□ 申錦蓮

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

國外社會管理創(chuàng)新的經(jīng)驗與啟示

□ 申錦蓮

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

本文在分析國外社會管理理念、法律規(guī)章制度建設(shè)、社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、非營利組織充分參與社會管理、建立完備的社會保障和救助體系及利益協(xié)調(diào)和對話機制等成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對推進我國社會管理創(chuàng)新做些有益的探索。關(guān) 鍵 詞：社會管理；國外經(jīng)驗；社會組織；市場化機制

如何創(chuàng)新社會管理方式，提高社會管理科學(xué)化水平，已成為當今社會關(guān)注的熱點問題。我國社會已進入利益矛盾“凸顯期”和突發(fā)事件“頻發(fā)期”，筆者認為，分析、借鑒國外社會管理的成功經(jīng)驗，對探索我國社會管理創(chuàng)新的路徑會有所啟示。

一、國外社會管理的經(jīng)驗

⒈社會管理理念現(xiàn)代化。20世紀70－80年代，伴隨著新公共管理及福利國家改革運動的興起，社會管理及公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)了諸多的新理論——“新公共管理理論”、“新公共服務(wù)理論”、“福利國家理論”、“治理理論”等等。新公共管理理論以管理、業(yè)績評估和效率為標準，在公共部門廣泛采用私營部門的管理方法并引入競爭機制，以達到提高管理水平及服務(wù)質(zhì)量的目的。新公共服務(wù)理論將公民置于整個治理的中心，強調(diào)政府治理角色的轉(zhuǎn)變是服務(wù)，強調(diào)建立有效的公民利益表達機制，建立基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式。福利國家理論則強調(diào)國家應(yīng)當承擔改善和提高公眾福利的任務(wù)，為全體人民謀福利是國家義不容辭的職責(zé)。只要政府實行充分就業(yè)、公平分配、社會福利等政策，對遺產(chǎn)和收入實行累進所得稅、舉辦各種社會福利事業(yè)，就可以解決各種社會問題。這些理論對西方國家社會管理理念產(chǎn)生了深刻的影響，并據(jù)此形成了社會管理的價值理念。即政府管理主要針對公共事務(wù)，將社會管理的中心內(nèi)容放在了為公眾服務(wù)，為民眾表達自身利益和維護自身權(quán)益提供有效的溝通平臺上。

⒉社會管理的法律規(guī)章制度較為完備。國外一些國家社會管理成功的一個有益的經(jīng)驗就在于法治，通過立法規(guī)范社會管理。第一，建立完備的法律體系。美國在重大事故應(yīng)急方面已經(jīng)形成了以聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和標準為主體的完備的法律法規(guī)體系。其中，《美國聯(lián)邦應(yīng)急救援法案》、《緊急狀態(tài)管理法》、《國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)》是三部最主要的法律。第二，法律詳盡。到目前為止，日本僅有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)就制定了227部，［1］（p35）芬蘭在制定了《國家養(yǎng)老金法》后又陸續(xù)發(fā)布了《職工養(yǎng)老金法》、《個體從業(yè)人員養(yǎng)老金法》、《農(nóng)場主養(yǎng)老金法》等具體法規(guī)。［2］第三，法律制定時間早。如英國的有關(guān)社會救助法律在1601年英國女王伊麗莎白一世時就頒布了 《救濟法》，美國于1935年頒布了《社會保障法》，芬蘭于1937年頒布了《國家養(yǎng)老金法》等。第四，法律監(jiān)督機制健全。新加坡建立了嚴密有效的法律監(jiān)督體系并充分運用現(xiàn)代電子信息技術(shù)來保障法律法規(guī)的執(zhí)行。［3］同時，采取嚴格的法律手段處理社會矛盾和糾紛，建立了有效的申訴和復(fù)議制度，以保障社會管理的公平、公正。

