□ 蔡玉霞

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

發(fā)達國家政府提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的經(jīng)驗及啟示

□ 蔡玉霞

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

本文從介紹以美國和德國為代表的發(fā)達國家在提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)方面的做法入手，分析了他們的成功經(jīng)驗以及對我國的有益啟示，提出了立法監(jiān)管是根本保證，技術(shù)支撐是有力保障，社會參與是加強互聯(lián)網(wǎng)管理的有效補充等提升我國網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的建議。

網(wǎng)絡(luò)輿論；引導(dǎo)能力；發(fā)達國家

網(wǎng)絡(luò)輿論是伴隨著以互聯(lián)網(wǎng)為主的網(wǎng)絡(luò)新媒體而產(chǎn)生的一種新的輿論形式，在強大的網(wǎng)絡(luò)信息時代，政府應(yīng)通過提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力來提高其輿論引導(dǎo)的權(quán)威性、公信力與影響力。本文通過分析美國和德國這兩個具有代表性的發(fā)達國家政府提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的先進經(jīng)驗，旨在為我國掌握網(wǎng)絡(luò)輿論的主導(dǎo)權(quán)，促進社會的和諧穩(wěn)定，鞏固全黨全國人民團結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)，營造良好的社會輿論環(huán)境，維護國家的輿論安全提供借鑒。

一、發(fā)達國家政府提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的先進經(jīng)驗

（一）美國政府通過以“軟性”為主的多元化控制來提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力

⒈網(wǎng)絡(luò)行業(yè)與用戶自律。美國是主張業(yè)者自律的國家，在自律機制的執(zhí)行中呈現(xiàn)出以下幾個特點：⑴社會主流意識引導(dǎo)。與急于立法的國家相比，美國通過社會力量和主流價值觀的輿論影響，迫使網(wǎng)站進行自律，效果很好。比如2000年2月，反誹謗聯(lián)盟（ADL）稱雅虎在白人傲慢與種族歧視俱樂部的目錄之下收錄了69個種族主義團體站點的做法違反了該網(wǎng)站的服務(wù)宗旨。對此，雅虎于當?shù)貢r間25日對該組織正式道歉，并在一天之內(nèi)經(jīng)過調(diào)整使這類站點下降為23個，第二天繼續(xù)減少為3個。從這個案例中可以看出主流意識的強大作用。⑵網(wǎng)絡(luò)行業(yè)與用戶的自律。網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的自律性組織是推動網(wǎng)絡(luò)信息自律機制的重要力量。在美國，除違法內(nèi)容依法懲處外，其它主要是依行業(yè)自律與市場調(diào)節(jié)來進行管理，并以法律的手段來確保自我調(diào)節(jié)的有效性。如美國在1998年出臺《網(wǎng)絡(luò)免稅法》，對自律較好的網(wǎng)絡(luò)商給予兩年免征新稅的待遇。在網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)之初，美國的一些計算機協(xié)會與網(wǎng)絡(luò)自律組織相繼成立并制定一些行為自律規(guī)范，如美國計算機倫理協(xié)會的十條戒律、南加利福尼亞大學(xué)的網(wǎng)絡(luò)倫理申明等等。一般由民間組織率先提出建立自律模式，通過自覺的研究、摸索、試驗和示范來引導(dǎo)和推動互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展。例如伯特爾斯曼基金會是因特網(wǎng)內(nèi)容自律計劃的支持者，多次召開會議，制定備忘錄，成立自律研究專家組。

在用戶的自律方面，美國各大網(wǎng)站在實踐中已初步形成一套管理辦法。主要有制定張貼規(guī)則，供張貼者自律，并接受網(wǎng)民針對違規(guī)信息的舉報，及時制止違規(guī)行為等。網(wǎng)民可以通過電子郵件或其他形式向提供服務(wù)的網(wǎng)站舉報他人的違規(guī)行為，這是一條普遍接受的原則。例如NBC網(wǎng)站在全美國招募志愿者，對其網(wǎng)上論壇實施分級分地管理，不允許出現(xiàn)違法和有害的信息。

