鐵鍇

（寶雞文理學(xué)院哲學(xué)系，陜西寶雞721013）

影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變量因素及其規(guī)制路徑

鐵鍇

（寶雞文理學(xué)院哲學(xué)系，陜西寶雞721013）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)扮演著國家利益的代理人和謀求自身利益的行動(dòng)者的雙重角色。自利性的沖動(dòng)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)明顯的選擇性。在逐利性沖動(dòng)與制度性約束之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇既受到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政理念、行政目標(biāo)取向、行為動(dòng)機(jī)、行政能力等主觀因素的影響，也受到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制機(jī)制、財(cái)政資源、鄉(xiāng)村制度環(huán)境、傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化以及鄉(xiāng)村社會(huì)的潛規(guī)則等客觀因素的制約。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，就必須調(diào)適和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。現(xiàn)實(shí)可行的路徑應(yīng)該是通過制度、文化與主體的多維建構(gòu)來推進(jìn)，即革新現(xiàn)行縣鄉(xiāng)體制，優(yōu)化鄉(xiāng)村制度環(huán)境；加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建設(shè)現(xiàn)代治理型政府；化育現(xiàn)代農(nóng)民，樹立社會(huì)主義鄉(xiāng)村新風(fēng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；選擇性；自利性；主觀因素；客觀因素；規(guī)制路徑

作為整個(gè)國家政治基礎(chǔ)和行政管理機(jī)器的“末梢神經(jīng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，還是在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中，都具有不可替代的重要地位和獨(dú)特作用。然而，近年來，由于社會(huì)發(fā)展的深刻變遷與行政體制改革的滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制性障礙愈益突出,已經(jīng)越來越不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期多元社會(huì)治理的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府治理、化解社會(huì)危機(jī)、有效整合社會(huì)能力等方面顯得捉襟見肘,乃至成為體制矛盾的焦點(diǎn)和政府治理的事故多發(fā)區(qū)。甚至有人提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村社會(huì)諸多問題的“制造者”，極力主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府。筆者認(rèn)為，基層穩(wěn)則社會(huì)穩(wěn)。由于鄉(xiāng)村社會(huì)的諸多問題都在一定程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的失范有關(guān)，因此，問題的關(guān)鍵不在于要不要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，而在于應(yīng)該深入探究：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為究竟遵循怎樣的邏輯？影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的變量因素有哪些？通過哪些途徑才能合理而有效地調(diào)適和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為？

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的內(nèi)在邏輯

人們的一切社會(huì)活動(dòng)，都可以從其對(duì)于物質(zhì)利益的關(guān)系中找到原因。馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵1]“無論是人的個(gè)人還是團(tuán)體，其行為的依據(jù)基本上都可以歸結(jié)為一定的利益關(guān)系?！盵2]可以說，利益，尤其是滿足人們現(xiàn)實(shí)生存的物質(zhì)利益，是人類社會(huì)生活最主要、最根本的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。政府行為也不例外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為背后都存在著利益方面的原因。作為我國政權(quán)序列的最基礎(chǔ)部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上連“國家”，下接農(nóng)村社會(huì)，并代表著“國家”對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的邏輯在于上級(jí)政府所代表的國家意志、農(nóng)民為代表的鄉(xiāng)村社會(huì)利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的官僚利益三者之間的博弈。[3]

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為體現(xiàn)上級(jí)政府所代表的國家意志。中國正是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種組織機(jī)構(gòu)設(shè)置把國家權(quán)威滲透到基層社會(huì),從而獲得了權(quán)威性資源,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代民族——國家的建構(gòu)。就具體的組織設(shè)置而言,我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行的是條塊分割式的組織結(jié)構(gòu)?？h級(jí)政府組織的各部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門在實(shí)際的事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)關(guān)系上呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的條塊關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為在很大程度上體現(xiàn)上級(jí)政府的意志,在現(xiàn)實(shí)中更多的是直接體現(xiàn)與其連接最密切的縣級(jí)政府的利益。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為體現(xiàn)以農(nóng)民為代表的鄉(xiāng)村社會(huì)利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為專門地、直接地管理農(nóng)村社會(huì)的最低層的政府機(jī)構(gòu)，它必須具有及時(shí)回應(yīng)本轄區(qū)公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的要求的能力與責(zé)任。作為鄉(xiāng)村社會(huì)利益代表這一責(zé)任不僅來源于上級(jí)政府的委托，而且來源于其自身存在的合法性。

