張樹明

冷戰(zhàn)時期，巴基斯坦與阿富汗間存在一場持續(xù)數(shù)十年的“普什圖尼斯坦”(Pashtunistan)爭端。普什圖族(Pashtun或Pushtun)也稱帕坦族(Pathan)，是阿富汗主體民族，另有數(shù)百萬普什圖人生活于巴基斯坦境內(nèi)靠近阿巴邊境地區(qū)，是典型的跨界民族。①葛公尚認為，“跨界民族”有廣義、狹義兩種定義。狹義的跨界民族指“那些因傳統(tǒng)聚居地被現(xiàn)代政治疆界分隔而居住于毗鄰國家的民族?！?葛公尚主編．當代國際政治與跨界民族研究．民族出版社，2006:1)“普什圖尼斯坦”是巴境內(nèi)的普什圖人欲建立的一個以普什圖族人為主體民族的獨立國家，阿富汗政府支持該運動，從而引發(fā)與巴基斯坦的爭端。普什圖人占統(tǒng)治地位的阿富汗政府對巴境內(nèi)普什圖人的地位、命運和前途有非常強烈的情感關切。普什圖尼斯坦爭端困擾阿、巴關系數(shù)十年，影響了美國、蘇聯(lián)與地區(qū)國家間的關系及西南亞的冷戰(zhàn)局勢。

目前，國內(nèi)外學界對“普什圖尼斯坦”問題的歷史由來、發(fā)展演變等內(nèi)容已有較系統(tǒng)的研究，①如劉向陽．普什圖民族主義的產(chǎn)生及發(fā)展．南亞研究，2012(1);姚大學．普什圖尼斯坦問題:緣起、成因及影響．西亞非洲，2011(2);于衛(wèi)青．普什圖尼斯坦問題的演變及相關因素探析．國際論壇，2011(2)等。國外學者對“普什圖尼斯坦”問題的研究較深入，內(nèi)容涉及問題的緣起演變、圍繞該問題美蘇阿巴等國關系的交織。如國際事務概覽(1949—1950年，1954年，1959—1960年)．阿富汗現(xiàn)代史綱要．［美］路易斯·杜普雷．西北大學中東研究所，2002;The Cambridge History of the Cold War(Volume III)．Melvyn P．Leffler，Odd Arne Westad，Cambridge University Press，2010．American Foreign Policy Toward Afghanistan:1919—2001(Abdul-Qayum Mohmand，Dissertation for the Doctor of Philosophy，University of Utah，2007)，Soviet-American Relations with Pakistan，Iran and Afghanistan，(Malik，Hafeez，Basingstoke，Hampshire:Macmillan Pr．Ltd．，1987)，Another Kashmir?the Afghanistan-Pakistan Border Dispute(Joanna Modrzejewska-Lesniewska，IBRU Boundary and Security Bulletin，Winter 2001—2002)都不同程度上論述了美國對爭端的政策，但對美國介入政策的內(nèi)容、特點等普遍缺乏系統(tǒng)和深入細致地分析。但從美國外交視角、探討美國對“普什圖尼斯坦”爭端政策的研究較薄弱。冷戰(zhàn)期間，美國因素是認識世界和地區(qū)焦點、熱點問題時不可忽視的，美國關于“普什圖尼斯坦”爭端的政策必然會影響阿巴爭端及地區(qū)國際關系。本文試圖利用美國政府的解密外交文件，結(jié)合既有研究成果，對冷戰(zhàn)期間美國對阿巴爭端的政策進行系統(tǒng)總結(jié)和分析。

“普什圖尼斯坦”爭端與阿富汗－巴基斯坦關系

1.“普什圖尼斯坦”爭端與兩次阿巴關系危機

“普什圖尼斯坦”爭端的歷史根源是1893年英國強迫劃定的阿富汗與英屬印度的邊界線，即“杜蘭線”(the Durand Line)，該線將原生活于阿富汗的數(shù)百萬普什圖人連同大片土地都劃轉(zhuǎn)到英印統(tǒng)治下。迫于英國壓力，阿富汗接受了杜蘭線。1947年印巴分治時，英印西北邊境省的普什圖族人聚居區(qū)歸屬巴基斯坦，阿富汗對此嚴重不滿。1947年6月，阿富汗首相馬茂德(Mahmud)說:“如果獨立的普什圖尼斯坦國家無法建立，(普什圖人聚居的)巴基斯坦西北邊境省應與阿富汗合并?！雹赒uddus S A．Afghanistan and Pakistan:A Geopolitical Study．Lahore:Ferozsons，1982:99阿富汗欲通過推翻歷史上英、阿間的不平等協(xié)議否定杜蘭線，恢復對杜蘭線以東、巴基斯坦境內(nèi)普什圖人地區(qū)的控制，并支持巴境內(nèi)普什圖部落區(qū)的反政府運動。阿巴由此爭端產(chǎn)生。

