□ 張斌斌

人民代表大會制度，是國家的根本政治制度，是社會主義民主政治的根本標(biāo)志，是社會穩(wěn)定之所在，是全民自由權(quán)利之所系。人民代表大會制度是我國社會主義民主政治的主要表現(xiàn)形式，其在我國政治生活中重要地位的形成，是中國人民革命斗爭和歷史選擇的結(jié)果。“建設(shè)社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度?！盵1]本文借鑒俞可平教授的“增量政治改革和增量民主”理論，通過分析人民代表大會制度的歷史軌跡和發(fā)展趨勢，使我們對當(dāng)前政治民主改革和發(fā)展，建設(shè)社會主義政治文明有更為深切的理解和把握。

一、人民代表大會制度的確立

我國人民代表大會制度的形成最早可追溯到第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨建立了工農(nóng)代表大會的蘇維埃政權(quán)組織，這一政權(quán)組織形式是根據(jù)民主革命斗爭的需要提出的，從建設(shè)理論到具體制度都是照搬前蘇聯(lián)蘇維埃政權(quán)組織的模式?？谷諔?zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊區(qū)政府為了全國統(tǒng)一抗戰(zhàn)形勢的需要，提出了具有民主性質(zhì)的“三三制”原則，建立了邊區(qū)參議會制度。1940年，毛澤東在《新民主主義論》當(dāng)中首次提出人民代表大會制的理論設(shè)想，指出“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產(chǎn)、教育等差別的真正普遍、平等的選舉制，才能適合各革命階級在國家中的地位”。

我國人民代表大會制度理論的形成，是中國共產(chǎn)黨人在馬克思主義無產(chǎn)階級政權(quán)組織理論和代議制理論直接指導(dǎo)下，以蘇維埃政權(quán)組織為實體參照，結(jié)合民主革命斗爭形勢和根據(jù)地建設(shè)的需要而逐步形成的。經(jīng)過新中國成立前夕中國人民政治協(xié)商會議和各地人民代表會議的過渡，1954年第一屆全國人民代表大會通過我國第一部憲法。從此，人民代表大會制度就作為我國的根本政治制度得到了自下而上的確立。但由于受到當(dāng)時經(jīng)濟(jì)文化落后和社會因素的制約，使得這一新型民主制度的巨大優(yōu)越性得不到充分發(fā)揮。馬克思主義代議制理論所提出的“實現(xiàn)真正普遍、平等、直接和無記名投票選舉”的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)尚未形成。人民代表大會制度表現(xiàn)為一種較高民主理想模式[2]。

二、人民代表大會制度的民主積淀

人民民主是社會主義的生命?！皼]有民主就沒有社會主義，也就沒有社會主義的現(xiàn)代化。”民主政治是社會主義政權(quán)建設(shè)的前提，也是社會主義政治文明建設(shè)的最終目標(biāo)?，F(xiàn)代民主的發(fā)展有其共性，但基于不同階段和不同國情的具體環(huán)境，民主實踐又表現(xiàn)為不同的模式。

我國社會主義民主體現(xiàn)在不同的內(nèi)容和形式上，包括人民代表大會制度、政治協(xié)商會議制度、基層群眾自治制度和黨內(nèi)民主制度等多種形式。其中“人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，是人民借以行使國家權(quán)力，管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本形式”[3]。它集中體現(xiàn)了人民民主的性質(zhì)。

人民代表大會制度，具體是指以人民代表大會為核心組織機(jī)構(gòu)和主要內(nèi)容的國家政權(quán)組織形式。我國憲法第二條規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。一切權(quán)力屬于人民是現(xiàn)代國家權(quán)力來源的基本理論，是任何組織合法性的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，也決定了人民代表大會的性質(zhì)和組織活動的最高準(zhǔn)則。人民代表大會制度的基本內(nèi)容有：（1）各級人民代表大會都是在人民選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它要對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人民有權(quán)依法罷免自己選出的代表，下級人民代表大會可以依法罷免由它選出的上級人大代表。（2）由人民選舉產(chǎn)生的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，同時也是國家立法機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)和國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對它負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。這與西方議會民主制下的分權(quán)制衡體制大不相同，保證了人民民主的絕對權(quán)威性和政治地位。（3）國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員接受人民的監(jiān)督。公民對國家機(jī)關(guān)的工作有提出批評、建議和意見的權(quán)利，對國家公職人員的違法失職行為有檢舉、控告、申訴的權(quán)利，任何人不得打擊報復(fù)。（4）國家實行中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時注意充分發(fā)揮地方的積極性和主動性，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治制度是我國民主制度框架的重要組成部分，也是人民代表大會制度的重要內(nèi)容。根據(jù)權(quán)力屬于人民的原則和少數(shù)民族地區(qū)的具體情況，實施區(qū)域自治制度，保障少數(shù)民族有平等參與國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)管理的權(quán)利，自主管理地方事務(wù)，行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利。（5）民主集中制是人民代表大會制度的組織原則。我國憲法第三條規(guī)定“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則”。民主集中制的組織活動原則是人民代表大會制的重要內(nèi)容，也是民主政治的重要體現(xiàn)。