再次，作為官僚機(jī)器的一部分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其相對(duì)獨(dú)立于國家意志和社會(huì)要求之外的利益。從上世紀(jì)80年代開始，國家進(jìn)行了一系列旨在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的改革。但改革的負(fù)面影響使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金普遍增長,鼓勵(lì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遠(yuǎn)離對(duì)國家財(cái)政的依賴,滋長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)。即使逐漸步入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種自利的擴(kuò)張仍帶有很大的慣性。因此,對(duì)自身官僚利益的追求也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的一個(gè)重要邏輯。

顯然，作為國家和上級(jí)政府意志及鄉(xiāng)村社會(huì)利益的代言人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為以公共利益為依歸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過貫徹國家意志，服從和執(zhí)行上級(jí)的指令和政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)本轄區(qū)社會(huì)生活的治理，以維護(hù)與發(fā)展其公共秩序和公共利益。但在一些學(xué)者看來，改革進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色正在從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變。[4]轉(zhuǎn)軌過程中，由于“分權(quán)”式財(cái)政體制的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開始擁有了一定的自身利益，謀求獨(dú)立的利益機(jī)制被調(diào)動(dòng)起來。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就扮演著國家利益的代理人和謀求自身利益的行動(dòng)者的雙重角色。自利性的沖動(dòng)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)明顯的選擇性。因?yàn)榇嬖谪?cái)政壓力，獲取經(jīng)濟(jì)利益就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作的重點(diǎn)。如果公共目標(biāo)有損于其經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)，對(duì)公共目標(biāo)的追求就會(huì)大打折扣。基層政府更愿意干那些既有益于公共目標(biāo)也有益于自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的事。對(duì)于純粹的公共目標(biāo)或上級(jí)要求的公共事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其政府官員可以做出多種選擇：如果干了這些賠本的買賣個(gè)人能夠得到某種榮譽(yù)甚至獲得升遷，則會(huì)大干；如果不干或少干官員得不到懲處，則盡量不干；如果不干必受懲處，也會(huì)硬著頭皮去干，但大多數(shù)情況是得過且過就行，所干事情的質(zhì)量就無法保證，甚至不惜弄虛作假。更為嚴(yán)重者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)會(huì)因過度追求自利而嚴(yán)重偏離公益目標(biāo)而導(dǎo)致行為失范，政府及其工作人員或不依法履行職能，或超越法定權(quán)限，并對(duì)農(nóng)民的個(gè)體利益、集體利益造成侵害。

總之，不管是規(guī)范的理性作為、還是非理性的不作為和失范的亂作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇都是社會(huì)公益與局部私利博弈的結(jié)果。在利益博弈的過程中，來自官僚個(gè)人的逐利性沖動(dòng)與制度性約束之間的均衡就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的內(nèi)在邏輯。

二、影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的變量因素分析

從宏觀上認(rèn)清利益對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的驅(qū)動(dòng)無疑是非常重要的，但在更具體的層面剖析影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的變量因素則更有意義。只有弄清影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的諸多變量因素，才有助于我們從更深層次找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范的癥結(jié)，也才能更有效地找尋到規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的途徑與對(duì)策。

為了分析的深入和敘述的便利，筆者擬從主觀和客觀兩大方面來剖析制約和影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的諸多因素。