圍繞普什圖問題，阿富汗、巴基斯坦間在1955年和1961年爆發(fā)兩次危機。

1953年，穆罕默德·達烏德(Sardar Mohammed Daoud)任阿富汗首相。他主張積極支持巴境內(nèi)的普什圖尼斯坦運動，“在他主政的十年期間，普什圖尼斯坦問題成為阿富汗對外關系中的核心問題”①于衛(wèi)青．普什圖尼斯坦問題的演變及相關因素探析．國際論壇，2011(2):34。為加強對西巴的控制，壓制境內(nèi)的反對勢力，1955年3月巴基斯坦宣布將西巴各省合并為單一的政治實體。此舉遭阿富汗強烈反對，阿富汗認為巴基斯坦的行為壓制了普什圖人的自治權(quán)利和要求，阿巴爆發(fā)第一次“普什圖尼斯坦”危機。兩國首都都發(fā)生民眾沖擊和破壞對方使館、撕毀對方國旗的嚴重外交事件。政府的縱容使局勢急轉(zhuǎn)直下，雙邊外交關系斷絕。在外部力量介入下，1955年9月，兩國恢復外交關系，1956年兩國領導人的互訪進一步修補了破損的阿巴關系。

1961年8月爆發(fā)第二次“普什圖尼斯坦”危機，嚴重程度和影響甚于第一次危機。1961年上半年，危機已開始顯現(xiàn)。兩國邊界摩擦不斷發(fā)生，“巴基斯坦指責阿富汗入侵了巴基斯坦邊界，阿富汗指責巴基斯坦使用武力鎮(zhèn)壓持不同意見的普什圖人。”②Qureshi S M M．Pakhtunistan:The Frontier Dispute Between Afghanistan and Pakistan，Pacific Affairs，Spring-Summer，1966，39(1/2):106-1071961年8月，阿尤布決定關閉在阿富汗的領事館，并要求阿富汗關閉在巴境內(nèi)的領館;1961年9月阿富汗宣布與巴斷交，關閉阿巴邊界。兩國邊界沖突有誘發(fā)戰(zhàn)爭的危險。此次危機持續(xù)兩年之久，在伊朗等國調(diào)解下，1963年5月阿、巴在德黑蘭舉行會談，同意重建外交關系，阿巴邊界在7月重新開放。經(jīng)歷危機的兩國關系進入平緩發(fā)展期，60年代是冷戰(zhàn)期間阿巴關系最好的時期。

2.阿富汗、巴基斯坦對爭端的立場

由于阿巴立場差異較大，兩國都不愿妥協(xié)，大大增加了解決問題的難度。阿富汗不承認杜蘭線作為國際邊界線的地位，認為巴境內(nèi)的普什圖人應享有高度自治或建立獨立的“普什圖尼斯坦”國的權(quán)利。1947年9月，阿富汗常駐聯(lián)合國代表在解釋否決巴基斯坦加入聯(lián)合國的申請時說:“我們不能承認西北邊境省是巴基斯坦的一部分。西北邊境省的人民沒有機會去自由表達自己的意愿，即由他們自己決定:是獨立，還是成為巴基斯坦的一部分?！雹賃nited Nations，Official Records of the Second Session of the General Assembly，Plenary Meeting of the General Assembly，16 September-29 November 1947，I(80-109)Meetings，16 September-13 November 1947，New York 1947，Ninety-Second Plenary Meeting，30 September，1947:313-314．轉(zhuǎn)引自 Joanna Modrzejewska-Lesniewska，Another Kashmir?the Afghanistan-Pakistan Border Dispute，IBRU Boundary and Security Bulletin，Winter 2001—2002:74阿富汗之所以如此堅持，最主要的原因是這個問題可給阿富汗帶來多重利益:“除可以得到領土外，這將結(jié)束阿富汗內(nèi)陸國家的地位，取得阿拉伯海的通道，并進一步提高普什圖族在擴大后的阿富汗的國內(nèi)地位?！雹贏nthony Hyman．Nationalism in Afghanistan，International Journal of Middle East Studies．Special Issue:Nationalism and the Colonial Legacy in the Middle East and Central Asia．May，2002，34(2):307-308

