文/張克

社會保險法的立法意義與亮點

文/張克

十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險法》（簡稱《社會保險法》），標志著我國社會保險制度歷經(jīng)多年探索發(fā)展，以立法保障進入了規(guī)范發(fā)展的新階段。

作為第十屆、第十一屆全國人大常委會委員，中國人民大學鄭功成教授是《社會保險法》制定過程的全程參與者，其提出的許多建議被吸收到法律中。近日，本刊特約記者采訪了鄭教授。

檢察風云：《社會保險法》的出臺，被認為是中國社會保障事業(yè)的一項標志性成就。您作為該法的提案人之一和立法審議的全程參與者，能否談談它的出臺背景？

鄭功成：在上世紀90年代，國家確立社會主義市場經(jīng)濟為經(jīng)濟改革目標模式后，伴隨著國有企業(yè)改革與勞動制度改革的深化，就開始討論制定社會保險法，當時的勞動部亦有過社會保險立法的動議。至90年代中后期，社會保險立法再次引起關注，因為，社會保險改革實踐步履艱難，不僅許多非國有企業(yè)不參加社會保險，即使是國有企業(yè)中也有一部分參保后不繳納社會保險費，這使得社會保險費的覆蓋人口無法擴展，勞動者權(quán)益受到嚴重損害，基金征繳困難重重，財務狀況入不敷出，這一制度的信用面臨崩潰。

記得在1998 年，全國人大財經(jīng)委邀請我去參加一個會議，會上談有關社會保險立法問題。一些委員在聽了我的發(fā)言后，提出了許多問題，給我的感覺有兩點：一是關注社會保險立法；二是擔心立法條件不成熟。我在那次會議上所得到的印象是，多數(shù)人并不認同急切立法。社會保險立法一拖就是十幾年，而《勞動法》則在1994 年出臺了。

2003年的全國“兩會”上，即有若干全國人大代表與全國政協(xié)委員提出社會保險立法議案或建議案。當時新組建的勞動和社會保障部自2004年開始高度重視社會保險立法工作，并在 2005 年、2006 年進入實質(zhì)性實施工作。

到 2007 年 12 月全國人大常委會首次審議這一法律草案時，估計應當不下10 稿。從 2007 年12 月全國人大常委會首次審議社會保險法草案起，這一法律案在國家立法機關即經(jīng)過四審，通過的法律文本實際是第五稿了。

四審后通過的表決稿又較四審稿做了若干處修正。其中，有兩處修改即是我提出的修改意見：一條是關于四審稿中第六十四條第三款的“養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌”。我一直不贊成基本養(yǎng)老保險地方統(tǒng)籌，更對推進全國統(tǒng)籌具有緊迫感。我認為，如果法律這樣規(guī)定，實質(zhì)上意味著法定的養(yǎng)老保險層為省級統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌可能會成為一個遙遙無期的空置目標。因此，我提出，務必要刪除“實行省級統(tǒng)籌”，將其直接確定為“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。

第二條是關于經(jīng)辦機構(gòu)。四審草案規(guī)定了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)設立分支機構(gòu)及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設立工作站點。我認為，愈是基層便愈是要建設為服務網(wǎng)點，強調(diào)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的服務性質(zhì)，從而建議明確基層社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為服務網(wǎng)點。

檢察風云：《社會保險法》關切到每個公民的切身利益，自然備受關注。《社會保險法》究竟是一部怎樣的法律？它的立法目的和具體要保護的公民基本權(quán)利是什么？

鄭功成：關于《社會保險法》的定位和地位。首先，《社會保險法》是我國社會法部門中的支架性法律，是不可或缺的，具有舉足輕重的作用和意義。其次，《社會保險法》是我們社會保障法中的主體性法律。社會保障包括社會救助、社會保險、社會福利、慈善等多個系統(tǒng)，將來的社會保障法律應當是一個完整的法律部門，所包含法律數(shù)量應當不下10部，《社會保險法》可以說是一部主體性法律。再次，《社會保險法》是社會保險的基本法。所謂基本法，有兩層含義，一是表明這部法是一個綜合法，這在國際上比較少見。眾所周知，社會保險法的起源是德國。對于社會保險立法，德國等西方國家一般都是分項立法，而我國是綜合立法。其二，基本法更多的是原則性、框架性，不會像單行的社會保險立法規(guī)定得那么細致。

關于《社會保險法》的實質(zhì)。簡而言之就是確權(quán)與賦權(quán)。即確認勞動者和公民有哪些社會保險權(quán)利，賦予他們什么樣的社會保險權(quán)利。應該說它是屬于人權(quán)中社會權(quán)的范圍，是福利權(quán)。因此，它是勞動者的福利權(quán)，也是公民的社會保險權(quán)。

《社會保險法》的核心就是調(diào)整利益關系，是以調(diào)整勞資利益關系為基礎，同時，涉及政府、勞動者、資方三方利益關系的協(xié)調(diào)與調(diào)整。因為社會保險是需要成本的，這個成本是由誰來負擔呢？或者說社會風險是由誰來分攤？社會保險不是商業(yè)保險，本質(zhì)區(qū)別在于：社會風險不止是在參保人之間而是在政府、勞動者、資方三方之間進行分攤。社會保險與社會救助、社會福利也不一樣。社會救助與社會福利是再分配范疇，而社會保險既會對初次分配，也會對再分配產(chǎn)生影響。社會保險的資金是勞資繳費，勞資繳費成本是要計算到生產(chǎn)經(jīng)營成本中去的，這自然會影響到初次分配的格局。