(一)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的主觀因素

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政理念是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的首要因素。行政理念是行政的先導(dǎo)。行政理念決定行政目標(biāo)取向與行政行為方式。前已敘述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最底層的地方政府，代表國家直接面向地方居民承擔(dān)地方治理職責(zé)，尤其是在取消農(nóng)業(yè)稅、展開新農(nóng)村建設(shè)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何實(shí)現(xiàn)從過去對(duì)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化實(shí)行全能主義管理和控制為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足民眾民生為導(dǎo)向，真正服務(wù)于“三農(nóng)”的農(nóng)村基層組織至關(guān)重要。因此，依法治理與公共服務(wù)就成為當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)秉承的行政理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和公務(wù)人員應(yīng)轉(zhuǎn)變行政觀念，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共社會(huì)的治理者，是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供者，必須要在法律制度的范圍內(nèi)依照法定程序開展工作的理念。誠如斯，規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為就能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國政權(quán)體系中的獨(dú)特地位和作用。反之，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背離依法治理與公共服務(wù)的行政理念，必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范，其危害是巨大的。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政目標(biāo)取向與行為動(dòng)機(jī)是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的直接因素。是代表公共利益，還是追逐政府自身利益，抑或二者平衡兼得？不同的行政目標(biāo)取向直接導(dǎo)致不同的政府行為。應(yīng)然的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為主要通過貫徹國家意志，服從和執(zhí)行上級(jí)的指令和政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)本轄區(qū)社會(huì)生活的治理，以維護(hù)與發(fā)展其公共秩序和公共利益。但從實(shí)然的經(jīng)驗(yàn)分析來看，自利性政府行為的存在卻是一個(gè)無法否認(rèn)的事實(shí)。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為趨向及其行為選擇往往是在獲利估算后做出的。在以GDP增長和完成各項(xiàng)指標(biāo)為主要目的的“錦標(biāo)賽體制”下，在最短時(shí)間內(nèi)干出盡可能大的成績事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的升遷與前途命運(yùn)。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員在面臨長遠(yuǎn)發(fā)展與短期目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)、文化及生態(tài)建設(shè)發(fā)生矛盾與沖突的時(shí)候，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)選擇能快出政績的短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而將需要假以時(shí)日和投入的社會(huì)、文化及生態(tài)建設(shè)置于其后。甚至不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員專門為應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的檢查而做功課，將艱巨復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理簡化為單一的可見的“顯性政績”或“景觀”。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為效果的最終因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹執(zhí)行以上級(jí)為主體所制定的公共政策，通過對(duì)自身所擁有的各種資源進(jìn)行有效整合和利用，制定并實(shí)施政策方案，從而實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)的一種綜合能力。這種綜合能力既包括對(duì)公共政策的理解能力、實(shí)施能力、評(píng)估能力和反饋能力，也包括對(duì)自身資源及其他社會(huì)資源的汲取、整合和有效利用的能力，等等。[5]眾所周知，“決策少、執(zhí)行多”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的突出特點(diǎn)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，它既要執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議，又要執(zhí)行同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指示；既要執(zhí)行上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的命令，又要執(zhí)行同級(jí)甚至下級(jí)有關(guān)政治實(shí)體的決定。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合素質(zhì)高低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理方式是否科學(xué)與民主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策體制與財(cái)務(wù)管理制度是否完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督體系是否健全等等，都將直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力與行為結(jié)果。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力是要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個(gè)人行政行為體現(xiàn)出來，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力和各方面的綜合素質(zhì)也直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力。