改革開放以來，我國社會進(jìn)入全面改革和快速發(fā)展時期，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的改革漸次推進(jìn)?！霸隽空胃母铩焙汀霸隽棵裰鳌币丫邆涑浞值纳鐣?jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)條件。從當(dāng)前我國的具體國情出發(fā)，以“堅持和完善人民代表大會制度”為路徑依賴，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治大有可為。

三、人民代表大會制度的民主“增量”何在

人民代表大會是人民代表大會制度的核心組織機(jī)構(gòu)。新時期，圍繞“堅持和完善人民代表大會制度”，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治，人民代表大會在履行法定職責(zé)、充分表達(dá)和回應(yīng)民意方面，通過不斷的工作機(jī)制變革和政策創(chuàng)新，強(qiáng)化了法定權(quán)力的有效行使。人民代表大會在國家政治生活中的權(quán)威性得到顯著增強(qiáng)。

人大工作在鞏固和完善代議制機(jī)關(guān)的民主實踐上進(jìn)行了許多有益嘗試和積極探索。這成為鞏固和提升社會主義民主，堅持和完善人民代表大會制度，進(jìn)一步推進(jìn)有序、穩(wěn)定和效益的政治改革，充分保障和促進(jìn)人民民主和權(quán)利的真實有效性的現(xiàn)實選擇和漸進(jìn)民主的“路徑依賴”。

（一）加強(qiáng)人民代表大會的立法和監(jiān)督工作

立法和監(jiān)督是憲法賦予人大工作的兩大基本職能，也是社會主義民主政治的重要內(nèi)容。現(xiàn)代國家民主政治的發(fā)展，很大程度上依賴于一個法制健全和公民民主參政意識較強(qiáng)的社會環(huán)境。鄧小平在改革開放初期指出“必須是民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。法治和民主是現(xiàn)代社會政治文明的重要成果，兩者之間也是相輔相成的，憲政民主是現(xiàn)代民主國家的現(xiàn)實選擇。

人民代表大會作為國家的立法機(jī)關(guān)，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的新情況和我國社會發(fā)展的新需要，在推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法工作上，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。黨的十五大報告中提出“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。完善健全的法律體系和社會管理制度成為進(jìn)一步推動“政治改革和民主建設(shè)”的必需的“存量”。立法的過程即是通過廣泛征詢民意，吸收和表達(dá)公眾意志，發(fā)揚(yáng)人民民主的過程。近年來，全國人大及其常委會在開展立法工作中，就關(guān)系社會民生的重要法律草案，通過借助網(wǎng)絡(luò)平臺，廣泛征集法律專家、相關(guān)社會團(tuán)體和人民群眾的意見和建議，并對其中的有益見解予以采納和吸收。2005年9月，全國人大法律委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會和全國人大常委會法制工作委員會，就修改《個人所得稅法》舉行關(guān)于個人所得稅減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)立法聽證會，這是全國人大常委會立法過程中舉行的首次立法聽證會，它的意義不僅在于聽取了民眾對個稅起征點(diǎn)的意見，還在于為各級地方人大的立法和重大決議事項的民主決策設(shè)立了一個“范例”。這些探索對于發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)、提升公眾民主意識和法律觀念都是實踐證明了的有益經(jīng)驗。

“人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，從根本上說是人民當(dāng)家作主、參與國家事務(wù)管理權(quán)利的表現(xiàn)?！盵4]完善的法律體系還要經(jīng)過嚴(yán)格的執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)才能發(fā)揮應(yīng)有的法律效益，而在目前我國的法律和政治生活中的主要問題即有法不依、法律監(jiān)督機(jī)制乏力。人大及其常委會對其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行人大的決議和實施法律情況的監(jiān)督是我國政治生活中的重要監(jiān)督形式。由于我國人大監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)和相關(guān)程序性規(guī)范還不完善，“多層間接選舉，模糊了代表和選民之間的委托責(zé)任關(guān)系，選民難以有效地監(jiān)督自己的代表，更是難以實際監(jiān)督政府活動”[5]。