⒊社會階層結(jié)構(gòu)呈“橄欖型”。社會階層結(jié)構(gòu)是社會結(jié)構(gòu)問題的核心，而中產(chǎn)階級或中等收入群體占所有社會成員的比重則是社會階層結(jié)構(gòu)的標志性指標。社會學(xué)研究表明，依托龐大的中產(chǎn)階級或中等收入群體而形成的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代民主、富裕、穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)的重要特征。［4］（p16）亞里士多德指出，“中產(chǎn)階級（小康之家）比任何其他階級都較為穩(wěn)定。他們既不像窮人那樣希圖別人的財物，他們的資產(chǎn)也不像富人那樣多得足以引起窮人覬覦；既不對別人抱有任何陰謀，也不會自相殘殺。他們過著無所憂懼的平安生活”。［5］在發(fā)達國家，中間階層是一個占比重最大的階層，上世紀80年代，美國的科爾曼和瑞恩沃特估計達到33%，丹尼斯·吉爾伯特和約瑟夫·A·卡爾估計達到20%～35%。［6］（p400）1980年，原聯(lián)邦德國為22%。日本比重最 大 ，1960 年 為 45.7% ，1970 年 為 36.0% ，1980 年 為28.7%。［7］以日本為例，一方面，政府通過個人所得稅、遺產(chǎn)稅等財產(chǎn)調(diào)節(jié)稅加大再分配力度，通過各種地區(qū)平衡政策來縮小社會差距，使絕大多數(shù)國民的可支配收入和生活水平差別變得很??；另一方面，政府還通過各種方式鼓勵國民樹立“中流意識”，引導(dǎo)包括藍領(lǐng)階層和農(nóng)民在內(nèi)的大多數(shù)日本人都認為自己是中產(chǎn)階層，并以此為自豪。日本政府通過主客觀兩方面的努力，成功地塑造了本國龐大的中產(chǎn)階級，在這個只有1.2億人口的國家卻有著“一億皆中流”的說法。［8］西方國家從擴大中產(chǎn)階級或中等收入群體規(guī)模入手，調(diào)整社會結(jié)構(gòu)，以形成和諧穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)?！伴蠙煨汀鄙鐣Y(jié)構(gòu)有利于從基礎(chǔ)和源頭上消除社會階層間由于收入差距過大、利益分化過度而造成的社會關(guān)系緊張的狀況。

⒋充分利用非營利組織，提高社會管理效率。非營利組織在發(fā)達國家社會管理中占有重要地位，很多國家都通過非營利組織為社會提供服務(wù)，因為它比國家提供的服務(wù)更具創(chuàng)造性、回應(yīng)性，管理效率更高。在很多市場經(jīng)濟發(fā)達國家，非營利組織作為衛(wèi)生、社會、教育、文化等各種服務(wù)的提供者，其經(jīng)濟地位普遍有所提高。美國約翰·霍普金斯的非營利部門比較項目在對22個國家的非營利部門進行研究后得出如下結(jié)論：“這22個國家的非營利部門是一個1.1萬億美元的產(chǎn)業(yè)，它雇傭了相當于近1900萬個全職工作人員?！保?］（p9－11）因此，很多發(fā)達國家都充分利用非營利組織，以提高社會管理的效率。第一，與非營利組織建立合作伙伴關(guān)系。1998年，英國首相布萊爾簽署發(fā)布了“政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議”，在黑人與少數(shù)民族志愿組織、咨詢和政策評估、政府采購、志愿活動、社區(qū)等五個方面確立了合作原則，并適度放寬一些政府補助的政策限制。到2004年，所有的英國地方政府都實施了這一協(xié)議。第二，為非營利組織提供補助。補助有直接撥款、公開招標撥款、稅收優(yōu)惠、彩票收入、“項目撥款”等形式。第三，購買非營利組織提供的公共服務(wù)。政府主要負責(zé)對公共服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督和評估，不再擔任公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者的雙重角色。如英國在20世紀80至90年代，曾大力推行政府采辦；德國在就業(yè)管理中發(fā)放就業(yè)券等。