(二)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的客觀因素

1.壓力型體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為多以追求政績?yōu)槟繕?biāo)。所謂壓力型體制“指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?！盵6]在這種壓力型體制下，以各種量化指標(biāo)為中心，細(xì)化崗位目標(biāo)責(zé)任制和績效考核制，給各級(jí)政府提出任務(wù)（指標(biāo)）要求。一般說來，下級(jí)政府除了要完成上級(jí)政府的日常性任務(wù)與指標(biāo)外，還要在一些重要指標(biāo)（尤其是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上）上增加份量，以便在上級(jí)設(shè)立的種種排名中取得一個(gè)好名次，博得上級(jí)的贊許，從而獲得更多的政治與經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。結(jié)果是，越往下，政府的壓力越大。最后，壓力很容易集中于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）二級(jí)政府上。而縣級(jí)政府則可以進(jìn)一步將壓力轉(zhuǎn)嫁于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資源把握和權(quán)力分配上與其所要承擔(dān)的責(zé)任并不匹配。而且，在層層下派的種種任務(wù)面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以在一定的時(shí)間內(nèi)同時(shí)完成。因此，合乎邏輯的結(jié)果是，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然產(chǎn)生選擇性政策行為?！盵7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成各類指標(biāo)任務(wù)時(shí)，首先要保證那些諸如社會(huì)治安、計(jì)劃生育等可衡量性強(qiáng)、彈性最小、激勵(lì)強(qiáng)度最高的“一票否決”指標(biāo)的優(yōu)先完成，否則在其綜合評(píng)估中，無論其它方面的工作成績多么優(yōu)秀，考核結(jié)果都是不及格。其次是要完成縣里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)方面的任務(wù)要求，包括完成稅收收入指標(biāo)、招商引資、工業(yè)增長、大項(xiàng)目建設(shè)等可衡量性強(qiáng)、彈性也非常小、激勵(lì)強(qiáng)度也非常高的硬指標(biāo)。最后才是一些與社會(huì)發(fā)展相關(guān)的，如衛(wèi)生和教育供給、環(huán)境保護(hù)、精神文明建設(shè)等可衡量性比較弱、彈性較大、激勵(lì)強(qiáng)度比較低的軟指標(biāo)。由于“政績所產(chǎn)生的作用是一只‘看得見的手’”，[8]因此，在壓力型體制下的政績考核中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員工作的積極性、主動(dòng)性被充分調(diào)動(dòng)起來，形成了追求任期政績最大化的強(qiáng)烈沖動(dòng)。正是在爭創(chuàng)政績的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為體現(xiàn)著上級(jí)政府代表的國家意志，實(shí)現(xiàn)著公共利益。但是，以GDP與財(cái)政收入增長指標(biāo)為核心的政績考核機(jī)制是一種帶有強(qiáng)烈的功利主義色彩的壓力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，它在調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員實(shí)施趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，在具體的實(shí)施過程中很容易形成急功近利的激勵(lì)機(jī)制。壓力型體制下的政績考核機(jī)制加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部急于升遷的浮躁心理，進(jìn)而直接強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U張自主性的內(nèi)在沖動(dòng)。加之，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員有一種選擇有利信息且回避不利信息并向上反饋的動(dòng)機(jī)，或者有在統(tǒng)計(jì)信息上進(jìn)行技術(shù)處理的動(dòng)機(jī)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)政策規(guī)避或有選擇性避重就輕、象征式地執(zhí)行相應(yīng)政策?？梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)政府行為多是迫于上級(jí)政府自上而下的外在壓力而帶有被動(dòng)性。比如，就招商引資行為來說，為了完成任務(wù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在缺少對(duì)地方資源環(huán)境等條件做出科學(xué)合理評(píng)估的條件下，往往盲目地招商，且重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，結(jié)果造成對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的破壞，甚至嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)卮迕竦恼Ｉ睢?/p>

2.財(cái)政收入最大化促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的自利沖動(dòng)。增加財(cái)政收入是政府的一種內(nèi)在屬性，政府的財(cái)政都具有不斷擴(kuò)張的本性。地方政府也不例外。擴(kuò)大財(cái)政收入既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績也是其利益所在。財(cái)力的增長既使促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展成為可能，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條件和工作人員福利待遇的改善提供了物質(zhì)保障。但是，作為農(nóng)村基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的能力受到很大的制約。財(cái)政和資金的短缺和壓力本身往往轉(zhuǎn)化成為最明確和強(qiáng)烈的需求和動(dòng)力，進(jìn)而驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出相應(yīng)的行為選擇。[9]作為一個(gè)有自身利益的行為體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)采取種種行為以擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。稅費(fèi)改革前，在巨大的鄉(xiāng)村債務(wù)壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了包括政府的盈利化傾向、強(qiáng)制性征收等一系列趨利避害的行為；在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，面臨中央的“倒逼”，位處行政階梯的底層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得運(yùn)用如訴苦、變通執(zhí)行上級(jí)政策、消極應(yīng)付改革、減少乃至不向農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)等“弱者的手段”做出回應(yīng)；稅費(fèi)改革、特別是取消農(nóng)業(yè)稅以后，為擺脫財(cái)政困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)外試圖通過招商引資以培養(yǎng)稅源，對(duì)內(nèi)積極開辟“制度外收費(fèi)”諸多途徑（比如，利用“一事一議”變相集資、利用計(jì)劃生育超生罰款增收、城建管理部門的“賣地財(cái)政”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)集資的沖動(dòng)）[10]向農(nóng)民非法征收超額規(guī)費(fèi)。同時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府十分消極地提供農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以盡可能減少財(cái)政支出，最大程度地減少因財(cái)政緊缺給其帶來的利益損失。正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政最大化中的自利沖動(dòng)行為，引發(fā)了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的諸多問題。