人大在強(qiáng)化履行法律賦予的監(jiān)督職責(zé)下，各級地方人大就監(jiān)督形式和規(guī)范進(jìn)行了許多探索工作，諸如：代表評議“一府兩院”、述職報告和“個案監(jiān)督”等。盡管這些形式的合法性仍存在爭議，但卻是實踐民主監(jiān)督的積極探索。

（二）改進(jìn)和完善選舉制度

選舉制度是民主政治的支柱，民主選舉是民主政治的重要內(nèi)容。保障和實現(xiàn)公民的合法政治權(quán)利，對于絕大多數(shù)公民來說，主要體現(xiàn)在選舉權(quán)的行使。逐步完善選舉制度是推進(jìn)我國政治民主化的重要步驟。改革開放以來，在1953年我國第一部選舉法的基礎(chǔ)上，對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》進(jìn)行了5次修訂、補(bǔ)充和完善。主要內(nèi)容包括：

第一，逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍。1953年選舉法規(guī)定直接選舉代表的范圍僅限于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市。1979年新的選舉法規(guī)定中，將直接選舉范圍擴(kuò)大到縣一級。縣鄉(xiāng)兩級直接選舉有其必要性，基層人民政府開展工作的主要內(nèi)容多與人民群眾的具體切身利益相關(guān)，擴(kuò)大基層民主，提升普通選民對政治生活和民主觀念的接受和認(rèn)同。

第二，新中國成立初期，由于當(dāng)時我國城鎮(zhèn)人口比重低的特殊原因，1953年選舉法對農(nóng)村和城市選舉每一代表所代表的人口數(shù)作了不同的規(guī)定。改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)比例發(fā)生較大變化，同時，我國各級人大經(jīng)歷了數(shù)次換屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗，社會主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)取得巨大成就，黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)不斷鞏固與擴(kuò)大。全國人大常委會根據(jù)新形勢、新情況，適時改進(jìn)選舉制度，逐步對城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表的規(guī)定進(jìn)行修改完善。黨的十七大提出，“要堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治，擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。”2010年十一屆全國人大三次會議通過第五次對選舉法修訂，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

第三，改革和簡化選舉過程。1979年新的選舉法在選舉程序方面，規(guī)定直接選舉的選區(qū)應(yīng)設(shè)立投票站或召開選舉大會進(jìn)行選舉，選舉一律采用無記名投票的方法，有效保證了選民和人大代表的真實意愿表達(dá)。簡化選民登記手續(xù)，1986年選舉法修訂確立一次登記、選民資格長期有效的辦法，而之前的規(guī)定是每次選舉都普遍進(jìn)行選民登記，耗時耗力。

第四，實行差額選舉。1979年新選舉法實施以后，對地方各級人大代表的選舉和地方國家機(jī)關(guān)部分領(lǐng)導(dǎo)人的選舉實行差額競爭選舉的重大改革。由于這一規(guī)定的靈活性和現(xiàn)實情況的滯后性原因，差額選舉還未能廣泛實行。1982年，地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉規(guī)定修改為“選舉可以采取候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法；也可以經(jīng)過預(yù)選產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行選舉”。此外還就差額選舉具體組織實施和差額選舉中候選人的競爭活動也作了相應(yīng)規(guī)范。

（三）理順黨組織同人大組織的關(guān)系

增量民主理論從中國的實情出發(fā)，充分肯定政府在民主建設(shè)中的作用?！肮膭钫诿裰鹘ㄔO(shè)中發(fā)揮更加主動和積極的作用”[6]。堅持中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這是在長期的革命實踐和斗爭中逐漸形成的。同樣，發(fā)展社會主義民主作為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要組成部分，也必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，理清黨組織同人大組織的關(guān)系是推進(jìn)社會主義民主建設(shè)的重要條件。

“政黨政治的一般規(guī)律表明，執(zhí)政黨代表本階級的利益和意志，支配社會公共權(quán)力，通過控制和影響代議機(jī)構(gòu)使代表本階級的意志通過法定程序上升為國家意志，這已經(jīng)成為普遍的法則”[7]。民主既是一個征求民意和協(xié)商決策的過程，也是一個利益磨合的過程。對于我國現(xiàn)階段的客觀國情來講，沒有一個能夠協(xié)調(diào)各方面，代表絕大多數(shù)人民利益的政治核心在中間起領(lǐng)導(dǎo)作用，人民政權(quán)的性質(zhì)可能改變，人民民主也會扭曲。中國共產(chǎn)黨的“兩個先鋒隊”性質(zhì)和全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了它是社會主義民主發(fā)展和進(jìn)步的重要保證。