⒌重視社區(qū)在基層社會管理中的作用。西方國家十分重視社區(qū)建設(shè)，社區(qū)發(fā)展程度較高，具有參與社會管理的獨特優(yōu)勢，是重要的社會管理主體。首先，社區(qū)組織機構(gòu)與職能具有法律保障。如在美國，社區(qū)內(nèi)建有社區(qū)管理委員會、社區(qū)顧問團等組織機構(gòu)。城市憲章中對各種社區(qū)組織機構(gòu)的組成及權(quán)限都作出了明確規(guī)定。德國通過立法的方式確保社區(qū)高度自治，以此保障社區(qū)自身的建設(shè)與發(fā)展。其次，為社區(qū)組織提供制度和資金支持。在荷蘭，一些社區(qū)發(fā)展計劃的實施由政府贊助，地方社區(qū)發(fā)展組織依靠地方政府機構(gòu)獲得資金；在英國，為實施某些社區(qū)發(fā)展計劃，內(nèi)政部建立了社區(qū)發(fā)展基金。再次，社區(qū)參與社會管理的范圍與內(nèi)容廣泛。社區(qū)參與社會管理涉及福利、環(huán)境污染、治安維護、就業(yè)培訓(xùn)、教育醫(yī)療、社會保障等諸多方面。第四，政府與社區(qū)是合作伙伴關(guān)系。美國建立了聯(lián)邦、州和城市社區(qū)三個層次的組織網(wǎng)絡(luò)，開展形式多樣的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)發(fā)展項目，為社區(qū)建設(shè)做出了重要貢獻。

⒍建立具有普遍性的社會保障體系。西方社會保障體系主要包括公共財政無償提供的社會救助和政府、個人及社會共同出資的社會保險。社會保障被看作是公民的基本權(quán)利，國家通過社會保障盡可能讓全體社會成員充分享受經(jīng)濟和社會發(fā)展成果，縮小貧富差距，避免因貧富差距過大造成的社會危機；減少社會分配的不公平，確保每位公民尊嚴、體面地生活和有效參與社會事務(wù)。承擔保護公民基本生存權(quán)利的義務(wù)，社會保障支出在財政支出中所占的比例與日俱增。建立健全社會保障和救助體系，是國外化解社會矛盾采取的共同措施。在社會領(lǐng)域“欠賬”太多而政府財力有限的情況下，多數(shù)國家都采取集中有限資金重點救助最困難的社會群體的做法。瑞典作為社會保障的典范，除了保障內(nèi)容廣泛、保障水平高之外，更重要是其具有普遍性和平等性。各項社會保障覆蓋全體社會成員，不設(shè)任何附加條件。上世紀70年代中期，西方發(fā)達國家的社會保障就已覆蓋了大部分人群，90%以上的勞動力享受到了養(yǎng)老、殘疾和疾病保險，80%的人獲得了工傷事故保險，60%的人獲得了失業(yè)保險。［10］（p288）

⒎建立有效的利益協(xié)調(diào)和對話機制。利益協(xié)調(diào)和對話機制是緩和、化解各類社會矛盾沖突的有效手段。西歐一些國家在汲取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，通過建立法定的全國性咨詢機構(gòu)，如意大利的“全國經(jīng)濟勞動理事會”、德國的“財政計劃理事會”等，匯總不同社會群體、不同地區(qū)的利益訴求，使各方面的利益與呼聲得到表達，有效化解了危機。在解決勞資糾紛方面，政府承認工會的合法地位，通過集體談判的方式將勞資糾紛納入相關(guān)的程序。工會代表勞方利益每隔一兩年與雇主協(xié)會就一系列管理勞資關(guān)系的實體和程序規(guī)則進行談判，當雙方談判陷入僵局時政府出面調(diào)節(jié)仲裁。瑞典是世界上在集體談判形式、層級和約束力方面最為嚴密的國家，集體談判幾乎覆蓋了所有的雇員。在社會領(lǐng)域，通過利益集團發(fā)揮利益表達和利益博弈的作用。在美國，大多數(shù)公民與利益團體有關(guān)，各行各業(yè)都有自己的組織，具有相同興趣愛好和理念的人也組成各種社會團體。在瑞典，幾乎每個瑞典人都參加了不同的協(xié)會、俱樂部等社會團體。這些利益集團和社會團體通過制度性渠道將利益訴求傳遞給政府部門和決策者，在國家政策制定中起到了很大作用。通過這種方式，政府將社會矛盾和沖突納入到相對可控的程序中。