3.鄉(xiāng)村制度環(huán)境也影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的選擇。制度環(huán)境是一系列相關(guān)制度安排的有機(jī)結(jié)合，所謂“相關(guān)”，既是指各項(xiàng)制度安排都對(duì)一定的行為主體起到約束作用，又是指各項(xiàng)制度安排之間具有密切的內(nèi)在聯(lián)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一行為主體總體上是處于鄉(xiāng)村背景下，其主要活動(dòng)于“三農(nóng)”領(lǐng)域，因此我們將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成約束的制度環(huán)境稱為鄉(xiāng)村制度環(huán)境。具體而言，鄉(xiāng)村制度環(huán)境主要可以細(xì)分為密切相關(guān)的如下幾個(gè)方面：縣鄉(xiāng)職能界定、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核體制、農(nóng)村公共物品供給體制（如農(nóng)村義務(wù)教育體制、農(nóng)村公共衛(wèi)生體制）等等。需要指出的是，以上幾個(gè)方面并非簡單地是幾個(gè)單項(xiàng)制度安排，而是每一方面都包含著一些相關(guān)的制度安排。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于鄉(xiāng)村制度環(huán)境之中，其行為選擇是在一定制度環(huán)境的約束下做出的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村制度環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村制度環(huán)境的影響較小，而受鄉(xiāng)村制度環(huán)境的影響卻很深。

4.傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化以及鄉(xiāng)村社會(huì)的潛規(guī)則也在一定程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的選擇。在傳統(tǒng)中國的農(nóng)村地區(qū)，宗族與村治之間存在著密不可分的關(guān)聯(lián)。傳統(tǒng)社會(huì)的“宗族實(shí)際上起著基層政權(quán)的作用，所不同的是它披上了一件血緣關(guān)系的外衣?！盵11]社會(huì)主義的鄉(xiāng)村實(shí)踐，一邊消滅了宗族組織，一邊卻在無意識(shí)之中強(qiáng)化著宗族文化。[12]在宗族文化熏陶下的農(nóng)村社會(huì)組織，深受血緣、地域、人際關(guān)系的影響，權(quán)力運(yùn)行具有等級(jí)、封閉、人治的特點(diǎn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖然在日益改變著農(nóng)村的面貌，但農(nóng)村“鄉(xiāng)土”、“禮治”的本質(zhì)并沒有改變，宗族存續(xù)的社會(huì)基礎(chǔ)并未消失。宗族在農(nóng)村社會(huì)中的效用具有兩面性：一是在文化傳承、政治社會(huì)關(guān)系維護(hù)與凝聚、民間號(hào)召與組織農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域等的正面效應(yīng)；二是宗族文化孕育的幫派意識(shí)、宗派勢力造成的對(duì)農(nóng)村社會(huì)的分裂與不穩(wěn)定因素以及借助宗族組織操控村委會(huì)選舉進(jìn)而對(duì)村莊治理活動(dòng)加以干預(yù),使農(nóng)村權(quán)力弱化、變形[13]等負(fù)面效應(yīng)。以宗族為主體的非正式組織一方面是對(duì)國家組織體制向基層社會(huì)滲透的反應(yīng)，成為維護(hù)社會(huì)自主性的一道屏障；另一方面，它在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式組織對(duì)基層社會(huì)的政治整合。在一些地方，非正式組織及其精英的號(hào)召和影響力甚至超出了農(nóng)村基層組織，沖擊著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的地位，日益成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)整合的重要變數(shù)。同時(shí)，中國的農(nóng)村是一個(gè)“熟人社會(huì)”。在“熟人社會(huì)”的語境下，通過人情往來，可以將熟人社會(huì)中的“外人”納入到“自己人”中，并按照“自己人”的規(guī)則來行事。在“自己人”的群體中，一個(gè)人若不按對(duì)待“自己人”的規(guī)則行事，這個(gè)人就會(huì)被村民評(píng)價(jià)為一個(gè)“不認(rèn)人”的人?！安徽J(rèn)人”是極重要的缺點(diǎn)，在農(nóng)村的語境下，基本上相當(dāng)于沒腦子加沒良心，不懂得做人的基本道理，不值得交往，不值得同情，是農(nóng)村的另類。[14]鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上是本縣域選拔出來的，他們與當(dāng)?shù)氐娜罕娪幸环N天然的鄉(xiāng)土親情，共處同一個(gè)熟人社會(huì)。在一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益傾向更多的是當(dāng)?shù)乩习傩?。但是，他們?cè)跒槿罕娍紤]辦實(shí)事、辦好事的同時(shí)，也為他們“人情行政”提供了空間。無論是自愿還是不情愿，這種“人情行政”的存在導(dǎo)致了公共政策在農(nóng)村的執(zhí)行受阻，難以到位甚至扭曲執(zhí)行，損害了公共政策的公共性和公正性。另外，熟人社會(huì)通行的潛規(guī)則也會(huì)侵染到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的各級(jí)政府機(jī)關(guān)。以自我為中心的個(gè)人通過依附熟人的權(quán)勢來維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)自身的利益。所以，他們先是通過拓展自己的社交圈，在不斷建構(gòu)的社會(huì)鏈條中尋找能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益的關(guān)節(jié)點(diǎn)，通過采取請(qǐng)吃、賄賂等種種手段突破制度外表下的人情關(guān)而進(jìn)入熟人社會(huì)圈，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)自我利益的目的。[15]因此，在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那里，拓展熟人關(guān)系成為單位和個(gè)人日常工作的一部分。公共權(quán)力往往就這樣在熟人關(guān)系中被濫用和私化。

