:政策與實踐——基于發(fā)展型社會政策的分析視角》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的戰(zhàn)略、制度與政策學術研討會(浙江大學)，2011年。。

另一種是農(nóng)民工的異地市民化，是指在區(qū)域內(nèi)流動的非本區(qū)域戶籍農(nóng)民工的市民化，其政策主體同樣是一省、一市或一縣的地方政府，其政策對象則是在本地務工的非戶籍勞動力，以廣東的積分入戶制改革為代表。這種模式的特點是輸入地政府與輸出地政府不一，范圍更廣，融入的關鍵在于輸入地政府的政策選擇，以確定為哪些農(nóng)民工提供基本的公共服務。

為推進農(nóng)民工的城市融入，2010年廣東省出臺《關于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見(試行)》，針對本省城鎮(zhèn)務工的本省戶籍農(nóng)村勞動力，采用農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)的辦法。凡辦理《廣東省居住證》、納入就業(yè)登記、繳納社會保險的人員，均可申請納入積分登記。其積分指標由省統(tǒng)一指標和各市自定指標兩部分構(gòu)成。省統(tǒng)一指標包括個人素質(zhì)、參保情況、對社會貢獻等，各市自定指標應當包括就業(yè)、居住、投資納稅等情況。符合積分入戶條件的農(nóng)民工，可選擇在就業(yè)地鎮(zhèn)(街)或產(chǎn)權房屋所在地鎮(zhèn)(街)申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷②粵府辦(2010)32號，《廣東省人民政府辦公廳關于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見》。。2011年12月廣東又發(fā)布《關于進一步做好農(nóng)民工積分制入戶和融入城鎮(zhèn)工作的意見》，擴大了政策適用對象范圍，凡是在廣東務工的農(nóng)村戶籍人員和城鎮(zhèn)戶籍人員均適用農(nóng)民工積分制入戶政策。對參與積分并達到一定分值的人員，可憑積分享受相關公共服務，積分達到規(guī)定分值時，可申請入戶城鎮(zhèn)。于是積分制就設計為優(yōu)秀技能人才提供的入戶途徑，服務于輸入地政府的人才選拔，以此為門檻將更多的農(nóng)民工排斥在公共服務之外。

這兩種模式都具有非常積極的探索意義，對促進農(nóng)民工的城市融入具有很好的啟發(fā)和建設作用，但同時也都體現(xiàn)出強烈的行政推動色彩，戶籍的獲得與否依賴于政府的政策設計，因而具有了“以物易物”和“公共權力優(yōu)先于公民權利”的特征③陽盛益:《農(nóng)民工市民化:政策與實踐——基于發(fā)展型社會政策的分析視角》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的戰(zhàn)略、制度與政策學術研討會(浙江大學)，2011年。。重慶戶籍制度改革，強調(diào)要用農(nóng)民工在農(nóng)村的“財產(chǎn)權”換取城市的“福利權”，同時在政府強有力主導之下，戶籍改革成了一種硬性要求;廣東省的積分制強調(diào)農(nóng)民工必須用自己長時間的工作貢獻來換取入戶的積分，同時設定了農(nóng)民工入戶的很多先置條件，政府更側(cè)重于其管理的功能，其目的是藉此吸納高素質(zhì)人才、優(yōu)化當?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)，因而“普惠性”不夠。因此，積分入戶制同樣存在農(nóng)民工需以“物物交換”原則來獲取市民化待遇以及“公共權力優(yōu)于公民權利”的傳統(tǒng)思維。

2.當前農(nóng)民工城市融入的社會障礙

社會管理要實現(xiàn)兩層社會功能:針對社會本體，體現(xiàn)為根據(jù)社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化的要求，協(xié)調(diào)內(nèi)部關系，使其達到均衡發(fā)展;針對社會成員個人，社會在某種程度上也是實現(xiàn)個人目的的工具，以提高個人福利水平④包曉霞:《基于社會團結(jié)的包容性社會——關于當前中國社會管理的若干理論與實踐問題》，《甘肅行政學院學報》，2011年第5期。。這兩層目標處于互動之中，在社會發(fā)展中實現(xiàn)每個個體的發(fā)展，這就是一種包容性的發(fā)展。作為社會管理者的政府，通過建立并運行社會制度、制定并實施公共政策，調(diào)動社會資源，賦予社會成員身份和功能，操控社會人口的分布和流動，塑造既充滿活力又團結(jié)有序的社會。