⒉經(jīng)濟調(diào)控。通過經(jīng)濟控制來操縱傳媒也是西方國家常見的媒體操縱方法。政府對傳媒提供直接的財政支持。政府允許財團壟斷傳媒，再通過控制財團來操縱傳媒，如美國傳媒被兩大通訊社、三大商業(yè)電視網(wǎng)、四大廣播網(wǎng)壟斷?！霸诒砻嫔峡?，傳媒產(chǎn)業(yè)私營，獨立在政黨和政府之外，但是在資本主義制度下的傳媒商業(yè)化運作，尤其是在傳媒產(chǎn)業(yè)壟斷經(jīng)營的當下，為了獲取巨大的經(jīng)濟利益，媒體必須與政府保持密切聯(lián)系，因為大眾傳媒主導(dǎo)的輿論宣傳從來都是政治的組成部分?！保?］

美國政府長期在信息基礎(chǔ)建設(shè)上積極吸收私人資本，通過導(dǎo)入和擴大競爭來吸引更多的民間投資，并用優(yōu)惠政策傾斜的方式調(diào)動企業(yè)的積極性，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用。

⒊技術(shù)手段控制。目前，網(wǎng)絡(luò)輿論控制最常見的技術(shù)手段是對網(wǎng)絡(luò)輿論進行分級與過濾。通過過濾詞的設(shè)置阻擋有關(guān)內(nèi)容的進入。美國麻省理工學(xué)院所屬的萬維網(wǎng)聯(lián)盟（W3C）推動了因特網(wǎng)內(nèi)容選擇平臺（PICS）技術(shù)標準協(xié)議，它設(shè)立網(wǎng)絡(luò)分級制度標準，完整定義了網(wǎng)絡(luò)分級所采用的檢索方式。以PICS為發(fā)展核心的美國非贏利性組織RSAC研發(fā)，例如RSACi分級系統(tǒng)，主要以網(wǎng)頁呈現(xiàn)內(nèi)容中的性、暴力、不雅言論或裸體表現(xiàn)程度等四個項目作為依據(jù)進行分級。“安全瀏覽”（SafeSurf）也是美國一個著名的分級服務(wù)商。其在建設(shè)保障言論自由的同時，讓孩童及網(wǎng)絡(luò)使用者免受成人與色情等網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的傷害。

⒋制定法律法規(guī)。美國有關(guān)媒體內(nèi)容和運營的法律是《第一修正案》、《1934年通訊法》和修訂后的《1996年聯(lián)邦電信法》，這些法律是指導(dǎo)美國傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法律規(guī)范。美國的網(wǎng)絡(luò)立法現(xiàn)狀大致可以從聯(lián)邦和州兩個層次來看：從聯(lián)邦的層次上看，美國最高法院、聯(lián)邦審判法院和申訴法院組成了美國的聯(lián)邦司法體系，他們擁有著對電信管理機構(gòu)進行監(jiān)督的權(quán)力，在表達自由權(quán)和其他緊迫重大的社會利益之間進行取舍。法院要決定政府對表達自由的權(quán)利進行限制時的做法是否合法，或者許可政府應(yīng)該在什么情況下對表達自由的權(quán)利進行限制。從州的層次上看，各州擁有各自的立法。通過各種不同管理機構(gòu)之間在一定程度上的合作，順應(yīng)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。

總的來說，美國提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力是在私營部門主導(dǎo)、憲法權(quán)力至上的前提下，通過公眾教育，充分保障公民言論、隱私及其他權(quán)利，賦予終端用戶以有效的技術(shù)和方法，使其自覺自愿地對網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容進行有效的控制。

（二）德國政府通過立法以“硬性”管理措施來提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力

硬性管理措施是指政府依靠司法、行政力量強制調(diào)控，即通過設(shè)置宣傳機構(gòu)、制定法律法規(guī)甚至使用強制力量強化輿論宣傳管理的措施。