三、調(diào)適和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上連國家，下接農(nóng)村社會(huì)，代表著國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理，是調(diào)整國家和基層民眾之間關(guān)系的一個(gè)極其重要的平衡器，也是二者博弈的一個(gè)主要場域，甚至是二者沖突的不可置換的緩沖區(qū)間。盡管由于社會(huì)的發(fā)展變遷與行政體制改革的滯后，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制顯露出諸多弊端，甚至有人主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但不可否認(rèn)的是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村治理當(dāng)中有著其他組織無法替代的功能。事實(shí)告訴我們：目前我國的行政管理體制特點(diǎn)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其存在的巨大空間。[16]因此，“對(duì)于現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革而言，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留問題尚且過早?！盵17]當(dāng)下必須做的主要是調(diào)適和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力和行政效率。依筆者之見，現(xiàn)實(shí)可行的路徑應(yīng)該是通過制度、文化的雙重建設(shè)與公民意識(shí)的培養(yǎng)和主體人格的塑造，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

首先，革新現(xiàn)行縣鄉(xiāng)體制，優(yōu)化鄉(xiāng)村制度環(huán)境。只有建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的縣鄉(xiāng)管理體制，才能在提升縣級(jí)政府管理效能的同時(shí)，最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的職責(zé)和功能。近年來隨著農(nóng)村綜合體制改革的深入，縣鄉(xiāng)條塊分割的狀況雖有所改觀，但未根本扭轉(zhuǎn)。這種局面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理上責(zé)、權(quán)、利的分離已成為當(dāng)前農(nóng)村改革進(jìn)一步深入和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。前述的壓力型體制下以追求政績和財(cái)政收入最大化為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利行為均與此有關(guān)。只有通過理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，改革縣鄉(xiāng)條塊分割的管理體制，把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，改革現(xiàn)行的自上而下的領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任免制度，實(shí)現(xiàn)從壓力型體制向民主合作性體制的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村制度環(huán)境得到根本的優(yōu)化，失范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為才能從根本上得到調(diào)適和規(guī)范。

其次，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)現(xiàn)代治理型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