巴基斯坦主張它是英國權(quán)利的自然繼承者，杜蘭線是合法的國界線，普什圖人事務是其內(nèi)政，不容干涉，不希望外部力量介入此問題。1951年4月，巴基斯坦總理利亞奎特·阿里·汗(Liaquat Ali Khan)對美國駐巴大使講，巴基斯坦將不與阿富汗政府及其任何代表討論“普什圖尼斯坦”問題，不承認阿富汗有對巴境內(nèi)普什圖人事務的發(fā)言權(quán)，因為這是一個排他性的內(nèi)政問題。③United States Department of State，F(xiàn)oreign Relations of the United States(FRUS)，1951，6(2):1956在爭端中，巴基斯坦利用其地理優(yōu)勢——巴國土是阿富汗對外貿(mào)易的主要出?？诤唾Q(mào)易通道——向阿富汗施以經(jīng)濟制裁和壓力。

美國對“普什圖尼斯坦”爭端的政策與演進

阿巴爭端發(fā)生后，美國密切關注事態(tài)發(fā)展，對爭端的政策逐漸成型。美國認為，“‘普什圖尼斯坦’是……阿富汗期望創(chuàng)造一個基于巴基斯坦邊界領土和定居者的新國家”④FRUS，1952—1954，XI(2):1403。隨阿巴關系危機頻發(fā)，美國的政策在保持一定延續(xù)性的同時也進行了較大的調(diào)整。

1.第一次“普什圖尼斯坦”危機與美國政策的成型

阿巴爭端發(fā)生后，美國迅即做出了反應。1948年1月，美國國務院就表示，美國的利益在于阿巴爭端的永久和公平解決。但由于爭端剛剛開始，美國的政策尚處于醞釀中。直到第一次“普什圖尼斯坦”危機前后，美國對爭端的政策始逐漸成型。美國國家安全委員會多次舉行會議討論阿巴爭端，各種會議文件(國家安全委員會決議NSC98/1、NSC5409、NSC5701等)和政策評估報告(如《國家情報評估》，NIE-53-56，1956．1．10)、美國國務院的指示、會談記錄等集中體現(xiàn)了美國對爭端的政策。

(1)有傾向性的均衡政策。深入剖析美國政策可發(fā)現(xiàn)，在阿巴爭端中，美國一方面兼顧阿巴雙方的利益，均衡對待兩國的要求;另一方面，美國在一些關鍵問題上又傾向支持巴基斯坦。

美國兼顧阿巴利益和立場。阿富汗、巴基斯坦分別是地區(qū)緩沖國和美國的盟國，維持盟國關系的穩(wěn)定和阿富汗的緩沖國地位都是美國地區(qū)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，這決定了美國對爭端必須采取“兼顧雙方利益”的政策。1948年2月，美國國務院給駐阿使館的電報指出，阿富汗和巴基斯坦對部落區(qū)的活動和幸福都有必要的利益。①FRUS 1948，5(1):29這表明在普什圖問題上，美國認可阿、巴的立場都有合理之處。因此，對于阻礙解決爭端或?qū)е聬夯謩莸囊蛩?，無論由哪一方造成，美國都要予以消除。例如，巴基斯坦反對就普什圖問題與阿富汗談判，美國向其施加壓力，迫使巴基斯坦妥協(xié)，并告誡說，“我們希望巴基斯坦保持克制，……要為(阿巴)兩國政府合作改善邊界兩側(cè)的普什圖人的狀況而努力工作”。(DDRS，CK3100270551);當阿富汗的反巴輿論嚴重影響雙邊關系時，美國提出批判意見，要求阿富汗減低官方媒體反對巴基斯坦的宣傳論調(diào)。

在爭端中傾向巴基斯坦。在兼顧政策基礎上，由于阿、巴對美國利益的重要性及與美國關系的親密程度不同，美國在爭端中又奉行支持巴基斯坦的政策。除向巴基斯坦提供大規(guī)模經(jīng)濟、軍事援助外，在一些關鍵問題上，美國給予了巴基斯坦大力支持。

第一，支持巴基斯坦的基本政策立場。1948年美國承認了杜蘭線的合法地位，這是與巴基斯坦的主張一致的。在1956年3月“東南亞條約組織”會議上，杜勒斯國務卿又公開重申了這一點。②FRUS，1955—1957，8:221這是美國首次在重大國際場所公開對杜蘭線合法性的確認。

第二，以“普什圖尼斯坦”爭端為理由，美國拒絕向阿富汗提供軍事援助。從40年代末到50年代，阿富汗多次向美國提出軍事援助的請求，都遭美國拒絕或拖延。美國認為，在巴阿關系緊張時期，美國向阿富汗提供軍事援助是不適宜的。

