文/張克

社會保險(xiǎn)法的立法意義與亮點(diǎn)

文/張克

十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》（簡稱《社會保險(xiǎn)法》），標(biāo)志著我國社會保險(xiǎn)制度歷經(jīng)多年探索發(fā)展，以立法保障進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展的新階段。

作為第十屆、第十一屆全國人大常委會委員，中國人民大學(xué)鄭功成教授是《社會保險(xiǎn)法》制定過程的全程參與者，其提出的許多建議被吸收到法律中。近日，本刊特約記者采訪了鄭教授。

檢察風(fēng)云：《社會保險(xiǎn)法》的出臺，被認(rèn)為是中國社會保障事業(yè)的一項(xiàng)標(biāo)志性成就。您作為該法的提案人之一和立法審議的全程參與者，能否談?wù)勊某雠_背景？

鄭功成：在上世紀(jì)90年代，國家確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)為經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)模式后，伴隨著國有企業(yè)改革與勞動制度改革的深化，就開始討論制定社會保險(xiǎn)法，當(dāng)時(shí)的勞動部亦有過社會保險(xiǎn)立法的動議。至90年代中后期，社會保險(xiǎn)立法再次引起關(guān)注，因?yàn)?，社會保險(xiǎn)改革實(shí)踐步履艱難，不僅許多非國有企業(yè)不參加社會保險(xiǎn)，即使是國有企業(yè)中也有一部分參保后不繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，這使得社會保險(xiǎn)費(fèi)的覆蓋人口無法擴(kuò)展，勞動者權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，基金征繳困難重重，財(cái)務(wù)狀況入不敷出，這一制度的信用面臨崩潰。

記得在1998 年，全國人大財(cái)經(jīng)委邀請我去參加一個(gè)會議，會上談有關(guān)社會保險(xiǎn)立法問題。一些委員在聽了我的發(fā)言后，提出了許多問題，給我的感覺有兩點(diǎn)：一是關(guān)注社會保險(xiǎn)立法；二是擔(dān)心立法條件不成熟。我在那次會議上所得到的印象是，多數(shù)人并不認(rèn)同急切立法。社會保險(xiǎn)立法一拖就是十幾年，而《勞動法》則在1994 年出臺了。

2003年的全國“兩會”上，即有若干全國人大代表與全國政協(xié)委員提出社會保險(xiǎn)立法議案或建議案。當(dāng)時(shí)新組建的勞動和社會保障部自2004年開始高度重視社會保險(xiǎn)立法工作，并在 2005 年、2006 年進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施工作。

到 2007 年 12 月全國人大常委會首次審議這一法律草案時(shí)，估計(jì)應(yīng)當(dāng)不下10 稿。從 2007 年12 月全國人大常委會首次審議社會保險(xiǎn)法草案起，這一法律案在國家立法機(jī)關(guān)即經(jīng)過四審，通過的法律文本實(shí)際是第五稿了。

四審后通過的表決稿又較四審稿做了若干處修正。其中，有兩處修改即是我提出的修改意見：一條是關(guān)于四審稿中第六十四條第三款的“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。我一直不贊成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌，更對推進(jìn)全國統(tǒng)籌具有緊迫感。我認(rèn)為，如果法律這樣規(guī)定，實(shí)質(zhì)上意味著法定的養(yǎng)老保險(xiǎn)層為省級統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌可能會成為一個(gè)遙遙無期的空置目標(biāo)。因此，我提出，務(wù)必要?jiǎng)h除“實(shí)行省級統(tǒng)籌”，將其直接確定為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。

第二條是關(guān)于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。四審草案規(guī)定了社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設(shè)立工作站點(diǎn)。我認(rèn)為，愈是基層便愈是要建設(shè)為服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)性質(zhì)，從而建議明確基層社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

檢察風(fēng)云：《社會保險(xiǎn)法》關(guān)切到每個(gè)公民的切身利益，自然備受關(guān)注?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》究竟是一部怎樣的法律？它的立法目的和具體要保護(hù)的公民基本權(quán)利是什么？