二、國外社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗對我國的啟示

⒈樹立以人為本、服務(wù)為先的社會管理理念。正確的社會管理理念是社會管理創(chuàng)新的先導(dǎo)。社會管理中的管理不是目的，只是一種手段。社會管理的終極目標是改善人類的生存狀況，為社會成員和社會團體追求各自的私人利益、群體利益提供平等的機會，調(diào)節(jié)利益沖突，增強公民權(quán)利和社會公益，為人們的生活、學(xué)習(xí)和工作創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，滿足人們對高水平生活的需求，提高人們的生活幸福感。因此，社會管理創(chuàng)新必須堅持以人為本的基本價值取向。在社會管理中堅持以人為本，就是要把滿足人的需求做為發(fā)展目標，保障各類社會主體平等地享受社會發(fā)展成果，很多省、市把增強居民的幸福指數(shù)作為社會發(fā)展的目標，就是以人為本理念的具體體現(xiàn)。首先，在社會政策的制定、執(zhí)行和社會事務(wù)的處理等方面必須堅持和尊重人的主體地位，為各種社會主體平等地參與社會事務(wù)管理創(chuàng)造條件、營造環(huán)境；其次，各類社會發(fā)展與管理主體要樹立公民意識，積極有序地參與社會管理，真正使政府與公民、公民社會組織在傳統(tǒng)社會管理模式中的管理與被管理、控制與被控制關(guān)系變成相互合作關(guān)系。第三，要使以人為本的社會管理理念與制度設(shè)計、方法創(chuàng)新有機結(jié)合，使公眾真正享受到社會建設(shè)帶來的成果。

⒉加強社會管理法律法規(guī)建設(shè)。盡管我國的社會管理法律法規(guī)體系建設(shè)取得了一些成績，但法制建設(shè)還比較滯后，有些領(lǐng)域還存在著一些法律空白。建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的社會的良性運行離不開政府的依法管理和社會的自治與自律。依靠批示和文件來進行社會管理，早已不適應(yīng)社會的變化和發(fā)展。走向憲政法治，依法保障公民權(quán)利，約束公權(quán)力，是加強社會管理的客觀需求。完善相關(guān)法規(guī)，是社會管理決策科學(xué)化、實效化及社會管理創(chuàng)新的重要支撐。堅持立法先行，是依法管理社會的基礎(chǔ)。只有建立完備的社會管理法律體系，通過法治的手段管理和規(guī)范政府、社會組織和社會事務(wù)，才能調(diào)節(jié)和平衡社會利益，化解社會矛盾和社會沖突，維護社會公平和正義，才能實現(xiàn)社會和諧與穩(wěn)定。為此，筆者建議，在規(guī)范大量的信訪行為，引導(dǎo)和利用社會輿論，引導(dǎo)和利用新興媒體，有效管理城市，有效保障公民的社會保障權(quán)益等方面，設(shè)立位階較高、法律效力較大的法律法規(guī)。