(2)有限介入的政策。主要表現(xiàn)是，美國堅持以外交斡旋而非國際調(diào)停方式推動阿巴爭端的解決。“斡旋”和“調(diào)?！笔侵匾耐饨粚W和國際法概念?！拔有笔俏有邔幎水斒路嚼揭黄?，促成談判行為的發(fā)生，而斡旋者不直接參與談判或提出具體的建議和解決方案，談判的開始即意味著斡旋行動的成功和結(jié)束。調(diào)停者不僅要將爭端當事國拉到一起，還直接參與到談判過程中，并為談判定下基調(diào)和計劃。因而，“調(diào)?！币取拔有钡慕槿氤潭壬畹枚?，斡旋是一種有限介入。

美國對阿巴爭端的政策是斡旋而非調(diào)停。美國只愿促進雙方的信息溝通和直接談判，但不愿直接參與談判。1951年3月，美國國務院指示駐阿、巴使館說，美國的角色僅限于把雙方拉到一起。①FRUS，1951，6(2):1929在1955年5月5日的美國國家安全委員會會議上，國務院、中情局、軍方等不同部門討論了阿巴關系及美國介入的問題。會上發(fā)生激烈爭論，國安會最終決定，不對阿巴爭端進行正式調(diào)停，美國應以非正式的外交途徑促成阿巴爭端的解決。②FRUS，1955—1957，8:181其后，國務院據(jù)此決議向駐阿、巴使館發(fā)出指令，并要求駐阿大使沃德(Ward)將美國的政策立場明確告知阿富汗政府。有限介入政策可給美國留下更大的靈活性和回旋空間，掌握外交主動權(quán)，同時可以避免正式調(diào)停失敗而給美國聲譽造成的損害。

(3)“有限國際化”政策。所謂“有限國際化”是指美國一方面支持和推動包括本國在內(nèi)的第三國介入阿巴爭端，為美國分擔壓力和責任;另一方面，美國將這種“國際化”嚴格限定在親美的地區(qū)國家和穆斯林國家中，極力排斥蘇聯(lián)等國家介入阿巴爭端。1954年3月，由艾森豪威爾總統(tǒng)最終同意的美國國家安全委員會5409號文件(NSC 5409號)文件強調(diào)，美國應鼓勵其他對西方友好的穆斯林國家——如土耳其和伊拉克調(diào)節(jié)阿巴爭端的努力，加強它們與阿富汗的聯(lián)系。③FRUS，1955—1957，8:237在美國默許和支持下，介入調(diào)和阿巴爭端的國家主要有伊朗、沙特、土耳其、伊拉克等國。

(4)以加強經(jīng)濟合作推動政治和解的政策。美國鼓勵阿富汗、巴基斯坦的經(jīng)濟合作，推動雙方建立更密切的經(jīng)濟關系，加強經(jīng)濟相互依賴，在此基礎上探尋實現(xiàn)政治和解與爭端解決的途徑。NSC 5409文件指出，改善阿巴爭端唯一適當?shù)脑瓌t是促進阿富汗與南部鄰國間的合作關系，阿富汗、巴基斯坦間的經(jīng)濟合作有利于創(chuàng)造消除“普什圖尼斯坦”爭端的氛圍。①FRUS，1952—1954，11(2):1152，1156，1157為此，美國加強了對于能將阿富汗與巴基斯坦聯(lián)系起來的項目提供的經(jīng)濟、技術(shù)援助。如加強連接兩國的交通建設、在卡拉奇為阿富汗建立自由港等。1956年3月12日，協(xié)調(diào)行動委員會(Operations Coordination Board)的“每日情報摘要”明確指出，“美國應該建議共同適合于阿富汗、巴基斯坦的地區(qū)援助項目，這樣的項目會鞏固更緊密的阿巴關系?！雹贒eclassified Documents Reference System(DDRS)，Document number:CK31003272381956年5月17日的國家安全委員會第285次會議在討論阿巴關系及美國政策時重申，美國對阿巴爭端的政策應該鼓勵阿富汗與巴基斯坦間更緊密的經(jīng)濟、政治聯(lián)系，這樣可以創(chuàng)造有利于爭端解決的條件，并加強阿富汗更好地抵制蘇聯(lián)滲透的能力。美國應通過提供經(jīng)濟和技術(shù)援助、支持阿富汗向國際金融機構(gòu)申請合理的發(fā)展貸款等手段，幫助阿富汗增強與巴基斯坦的聯(lián)系。③FRUS，1952—1954，11(2):1437