《社會保險法》是具有中國特色的一部法律。這種特色在于：首先，它是一部綜合法，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五個險種，不僅勞動者，其他公民如殘疾人也包括在里面。其次，它具有發(fā)展性?！渡鐣ｋU法》留有發(fā)展的可能性和空間、具有靈活性。再次，它具有特殊性。即《社會保險法》需要解決歷史遺留問題，如歷史欠賬和視同繳費問題。智利的公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)為私有化，其老人、新人全部解決了，沒有遺留問題的。我國情況卻不一樣，我們是漸進式改革，改革中遺留了大量的歷史問題。這些是我國《社會保險法》的特色，也是它的特殊性。

檢察風云：《社會保險法》解決了社會保障領域中的哪些重要問題？

鄭功成：具體而言，我國的《社會保險法》 解決了以下七個方面的問題：

第一，明確了勞動者與公民的社會保險權(quán)，即比較清晰地規(guī)定了社會保險法的適用范圍，不同的項目之間有不同的規(guī)范。包含兩個層次，如社會保險法規(guī)定有的項目是“應當參加”，有的是“可以參加”?！皯攨⒓印笔橇x務，具有強制性；“可以參加”則是參保人可以自愿參加保險，是可享權(quán)益。

第二，明確了社會保險的制度框架，即五大保險項目。包括基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險。換言之，我國現(xiàn)行的社會保險制度由上述五大制度構(gòu)成。當然，在發(fā)展實踐中，還不能排除以后會增加護理保險項目等。

第三，確立了社會保險制度的基本模式。如基本養(yǎng)老保險采取統(tǒng)賬結(jié)合模式、個人賬戶實賬制，以及基本養(yǎng)老保險是全國性制度安排并實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險制度實行省級統(tǒng)籌，等等。這些涉及制度模式并長期存在著分歧的重大問題，在《社會保險法》中應當說是明確了；即使是農(nóng)村合作醫(yī)療似乎還未定論，但將其納入社會保險法進行規(guī)范，即明確了它是我國社會保險制度的組成部分，是醫(yī)療保險制度的有機組成部分而不是另外的制度安排。因此，合作醫(yī)療與居民醫(yī)療保險并軌是必由之路。這些對于社會保險制度的健康發(fā)展顯然具有十分積極的意義。

第四，明確社會保險的責任分擔機制。社會保險法不僅規(guī)定了用人單位或雇主與參保人的繳費義務，而且也規(guī)定了對困難群體與殘疾人的補貼，規(guī)定了社會保險基金收不抵支時的政府責任，以及對歷史債務即視同繳費的財政責任。

第五，明確了社會保險的運行監(jiān)督機制。一方面，明確了國家社會保險的行政主管機關及其責任，包括相關部門的行政責任分工，明確了社會保經(jīng)辦機構(gòu)的職能、責任及工作程序； 另一方面，明確了社會保險制度特別是社會保險基金的監(jiān)督機制，包括國家立法機關的監(jiān)督、行政機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督，還有社會保險要接受工會的監(jiān)督以及社會的監(jiān)督，做到信息公開、透明。

第六，明確了各主體的法律責任，即在什么情形下各主體應該承擔什么樣的法律責任，法律給出了明確的規(guī)范。

第七，解決了歷史遺留問題。例如，為了保障國有單位職工的權(quán)益，我國在2005 年就出臺了“視同繳費”政策，規(guī)定在國有單位工作的年限雖然未參加社會養(yǎng)老保險而未繳費，但可以視同繳費了。但這一政策在過去卻不可能得到落實，因為這種視同繳費來源于何處沒有法律依據(jù)，而沒有資金支撐的政策只能是一紙空文，因而，嚴重地損害了許多曾經(jīng)在國有單位工作過的中老年職工的養(yǎng)老金權(quán)益?，F(xiàn)在《社會保險法》明確規(guī)定由政府負責，并提供財政補貼，即可以圓滿地解決這一問題。

《社會保險法》的核心就是調(diào)整利益關系，是以調(diào)整勞資利益關系為基礎，同時，涉及政府、勞動者、資方三方利益關系的協(xié)調(diào)與調(diào)整。

檢察風云：在您看來，《社會保險法》還存在哪些不足？

鄭功成：一是授權(quán)條款太多。如多處規(guī)定“具體辦法由國務院規(guī)定”等，這是法律不成熟的一種表現(xiàn)。有的授權(quán)條款是當前條件不具備，有的則是由于部門分歧太大而不能達成共識所至，前者可以理解，后者則是立法中應當盡力避免而未能夠避免的。

二是社會保險基金的性質(zhì)未予以正式確定。社會保險基金是參保人共有的公共資金，如果不定性，政府就可能認為是政府的錢，或者社保機構(gòu)把它當做自己的錢，一些地方存在著地方政府挪用社會保險基金的現(xiàn)象，以及各地社會保險基金存在大量結(jié)余的現(xiàn)象，顯然是上述兩種現(xiàn)象的具體表現(xiàn)。

三是運行規(guī)范還沒有完全到位。如經(jīng)辦機構(gòu)應承擔經(jīng)辦服務責任，應強調(diào)統(tǒng)一經(jīng)辦、統(tǒng)一征繳，經(jīng)辦機構(gòu)應當對整個社會保險制度負責到底，其職責不能分割，但法律仍然回避了社會保險費由誰征繳的問題……■

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com