⒈制定較為完備的網(wǎng)絡(luò)管理法律體系。早在1997年，德國就出臺了《信息和通信服務(wù)規(guī)范法》，習(xí)慣上被稱為《多媒體法》。該法是一部規(guī)范約束互聯(lián)網(wǎng)行為的綜合性法律，涉及范圍包括網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的責(zé)任、保護個人隱私、保護未成年人等等。后又制定了世界上第一部專門規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)管理的法律《多媒體法》，接著出臺了《電信服務(wù)法》、《數(shù)據(jù)保護法》等。與之相配套，德國對《刑法法典》、《治安條例法》等也進行了修改和完善，并及時制定和完善了其他相關(guān)的法律法規(guī)，以始終保持對網(wǎng)絡(luò)的有效監(jiān)管。這既體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)言論的自由性，又根據(jù)國家和社會發(fā)展的要求對其給以嚴格的限制。

⒉法律監(jiān)管和處罰措施十分嚴格。德國是發(fā)達國家中第一個對互聯(lián)網(wǎng)不良言論進行專門立法監(jiān)管的國家，他們對有害言論的法律制裁和行政處罰措施非常嚴格。

德國聯(lián)邦內(nèi)政部是負責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息安全的最高國家機構(gòu)，重點防范有害信息及言論的傳播。聯(lián)邦內(nèi)政部的信息技術(shù)安全局吸收了300多名物理、數(shù)學(xué)、信息學(xué)等方面的專家，應(yīng)對和解決網(wǎng)絡(luò)安全問題；德國依法設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)警察，負責(zé)監(jiān)控有害信息的傳播，一旦發(fā)現(xiàn)登有違法言論和圖片的網(wǎng)站，立即查封。警方和青少年保護機構(gòu)的工作人員經(jīng)常抽查網(wǎng)吧的經(jīng)營和服務(wù)，如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營將會給予罰款、沒收設(shè)備或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。對網(wǎng)絡(luò)色情傳播，德國法律制裁尤為嚴格。在互聯(lián)網(wǎng)上散播兒童色情內(nèi)容的人將面臨最高達15年監(jiān)禁的處罰。

盡管德國法律規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)運營商沒有義務(wù)監(jiān)察由其傳送或儲存的信息，也沒有義務(wù)去調(diào)查是否有違法行為，但實際上“德國的五大網(wǎng)絡(luò)運營商也同德國政府簽訂了“自律條款”規(guī)定，他們將根據(jù)聯(lián)邦刑警局提供的信息，刪除和屏蔽那些互聯(lián)網(wǎng)不宜的網(wǎng)上內(nèi)容，最主要的是兒童色情、美化納粹、宣揚暴力的網(wǎng)上內(nèi)容。這些內(nèi)容也無法進入搜索引擎?！保?］

另外，德國的刑事司法機關(guān)還不斷查找網(wǎng)上極端主義、恐怖主義活動內(nèi)容及其傳播者蹤跡。內(nèi)政部下屬的聯(lián)邦刑警局實時跟蹤網(wǎng)上可疑信息，負責(zé)對信息網(wǎng)進行廣泛調(diào)查。還與美國聯(lián)邦調(diào)查局、歐洲刑警組織等機構(gòu)開展國際合作，加大打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的力度，共同監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)信息傳播。

⒊擁有良好的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和安全保障。德國互聯(lián)網(wǎng)域名超過1100萬個，名列世界第二位。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)身份丟失等網(wǎng)絡(luò)安全問題越來越突出，垃圾郵件引起的損失每年達48億美元。為此，德國內(nèi)政部成立了信息技術(shù)安全局，應(yīng)對和解決網(wǎng)絡(luò)安全問題，負責(zé)向社會發(fā)布安全警告，提供安全技術(shù)支持。從而促使德國軟件殺毒和防火墻用戶大幅上升，網(wǎng)絡(luò)安全防范保障水平得到了大幅度的提高。

⒋實行寬嚴相濟的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管法律措施。德國對互聯(lián)網(wǎng)的信息的管理是自由與規(guī)制并舉，寬容有度。從制度規(guī)則層面，德國明確界定了什么是互聯(lián)網(wǎng)上的不良信息、什么樣的言論應(yīng)受法律保護或制裁等。