鄭功成：關(guān)于《社會保險(xiǎn)法》的定位和地位。首先，《社會保險(xiǎn)法》是我國社會法部門中的支架性法律，是不可或缺的，具有舉足輕重的作用和意義。其次，《社會保險(xiǎn)法》是我們社會保障法中的主體性法律。社會保障包括社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利、慈善等多個(gè)系統(tǒng)，將來的社會保障法律應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的法律部門，所包含法律數(shù)量應(yīng)當(dāng)不下10部，《社會保險(xiǎn)法》可以說是一部主體性法律。再次，《社會保險(xiǎn)法》是社會保險(xiǎn)的基本法。所謂基本法，有兩層含義，一是表明這部法是一個(gè)綜合法，這在國際上比較少見。眾所周知，社會保險(xiǎn)法的起源是德國。對于社會保險(xiǎn)立法，德國等西方國家一般都是分項(xiàng)立法，而我國是綜合立法。其二，基本法更多的是原則性、框架性，不會像單行的社會保險(xiǎn)立法規(guī)定得那么細(xì)致。

關(guān)于《社會保險(xiǎn)法》的實(shí)質(zhì)。簡而言之就是確權(quán)與賦權(quán)。即確認(rèn)勞動者和公民有哪些社會保險(xiǎn)權(quán)利，賦予他們什么樣的社會保險(xiǎn)權(quán)利。應(yīng)該說它是屬于人權(quán)中社會權(quán)的范圍，是福利權(quán)。因此，它是勞動者的福利權(quán)，也是公民的社會保險(xiǎn)權(quán)。

《社會保險(xiǎn)法》的核心就是調(diào)整利益關(guān)系，是以調(diào)整勞資利益關(guān)系為基礎(chǔ)，同時(shí)，涉及政府、勞動者、資方三方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與調(diào)整。因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)是需要成本的，這個(gè)成本是由誰來負(fù)擔(dān)呢？或者說社會風(fēng)險(xiǎn)是由誰來分?jǐn)?？社會保險(xiǎn)不是商業(yè)保險(xiǎn)，本質(zhì)區(qū)別在于：社會風(fēng)險(xiǎn)不止是在參保人之間而是在政府、勞動者、資方三方之間進(jìn)行分?jǐn)?。社會保險(xiǎn)與社會救助、社會福利也不一樣。社會救助與社會福利是再分配范疇，而社會保險(xiǎn)既會對初次分配，也會對再分配產(chǎn)生影響。社會保險(xiǎn)的資金是勞資繳費(fèi)，勞資繳費(fèi)成本是要計(jì)算到生產(chǎn)經(jīng)營成本中去的，這自然會影響到初次分配的格局。

《社會保險(xiǎn)法》是具有中國特色的一部法律。這種特色在于：首先，它是一部綜合法，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五個(gè)險(xiǎn)種，不僅勞動者，其他公民如殘疾人也包括在里面。其次，它具有發(fā)展性?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》留有發(fā)展的可能性和空間、具有靈活性。再次，它具有特殊性。即《社會保險(xiǎn)法》需要解決歷史遺留問題，如歷史欠賬和視同繳費(fèi)問題。智利的公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)為私有化，其老人、新人全部解決了，沒有遺留問題的。我國情況卻不一樣，我們是漸進(jìn)式改革，改革中遺留了大量的歷史問題。這些是我國《社會保險(xiǎn)法》的特色，也是它的特殊性。

檢察風(fēng)云：《社會保險(xiǎn)法》解決了社會保障領(lǐng)域中的哪些重要問題？

鄭功成：具體而言，我國的《社會保險(xiǎn)法》 解決了以下七個(gè)方面的問題：

第一，明確了勞動者與公民的社會保險(xiǎn)權(quán)，即比較清晰地規(guī)定了社會保險(xiǎn)法的適用范圍，不同的項(xiàng)目之間有不同的規(guī)范。包含兩個(gè)層次，如社會保險(xiǎn)法規(guī)定有的項(xiàng)目是“應(yīng)當(dāng)參加”，有的是“可以參加”。“應(yīng)當(dāng)參加”是義務(wù)，具有強(qiáng)制性；“可以參加”則是參保人可以自愿參加保險(xiǎn)，是可享權(quán)益。

第二，明確了社會保險(xiǎn)的制度框架，即五大保險(xiǎn)項(xiàng)目。包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)。換言之，我國現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)制度由上述五大制度構(gòu)成。當(dāng)然，在發(fā)展實(shí)踐中，還不能排除以后會增加護(hù)理保險(xiǎn)項(xiàng)目等。