從社會學的視角看，農(nóng)民工城市融入問題就是社會內(nèi)部的連結(jié)問題。農(nóng)民工長期不被城市認同接納乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應有的權利，會累積很多矛盾。這會導致在農(nóng)民工這個群體中出現(xiàn)“社會墻”⑤鄭永年:《中國要警惕高度不信任砌成的“社會墻”》，羊城晚報/來源:新加坡《聯(lián)合早報》，2009年12月9日。、社會戾氣、群體事件等不良現(xiàn)象。這些現(xiàn)象多數(shù)是屬于社會結(jié)構(gòu)的問題，表現(xiàn)為社會各階層之間、群體之間、人際之間關系的疏遠、排斥、偏見甚至敵視，正是農(nóng)民工這一龐大群體所處的種種困境，展現(xiàn)了當前社會中存在著“非社會”現(xiàn)象，表明社會的聯(lián)結(jié)機制遭到了破壞，社會的分裂力量正在上升，社會整體的運行不太正常。

根據(jù)馬歇爾的公民身份理論，公民權(利)是給予那些一個共同體的全體成員的一種地位(status)，所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權利和義務而言是平等的①Marshall，T.H.“Citizenship and Social Class.”In T.H.Marshall＆Tom Bottomore(eds.)，Citizenship and Social Class.London:Pluto Press.1992，P18.。在現(xiàn)代民主憲政條件下，每一個公民都擁有平等的公民身份、享受平等的公民權利。我國城市二元分割體制實質(zhì)上就是農(nóng)民與市民之間存在著公民身份差異和權利的不平等。俞可平認為這些權利差異突出的表現(xiàn)在勞動權的不平等、居住權的不平等、社會福利權的不平等、子女受教育權不平等、身份的不平等②俞可平:《新移民運動、公民身份與制度變遷——對改革開放以來大規(guī)模農(nóng)民工進城的一種政治學解釋》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2010年第1期。。長期進城務工的農(nóng)民工不能充分享受公民權利意味著我國公民權發(fā)展的匱乏和遲緩，實則是農(nóng)民的公民身份的缺失。

與這種缺失相聯(lián)系，有研究者往往從道義合法性視角出發(fā)，在批判城市中存在著不人道對待農(nóng)民工現(xiàn)象時，指出農(nóng)民工因為體制剝奪、歧視強加，從而成為了“邊緣群體”、“特殊群體”、“弱勢群體”;成為了一個發(fā)展中被不公平對待而產(chǎn)生發(fā)展障礙的群體;成為了一個被歧視、被排斥的群體。但按照社會學中的標簽理論，這種強化的結(jié)果是農(nóng)民工通過角色認同而按照社會的期望行事，會導致標簽之下的“自我實現(xiàn)預言”，曾經(jīng)的“農(nóng)村精英”被視為“一群衣冠不整、可憐被動、呆滯麻木的城市外鄉(xiāng)人”③郭劍雄:《充權視角下的農(nóng)民工社會福利研究》，社會發(fā)展與公共政策學術研討會(山東大學)，2011年11月。。無疑，這種社會刻板印象會加深農(nóng)民工自己作為“弱勢群體”的角色定位，進而導致越來越多的農(nóng)民工喪失了自信心和自我認同，在他們的意識里，他們自認為有權因社會的不公平對待而要求付出代價，進而出現(xiàn)了報復社會的種種發(fā)泄行為。

因此，一個事實上權利被剝奪、地位低下的群體變成為當今社會各種問題的標簽性展示，它不僅表現(xiàn)出了社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，也顯示出社會聯(lián)結(jié)機制被破壞。不能融入城市、被孤立的農(nóng)民工群體，往往表現(xiàn)為對社會事務的淡漠和拒絕參與，自愿選擇邊緣化。從社會學的角度分析來看，農(nóng)民工不僅被排次在制度之外，在意識觀念上更是外來者，以包容性發(fā)展來解決農(nóng)民工所面臨的社會排斥問題，就成為主要的政策選擇。像農(nóng)民工這樣一個未被社會的正式制度和規(guī)范所包容的群體，社會排斥造成了他們在社會生活中的邊緣化地位、在勞動力市場中的不利地位，導致他們的弱勢和權利被剝奪。因此，通過制定和實施針對社會文化和需求多樣性的社會政策，發(fā)展社會的包容性，逐步成為各國社會管理和政策選擇的重要目標。

三、路徑選擇:包容性發(fā)展下的農(nóng)民工城市融入策略

包容性發(fā)展的要求實質(zhì)上就是公民權利的體現(xiàn)，強調(diào)社會中的每一個人都能享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果，一視同仁的對待每一位社會成員。包容性發(fā)展下的農(nóng)民工城市融入，包括賦權農(nóng)民工、提高其生存能力、保障其權利、修正其發(fā)展政策的多維路徑。沿著公民身份、公民權的思路，我們認為，農(nóng)民工城市融入的主體還應該是農(nóng)民工，他們的自我認同和期待是判斷城市融入的前提，即在其權利得到根本保障的基礎上，應充分尊重農(nóng)民工意愿，城市融入應該是他們的權利選擇，而非是其必然的歸宿。所以，我們可以從賦權、社會團結(jié)和社會保障等角度探索農(nóng)民工城市融入的具體路徑。