⒊調(diào)整收入分配制度，改善社會階層結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段，我國的社會階層結(jié)構(gòu)呈“金字塔型”。社會中下層占68%，社會下層占14%，以農(nóng)民、工人、農(nóng)民工為主體，農(nóng)業(yè)勞動者階層占42.9%。社會中間階層為13.3%，與發(fā)達國家相比中間階層比重太小。本文中的階層是以收入為標準劃分的。［11］按照社會學(xué)家衡量中產(chǎn)階層的四個標準即職業(yè)標準、收入標準、消費及生活方式標準和主觀認同標準分析，中國內(nèi)地適齡人口的4.1%、總?cè)丝谥械?.8%屬于中產(chǎn)階層。［12］有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年收入低于城鄉(xiāng)人均可支配收入的人群比例高達62%。這部分低收入人群主要在農(nóng)村，占農(nóng)村總?cè)丝诘?5%左右，我國距離較為理想的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)還有較大差距。［13］反映我國收入分配差異程度的重要指標基尼系數(shù)2000年至2010年間一直在0.4以上，從國際上來看，仍屬于分配不公平區(qū)間。［14］而導(dǎo)致我國中等收入群體比重偏低、發(fā)育緩慢的主要原因是收入分配存在著嚴重的失衡現(xiàn)象。因此，調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，能夠直接影響社會階層結(jié)構(gòu)的形成與分化，能夠解決貧富差距懸殊問題。首先，要提高勞動者報酬占GDP的比重，提高社會最底層工人、農(nóng)民工的最低工資標準。其次，要逐步提高養(yǎng)老保險和社會救助水平，維持城鄉(xiāng)貧困者的基本生活。再次，增強稅收政策對過高收入的調(diào)節(jié)作用，適時開征高額累進遺產(chǎn)稅，對壟斷行業(yè)進行嚴格的規(guī)范和監(jiān)管。我國政府采取的“提低、擴中、調(diào)高”政策，將使社會中間階層的人數(shù)不斷增加，使我國社會階層結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化中逐漸接近發(fā)達國家。

⒋發(fā)揮社會組織及公眾在社會管理中的作用。在我國的社會管理中，政府作為核心主體，培養(yǎng)社會組織及公眾參與社會管理，是其履行職能的重要表現(xiàn)。首先，應(yīng)制定和完善社會組織管理的法律法規(guī)，改善社會組織合法存在的制度環(huán)境。其次，鼓勵、支持社會組織參與提供社會公共服務(wù)。凡是適合社會組織提供的公共服務(wù)，政府就應(yīng)通過合同、協(xié)議等方式委托社會組織來提供。對社會服務(wù)項目進行公開招標，給有資質(zhì)提供社會公共服務(wù)的各公益性社會組織提供競爭的平臺，從而降低社會管理成本，提高社會管理的效率和質(zhì)量。第三，充分發(fā)揮社會組織智囊團的作用。讓社會組織集中民情、民意、民智，把分散的個人意見和利益訴求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反饋，為政府決策提供咨詢和參考，提高政府決策和管理的公開性、民主性和科學(xué)性，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，符合民意和反映實際。［15］第四，構(gòu)建公眾參與機制，提高公民參與質(zhì)量。擴大公民參與社會管理的范圍和規(guī)模，積極鼓勵、支持社會組織參與社區(qū)建設(shè)、社會管理、社會保障、社會工作、社會治安、社會矛盾化解等社會管理的各方面工作。

⒌加大對社會管理資源的投入力度。長期以來，由于把“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，各級政府把所掌握的公共資源主要投向經(jīng)濟性公共服務(wù)領(lǐng)域，“社保、救濟、教育、衛(wèi)生”等社會性公共服務(wù)支出只占公共財政的16.1%，比例嚴重失衡。而美國聯(lián)邦政府所有福利項目占其政府財政開支的一半以上，挪威的相關(guān)支出更是高達65%以上。［16］因此，政府在加快職能轉(zhuǎn)變的同時，應(yīng)加大對社會管理資源的投入力度。首先，要合理配置公共資源，保持公共資源對社會管理和社會建設(shè)領(lǐng)域投入的增長趨勢，不斷提高社會管理財政支出占國民總收入的比重。完善財權(quán)與事權(quán)相匹配的公共資源配置體制。進一步深化財稅體制改革，推動公共資源投入向基層政府傾斜，充實基層政府實力。其次，廣泛動員社會資源。目前，我國的社會管理資源投入主要依賴于政府財政投入，社會資源投入十分有限。而從國際經(jīng)驗看，政府社會管理投入、非營利組織社會投入、社會捐贈是社會管理資源的三種主要來源。因此，要廣泛動員社會力量參與社會管理，形成社會管理資源投入的多元化渠道，提高社會資源投入占總體社會管理資源投入的比重。