作為德國憲政體系基礎(chǔ)的《基本法》明確強調(diào)，“每個人都有表達和傳播觀點的權(quán)利，通過書面或視頻方式，人們可以合法獲得信息，不受任何阻礙”，德國“不進行事前審查”。在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)方面，針對數(shù)字化傳媒制定的《多媒體法》指出，“任何人可以自由從事網(wǎng)絡(luò)傳播和經(jīng)營，不受限制”。但是法律也規(guī)定“所有權(quán)力都要受到一般法律的限制”。根據(jù)這項原則，德國《多媒體法》、《刑法法典》等法律法規(guī)對什么是互聯(lián)網(wǎng)上的不良信息、什么樣的言論應(yīng)受法律保護和什么樣的信息言論應(yīng)包括在法律制裁范圍內(nèi)，做出了具體解釋。對具有危害性的網(wǎng)絡(luò)言論實施監(jiān)管，既阻止了通過網(wǎng)絡(luò)手段危害社會的行為，又確保了公民擁有言論自由和通信自由的權(quán)利。

二、美國和德國提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力給我們的啟示

美國和德國政府在網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)方面各具特色，他們是立足于本國的實際情況而采取的適合本國國情的措施，對我們具有極其重要的借鑒意義和啟示。

（一）立法監(jiān)管是提升政府網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的根本保證

不管是采取硬性措施的德國還是軟性措施的美國，都有專門的網(wǎng)絡(luò)方面的立法?？梢哉f，依法管理互聯(lián)網(wǎng)是目前國際上的通行和必須的做法，即明確在互聯(lián)網(wǎng)管理中哪些要得到保護，哪些要進行限制、禁止，并讓網(wǎng)民明確自己的權(quán)利與義務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)才能有序、安全地發(fā)展。建規(guī)立制、依法管理是對互聯(lián)網(wǎng)管理最重要的環(huán)節(jié)。目前，我國雖然已經(jīng)出臺了《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、《計算機病毒防治管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)安全保護技術(shù)措施規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，對加強互聯(lián)網(wǎng)管理發(fā)揮了重要作用。但從宏觀層面看，還應(yīng)整合相關(guān)條例、辦法和規(guī)定，適時出臺《互聯(lián)網(wǎng)管理法》，形成更具權(quán)威性、更具法定性、更具約束力的上位法。從微觀層面看，要認真研究互聯(lián)網(wǎng)管理出現(xiàn)的新情況、新問題，從運營、監(jiān)管、信息保護、違法打擊等多個環(huán)節(jié)，制定和完善一整套科學(xué)完備的法律法規(guī)體系，堵塞管理漏洞，消除管理盲區(qū)，以進一步加強對互聯(lián)網(wǎng)的有效監(jiān)管和保護。

（二）技術(shù)支撐是提升政府網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的有力保障

網(wǎng)絡(luò)輿論控制最常見的技術(shù)手段是對內(nèi)容進行分級與過濾，通過過濾詞的設(shè)置阻擋有關(guān)內(nèi)容的進入。德國和美國都以“技術(shù)治網(wǎng)”，保證了互聯(lián)網(wǎng)的健康和安全。而英國的“科波拉軟件公司”開發(fā)出的一套輿論分析軟件，1秒鐘能閱讀10篇文章，能夠自動分析網(wǎng)站、報紙等新聞媒介發(fā)表文章所持的基本觀點，可以幫助政府和一些大公司全面了解公眾輿論對他們的看法。對此，我們在加強輿論管理的同時，要下大力氣加強互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建設(shè)，一是注重技術(shù)人才的培養(yǎng)，二是注重技術(shù)設(shè)施的建設(shè)，三是注重技術(shù)手段的普及，以擴大安全技術(shù)手段的覆蓋面。

（三）發(fā)揮主流媒體的作用、堅持正確的輿論導(dǎo)向是提升政府網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力的重要方法

現(xiàn)在，互聯(lián)網(wǎng)已成為重要的思想輿論新陣地和輿論斗爭的新領(lǐng)域。但是人們對主流媒體的信賴感是根深蒂固的。目前，由國務(wù)院新聞辦批準具有新聞登載權(quán)的網(wǎng)站有150多家，以中央重點新聞網(wǎng)站為龍頭、地方重點新聞網(wǎng)站為骨干、傳統(tǒng)媒體網(wǎng)站與商業(yè)門戶網(wǎng)站發(fā)揮積極作用的中國互聯(lián)網(wǎng)新聞報道體系的格局已經(jīng)形成。因此，要充分發(fā)揮這些主流媒體的作用?！氨热鐭o論國內(nèi)外發(fā)生任何大事件及網(wǎng)民關(guān)注的民生社情問題，強國論壇都會請來有關(guān)政府官員與相關(guān)專家及當事人做嘉賓訪談，用主流、權(quán)威及真實可信的聲音占領(lǐng)論壇，與網(wǎng)友的討論中，整合、梳理論壇上雜亂無章的信息，在互動中引導(dǎo)輿論?！保?］