首先，賦予農(nóng)民工和城市公民同等的公民權是解決任何問題的觀念基礎。公民權是每個人同等擁有的，不應因戶籍差別而被區(qū)別對待。賦權對農(nóng)民工能力提升具有重要意義，按照羅伯特(Robert Adams)的定義，賦權是一個著重意識提升的手法，能令個人、群體、甚至整個社區(qū)有能力去掌控身邊的環(huán)境及實現(xiàn)自己的目標，以使其提升生活的素質(zhì)④Adams，Robert，Social work and empowerment，Basingstoke，Hampshire:Macmillan Press.2003.。賦權不單是提升自我價值、有能力掌控自己的生活，同時可以運用自己的能力去改變和締造一個更公義的社會①郭劍雄:《充權視角下的農(nóng)民工社會福利研究》，社會發(fā)展與公共政策學術研討會(山東大學)，2011年11月。。在賦權的語境中問題解決最主要在于能力建設，在于自我認同，在于主體功能的提升;獲得賦權是一種正面的自我實現(xiàn)的努力。為了使農(nóng)民工群體更積極地看待自己，政府和社會上的其他相關工作者必須把他們看作平等的具有公民權的人，將其作為擁有相當多優(yōu)點和能力的人，并從個人、家庭、社會等綜合探討，從而推動農(nóng)民工個人能力的建設、農(nóng)民工家庭的發(fā)展、社區(qū)歸屬感、政策中的參與、農(nóng)民工組織建設等方面的提升。

其次，構(gòu)建社會團結(jié)機制是保障農(nóng)民工城市融入的社會條件。農(nóng)民工問題的凸顯意味著社會結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)與社會聯(lián)結(jié)機制的斷裂，從社會建設的角度出發(fā)，包曉霞認為，強調(diào)社會管理不能只強調(diào)管理主體的問題，也不能只從分權的問題上強調(diào)管理機制問題，而應當從社會形成的原理出發(fā)，尋找形成社會聯(lián)結(jié)或增強社會團結(jié)的機制②包曉霞:《基于社會團結(jié)的包容性社會——關于當前中國社會管理的若干理論與實踐問題》，《甘肅行政學院學報》，2011年第5期。。比如，通過構(gòu)建社會誠信體系，重塑社會信任、社會信念和社會價值;化解社會戾氣，減少“社會墻”的隔離作用，增加人們的親社會行為，減少人們對社會的疏遠;通過社會資源分配制度的完善，減少制度性的社會排斥等。這些思路都可以應用到農(nóng)民工城市融入問題的有效解決中，以農(nóng)民工的城市融入促進社會的包容性發(fā)展。

最后，構(gòu)建無差別、無條件預設的社會保障才是解決二元戶籍體制下農(nóng)民工城市融入問題的關鍵。將“以物易物”式的戶籍改革作為農(nóng)民工城市融入的方式，受到很多人得質(zhì)疑。借城市戶口和社會保障來換取農(nóng)民的農(nóng)村土地和權益的戶籍改革政策，根本上扭曲了公民身份應有的公民權利，既不合理，也不具正當性。陳錫文指出，“有些地方理解的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實際上還是要從農(nóng)村提取資源，說到底就是想要農(nóng)民的那點土地，無非是給的補償高一些?！雹坳愬a文:《農(nóng)村改革發(fā)展的形勢和總體思路》，《黨政干部論壇》，2009年第8期。從憲政意義上講，社會保障是政府應賦予每個公民的權利和義務，不應帶上任何附加條件，更不能讓處于弱勢群體的農(nóng)民來有償“購買”。要解決農(nóng)民的社會保障問題，重要的是真正讓農(nóng)民享受到與市民一樣的“社會保障”，而不是以“失地”為代價換取保障，這才是治本之策④吳睿鶇:警惕土地換社保的負面效應，http://stock.sohu.com/20100901/n274621101.shtml。。農(nóng)民工市民化問題提供了一個重建社會保障制度的機會，使我國的社會福利政策真正的脫離二元結(jié)構(gòu)體制，從而與多元化的市場機制結(jié)合起來，形成全國一體化的社會保障制度，這樣才能推動農(nóng)民工順利的融入到城市發(fā)展中來，促進社會結(jié)構(gòu)更加合理、更加完善。

本文為國家社科基金項目(10BZZ031)的階段性成果。

王佃利，山東大學政治學與公共管理學院副院長，教授、博士生導師;徐晴晴，山東大學政治學與公共管理學院碩士研究生。

D61

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1003－8353(2012)03－0011－07

［責任編輯:韓肖奉］