⒍社會管理方式應(yīng)引入市場化機制。自20世紀80年代以來，以英國撒切爾政府為首的大多數(shù)發(fā)達國家開始的社會管理的市場化改革，均以實現(xiàn)社會管理的公平、效率、效益等為價值目標。主要有簽約外包、特許經(jīng)營、代用券等形式。我國社會管理領(lǐng)域也可積極引入市場化機制，打破政府對公共事務(wù)的大包大攬模式，縮小政府直接進行社會管理和提供公共服務(wù)的范圍，減輕政府在社會管理中過重的任務(wù)，解決財政短缺問題，放權(quán)給社會，逐步放開電視、通訊、市政、環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)等公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)。通過市場化和社會化的運作，提高社會管理的效率，降低社會管理的成本，滿足人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求。

⒎建立多元有效的利益協(xié)調(diào)和表達機制。經(jīng)過30多年的改革開放，人們的利益關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。現(xiàn)行的體制內(nèi)的利益表達機制即信訪制已無法滿足社會日益增長的多元化的利益訴求，建立完善的、滿足不同利益群體需求的利益協(xié)調(diào)與表達機制已刻不容緩。首先，要充分發(fā)揮人大和政協(xié)的利益表達及整合的作用。應(yīng)增加人大代表和政協(xié)委員來自社會中下階層的比例，加強代表、委員與選民的溝通聯(lián)系制度，使社會各階層、各地區(qū)、各界別的利益訴求都能在體制內(nèi)得到充分有效的表達。其次，通過制定和實施合理的政策法規(guī)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)差別和階層收入差距，促進社會的公平正義。再次，建立多元、通暢的利益表達機制。有效的利益表達是利益整合與利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)和前提。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，提高利益表達的組織化程度。通過集體協(xié)商談判，就各種矛盾糾紛尋找當事雙方都能接受的解決方案。制定一系列法律與政策，幫助合法的社會團體形成組織化表達方式。第四，建立多元化的利益協(xié)調(diào)機制。通過建立社會勞動協(xié)調(diào)機制、社會福利保障機制、社會弱勢群體救濟機制、社會公共產(chǎn)品均等化機制等來協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系。第五，建立多元化的矛盾調(diào)處機制。加強人民調(diào)解的組織建設(shè)，充實人民調(diào)解員隊伍；強化行政調(diào)解的程序性，明確行政調(diào)解的范圍﹑功能；增強司法調(diào)解的法律權(quán)威性，使之成為民眾權(quán)利救濟的切實保障。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Experience and Enlightenment of Foreign Social Management Innovation

Shen Jinlian

This paper，by analyzing the foreign social structure regulation，the concept of social management，the construction of legal rules and regulation，non－profit organizations participate in social management，establishing a comprehensive social security and assistance system and coordination mechanism of interest points out some useful explorations for promoting China＇s social management innovation.

social management；foreign experience；revelation

C916

A

1007－8207（2012）07－0061－04

2012－04－10

申錦蓮 （1962—），女，吉林長春人，中共煙臺市委黨校行政管理教研室副教授，研究方向為公共管理。

本文系山東省軟科學(xué)計劃項目 “‘十二五’時期山東社會管理創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：2011RKGB3056。