在堅持中國共產(chǎn)黨對發(fā)展社會主義民主的領(lǐng)導(dǎo)地位的同時，必須不斷改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，處理好黨管干部原則與人大依法行使任免權(quán)的關(guān)系，逐步形成黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大職權(quán)行使的規(guī)范制度。十一屆三中全會以來，黨積極推進(jìn)黨政分開，改變以往以黨代政的局面。黨的十六大提出“要按照總攬全局，協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督”。在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)的同時，保障人大職權(quán)的有效行使，從而以黨內(nèi)民主帶動人民民主發(fā)展。

（四）加強(qiáng)人大及其常委會的組織自身建設(shè)

人民代表大會及其常委會的最高工作宗旨是履行人民意志，踐行人民民主。人大及其常委會為加強(qiáng)和改進(jìn)人大及其常委會履職能力建設(shè)，在組織工作自身建設(shè)方面取得了明顯進(jìn)展，主要內(nèi)容包括：其一，1982年憲法規(guī)定，全國人大常委會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)，這樣使得相當(dāng)數(shù)量的委員專職化，加強(qiáng)了人大常委會的工作能力和審議質(zhì)量。其二，適應(yīng)人大工作性質(zhì)和內(nèi)容的需要，六屆全國人大設(shè)立了民族、法律、財政經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)、外事、華僑等6個專門委員會，七屆、八屆、九屆全國人大分別增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會。各地方人大根據(jù)地方組織法的相關(guān)規(guī)定，也設(shè)立了相關(guān)專門委員會。各專門委員會的設(shè)立在健全人大組織體系的同時，加強(qiáng)了人大的監(jiān)督能力。其三，人大及其常委會職權(quán)行使逐步向程序化和制度化邁進(jìn)。經(jīng)過長期的實踐探索，人民代表大會逐步形成了一套合法規(guī)范且行之有效的議事制度和規(guī)則。1987年制定的《全國人大常委會議事規(guī)則》和1989年制定的《全國人大議事規(guī)則》，對全國人大及其常委會會議的召開，議案的提出和審議程序，發(fā)言和表決等作出了具體的規(guī)定。其四，建立健全了人大常委會的服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立了立法、研究、信訪等工作機(jī)構(gòu)，充實了一批有實踐經(jīng)驗和專業(yè)知識的人才。

此外，自1988年七屆全國人大一次會議之后，每次人代會都舉行新聞發(fā)布會，就大會的指導(dǎo)思想、基本精神、會議議程安排和內(nèi)容，以及其他重要問題向新聞媒體通報。此外，根據(jù)情況每次人代會就政府的重要內(nèi)外政策和人民群眾普遍關(guān)心的重要問題回答媒體記者的提問。這兩項對外宣傳制度的實施，增加了人大會議的透明度，增強(qiáng)了人民群眾對國家事務(wù)的責(zé)任意識，對于進(jìn)一步推動公民對國家事務(wù)的參與，民主議事的有效開展產(chǎn)生了積極影響，人民群眾反映熱烈。

四、結(jié)論

現(xiàn)代社會民主政治的建設(shè)與發(fā)展是一個不斷探索和長期積累的結(jié)果。正如托克維爾在《論美國的民主》一書中所論，有助于美國維護(hù)民主制度的原因有三：自然環(huán)境、法制和民情，“按貢獻(xiàn)對它們分級……自然環(huán)境不如法制，而法制又不如民情”。中國有自己的自然環(huán)境、社會民情和歷史傳統(tǒng)，所選擇的人民代表大會制度是一種相比于西方民主更具優(yōu)越性的民主形式。中國民主社會建設(shè)有其自己的發(fā)展特色和發(fā)展軌跡，進(jìn)一步推進(jìn)我國政治民主的建設(shè)和發(fā)展，需要以繼續(xù)堅持和完善人民代表大會制度為路徑，在民主的制度化、程序化和規(guī)范化方面不斷積累經(jīng)驗，不斷提升廣大代表和選民的現(xiàn)代政治民主意識，逐步鞏固和發(fā)展我國的政治民主建設(shè)。

[1]《毛澤東選集》（第一卷合訂本），人民出版社1968年版，第637、638頁。

[2]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第506頁。

[3][4][5]劉德喜等著：《全球背景下的中國民主建設(shè)》，重慶出版社2005年版，第195、364、51頁。

[6]俞可平著：《增量民主與善治——轉(zhuǎn)變中的中國政治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第160頁。

[7]李良棟：《當(dāng)代中國民主問題研究》，當(dāng)代世界出版社2001年版，第216頁。