在政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，要逐步確立起服務(wù)政府和效率政府的理念，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的要求，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力轉(zhuǎn)到加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以及改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變過去單一用行政命令的手段去管理鄉(xiāng)村社會(huì)的做法，在尊重村民自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，代之以協(xié)商、互動(dòng)的治理理念，以經(jīng)濟(jì)、法律和教育等綜合手段，通過推進(jìn)基層民主和法制的建設(shè)，創(chuàng)新行政管理模式，保障、支持、激勵(lì)、引導(dǎo)并優(yōu)化村民、民間組織與村民委員會(huì)參與鄉(xiāng)村治理的能力和水平，全力塑造服務(wù)型、有效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的影響力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為必須遵循邊界和有限原則，在憲法和法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)依法行政，避免因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的主觀意志而偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的公共性，進(jìn)而使其在越界作為或不作為中反復(fù)地創(chuàng)租、尋租，謀取私利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)樹立和落實(shí)“以人為本”的行政理念，以為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)為主，致力對(duì)公眾在日常生活中所提出的具體要求做出積極的回應(yīng)，建設(shè)、經(jīng)營和管制鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，保障和管理鄉(xiāng)村的社會(huì)治安，為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的價(jià)值取向和終極目標(biāo)要以經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平為標(biāo)準(zhǔn)，摒棄以往片面追求GDP的政績觀，從單純追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)轉(zhuǎn)向追求社會(huì)效益，進(jìn)而追求綜合效益?！暗胤秸毮艿木C合效益，是地方政府所管轄地區(qū)的生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的綜合平衡?！盵18]尤其在今天社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為要以“生態(tài)效益優(yōu)先、社會(huì)效益為主、兼顧經(jīng)濟(jì)效益”為目標(biāo)，著力改善和保護(hù)生態(tài)，創(chuàng)造企業(yè)生產(chǎn)與居民生活的良好的環(huán)境；在日常矛盾的化解與利益的協(xié)調(diào)中，建設(shè)和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村；通過引導(dǎo)服務(wù)地方企業(yè)改善經(jīng)營，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅收，通過提高財(cái)政支出的使用效益，辦好較多的公共事務(wù)，提高居民的物質(zhì)和文化生活水平。盡管由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡，“經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先，帶動(dòng)社會(huì)效益，兼顧生態(tài)效益”在今后仍然是多數(shù)地方政府奉行的模式，但從科學(xué)發(fā)展的視角審視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為應(yīng)以綜合效益為目標(biāo)，在鄉(xiāng)村治理過程中實(shí)現(xiàn)歷史性的跨越。

最后，以公民文化和民主法治理念化育現(xiàn)代農(nóng)民，樹立社會(huì)主義鄉(xiāng)村新風(fēng)。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范化，在注重制度化改革的同時(shí)，還需關(guān)注公民文化的培育。因?yàn)?，公民文化是?shí)現(xiàn)公民權(quán)利和義務(wù)平衡，從而展現(xiàn)自由、平等、參與、責(zé)任等當(dāng)代公民精神的主體性文化。它不僅是民主制度得以良好運(yùn)行的系統(tǒng)軟件，也是維持社會(huì)秩序的潤滑劑和穩(wěn)壓器。因此，要消除傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化和熟人社會(huì)的消極影響，建成“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于培養(yǎng)具有主體意識(shí)的現(xiàn)代農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代公民的轉(zhuǎn)化。為此，就是要在廣大農(nóng)村推進(jìn)社會(huì)主義公民文化建設(shè)，主要是以憲法為依據(jù)的公民權(quán)利與義務(wù)的現(xiàn)代公民意識(shí)以及與此并行不悖的一系列相關(guān)價(jià)值觀念和行為取向的引導(dǎo)與培養(yǎng)，使當(dāng)代農(nóng)民具有強(qiáng)烈的主人翁意識(shí)和民主法治的觀念，積極主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村建設(shè)，有效地制約和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，依法民主地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

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D035.5

A

1002-7408（2012）-06-0021-04

國家社科基金項(xiàng)目“西部農(nóng)村群體性事件及基層政府治理研究”（10XZZ012）及陜西省教育廳專項(xiàng)項(xiàng)目“利益視角下的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范化研究”（2010JK032）的階段性研究成果。

鐵鍇（1970-），男，陜西鳳翔人,寶雞文理學(xué)院哲學(xué)系副教授，法學(xué)博士，研究方向：馬克思主義理論及政治學(xué)。

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