第三，確立了社會保險(xiǎn)制度的基本模式。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取統(tǒng)賬結(jié)合模式、個(gè)人賬戶實(shí)賬制，以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是全國性制度安排并實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)制度實(shí)行省級統(tǒng)籌，等等。這些涉及制度模式并長期存在著分歧的重大問題，在《社會保險(xiǎn)法》中應(yīng)當(dāng)說是明確了；即使是農(nóng)村合作醫(yī)療似乎還未定論，但將其納入社會保險(xiǎn)法進(jìn)行規(guī)范，即明確了它是我國社會保險(xiǎn)制度的組成部分，是醫(yī)療保險(xiǎn)制度的有機(jī)組成部分而不是另外的制度安排。因此，合作醫(yī)療與居民醫(yī)療保險(xiǎn)并軌是必由之路。這些對于社會保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展顯然具有十分積極的意義。

第四，明確社會保險(xiǎn)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。社會保險(xiǎn)法不僅規(guī)定了用人單位或雇主與參保人的繳費(fèi)義務(wù)，而且也規(guī)定了對困難群體與殘疾人的補(bǔ)貼，規(guī)定了社會保險(xiǎn)基金收不抵支時(shí)的政府責(zé)任，以及對歷史債務(wù)即視同繳費(fèi)的財(cái)政責(zé)任。

第五，明確了社會保險(xiǎn)的運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。一方面，明確了國家社會保險(xiǎn)的行政主管機(jī)關(guān)及其責(zé)任，包括相關(guān)部門的行政責(zé)任分工，明確了社會保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能、責(zé)任及工作程序； 另一方面，明確了社會保險(xiǎn)制度特別是社會保險(xiǎn)基金的監(jiān)督機(jī)制，包括國家立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還有社會保險(xiǎn)要接受工會的監(jiān)督以及社會的監(jiān)督，做到信息公開、透明。

第六，明確了各主體的法律責(zé)任，即在什么情形下各主體應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，法律給出了明確的規(guī)范。

第七，解決了歷史遺留問題。例如，為了保障國有單位職工的權(quán)益，我國在2005 年就出臺了“視同繳費(fèi)”政策，規(guī)定在國有單位工作的年限雖然未參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)而未繳費(fèi)，但可以視同繳費(fèi)了。但這一政策在過去卻不可能得到落實(shí)，因?yàn)檫@種視同繳費(fèi)來源于何處沒有法律依據(jù)，而沒有資金支撐的政策只能是一紙空文，因而，嚴(yán)重地?fù)p害了許多曾經(jīng)在國有單位工作過的中老年職工的養(yǎng)老金權(quán)益。現(xiàn)在《社會保險(xiǎn)法》明確規(guī)定由政府負(fù)責(zé)，并提供財(cái)政補(bǔ)貼，即可以圓滿地解決這一問題。

《社會保險(xiǎn)法》的核心就是調(diào)整利益關(guān)系，是以調(diào)整勞資利益關(guān)系為基礎(chǔ)，同時(shí)，涉及政府、勞動者、資方三方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與調(diào)整。

檢察風(fēng)云：在您看來，《社會保險(xiǎn)法》還存在哪些不足？

鄭功成：一是授權(quán)條款太多。如多處規(guī)定“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”等，這是法律不成熟的一種表現(xiàn)。有的授權(quán)條款是當(dāng)前條件不具備，有的則是由于部門分歧太大而不能達(dá)成共識所至，前者可以理解，后者則是立法中應(yīng)當(dāng)盡力避免而未能夠避免的。

二是社會保險(xiǎn)基金的性質(zhì)未予以正式確定。社會保險(xiǎn)基金是參保人共有的公共資金，如果不定性，政府就可能認(rèn)為是政府的錢，或者社保機(jī)構(gòu)把它當(dāng)做自己的錢，一些地方存在著地方政府挪用社會保險(xiǎn)基金的現(xiàn)象，以及各地社會保險(xiǎn)基金存在大量結(jié)余的現(xiàn)象，顯然是上述兩種現(xiàn)象的具體表現(xiàn)。

三是運(yùn)行規(guī)范還沒有完全到位。如經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)經(jīng)辦服務(wù)責(zé)任，應(yīng)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一經(jīng)辦、統(tǒng)一征繳，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對整個(gè)社會保險(xiǎn)制度負(fù)責(zé)到底，其職責(zé)不能分割，但法律仍然回避了社會保險(xiǎn)費(fèi)由誰征繳的問題……■

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com