（四）社會參與是加強互聯(lián)網(wǎng)管理的有效補充

互聯(lián)網(wǎng)的管理單靠政府是不行的，必須調(diào)動社會力量，全民參與，共同建設(shè)，才能營造健康、文明、和諧的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。因此，我們要在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域大力發(fā)展民間社團和志愿者組織，成立互聯(lián)網(wǎng)通信商聯(lián)盟、運營商聯(lián)盟、網(wǎng)吧協(xié)會、青少年護網(wǎng)協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)管理志愿者協(xié)會等非官方機構(gòu)，廣泛培育社會力量，積極開展自律自治，在互聯(lián)網(wǎng)管理方面，實現(xiàn)政府與社會的聯(lián)動，做到齊抓共管。

同時，借助商業(yè)網(wǎng)站傳播能力，擴大主流媒體宣傳陣地。網(wǎng)絡(luò)媒體出現(xiàn)后，近年來，一些發(fā)展較早的主要商業(yè)網(wǎng)站已經(jīng)形成了較大的影響力，擁有了大量的網(wǎng)民和點擊率，成為新聞信息和網(wǎng)絡(luò)輿論的重要傳播渠道。對此，政府部門要加強對商業(yè)新聞網(wǎng)站的管控與引導(dǎo)，強化監(jiān)管職責(zé)，倡導(dǎo)行業(yè)自律，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，遏制低俗之風(fēng)和網(wǎng)絡(luò)暴力，及時封堵虛假新聞和不良信息，防止形成負面熱點造成的網(wǎng)絡(luò)輿論失控。

（五）推行實名制是加強互聯(lián)網(wǎng)管理的重要手段

其理由：一是在國際上，德國、澳大利亞、墨西哥等國實行了手機上網(wǎng)實名制，韓國、泰國、新加坡等國實行了計算機上網(wǎng)實名制。這些國家通過對互聯(lián)網(wǎng)的實名監(jiān)管，有效地規(guī)范和改善了網(wǎng)絡(luò)秩序。二是國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境堪憂，由網(wǎng)絡(luò)問題帶來了諸多的社會問題。三是中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展速度和規(guī)模突飛猛進，在監(jiān)管安全技術(shù)條件、手段和措施滯后的情況下，推行實名制加以管理，不失為一條有效途徑。

［1］張艷梅，安平．西方發(fā)達國家政府輿論宣傳管理措施述論［J］．中州學(xué)刊，2009，（04）．

［2］王懷成．德國依法打擊網(wǎng)絡(luò)違法行為［EB/OL］．光明網(wǎng)，http：//news．xinhuanet．com，zgjx，2011－04－20．

［3］陳明，楊國煒，陳樵哥．中國網(wǎng)絡(luò)輿論現(xiàn)狀及輿論引導(dǎo)［J］．《瞭望》新聞周刊，2004，（35）．

（責(zé)任編輯：牟春野）

Developed Country Government Promotes Network Capacity of Public Opinion to Guide The Advanced Experience and Enlightenment

Cai Yuxia

This article from the introduction to the United States and Germany as the representative of the developed countries in promoting the network public opinion to guide the practice proceed with，analysed their successful experience，proposed to our country the Enlightenment：legislative supervision is the basic guarantee，technical support is the strong safeguard，social participation is strengthening internet management effectively．

network public opinion；guide；experience and enlightenment

D669．4

A

1007－8207（2012）05－0039－04

2012－04－13

蔡玉霞 （1968—），女，山東煙臺人，中共煙臺市委黨校法學(xué)副教授，研究方向為法學(xué)、公共管理。

本文系2010－2011年度山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目 “山東省地方政府提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)能力研究”的階段性成果，項目編號：10CJGZ50。