2.第二次“普什圖尼斯坦”危機與美國政策的調(diào)整

自40年代后期到60年代初，美國介入阿巴爭端已有十余年時間，但效果并不明顯。阿巴普什圖尼斯坦爭端的持續(xù)緊張和危機的頻發(fā)促使美國思考新的政策以應對局勢變化。1961年3月14日，美國駐阿大使亨利·拜羅德(Henry Alfred Byroade)在給國務院的電報中指出:“(過去十幾年)我們的努力由于種種原因是無效的。”④FRUS，1961—1963，South Asia，19:21其后，美國政府在拜羅德大使電報基礎上總結(jié)了既往政策的得失。美國一方面繼續(xù)推行上述各項政策。另一方面美國也意識到，阿巴危機一再爆發(fā)的重要原因是美國介入不夠，有必要加大對爭端的介入力度，防止危機的破壞性影響。因而，美國進行了大幅度的政策調(diào)整，主要表現(xiàn)為:

(1)強化美國對阿、巴的首腦外交，提升介入層次和效率。第二次“普什圖尼斯坦”危機后，在借助駐外使館渠道調(diào)和爭端的同時，美國對阿、巴兩國進行了力度更大的首腦外交，以加強美國對阿、巴的影響力。

早在第一次危機前后，美國就注重以首腦外交方式推動阿巴爭端的解決。首腦外交是一種高層次、高效率的外交方式。①首腦外交的概念并不統(tǒng)一，一般指國家元首或政府首腦等最高級領導人從事的外交活動，廣義上也可理解為外交部長以上級別官員的外交活動。其具體形式是首腦訪問、會晤、通信通電等。在介入過程中，美國努力促成阿、巴高層官員的互訪和會談，希望首腦會晤能對緩解緊張關系、討論邊界問題和維持正常外交聯(lián)系等問題產(chǎn)生積極影響，自上而下地推動爭端的解決。1956年1月7日，美國國務院指示駐阿、巴使館通知阿、巴領導人，“美國政府確信要盡力促成阿富汗國王和巴基斯坦領導人，及兩國首相代表的會見。為此目的，我們應強硬迫使巴基斯坦準備盡早發(fā)出卡拉奇會談的邀請?！雹贔RUS，1955—1957，8:216在美國等國的努力下，1956—1957年，阿、巴領導人成功實現(xiàn)了互訪和交流，大大緩解了兩國關系。

第二次危機后，美國進一步加大了推動彼此間首腦外交的力度，領導人訪問和會見、通信通話是主要形式。如1962年9月到10月，美國總統(tǒng)肯尼迪、國務卿臘斯克頻繁會晤了巴基斯坦總統(tǒng)阿尤布、阿富汗外長納伊姆、巴基斯坦外長阿里等人，集中討論了阿巴關系和地區(qū)局勢。此外，肯尼迪與阿富汗國王也進行了頻繁的書信往來，就阿富汗在爭端的立場、美國的介入及介入形式等問題交流看法。

(2)派遣麥錢特使團(Merchant Mission)赴南亞展開外交活動。1961年10月，肯尼迪任命美國駐加拿大大使利文斯頓·麥錢特(Livingston Merchant)為南亞問題特使，斡旋阿巴爭端?？梢?，麥錢特對美國介入政策手段的有限性、使命成功的可能性并不抱太大希望。

1961年10月到11月，麥錢特在阿、巴間開展了高密度的外交斡旋。他與阿富汗査希爾國王、達烏德(Daoud)首相和納伊姆(Naim)外長，及巴基斯坦總統(tǒng)阿尤布(Ayub)、總理卡迪爾(Kadir)等高級官員進行了多次會談，并與美國駐阿大使(拜羅德)、駐巴大使(朗特里，Rowntree)交流了意見。麥錢特一方面向阿、巴表明美國對爭端的政策立場及對兩國和平解決爭端的期望，將阿、巴的觀點做雙向傳遞;另一方面，麥錢特嘗試擬定了一份解決爭端的方案，方案提出阿巴盡快任命駐對方的聯(lián)絡官，并發(fā)表聲明表示期望恢復雙邊友好關系及美國適當?shù)奈有?。③FRUS，1961—1963 South Asia，19:119但麥錢特和美國政府都不愿將這份方案做為解決爭端的路線圖，不愿配合以實際舉措向阿、巴施壓。最終，麥錢特方案沒有被阿、巴兩國接受。

雖然麥錢特使團做出了最大的外交努力，但主客觀原因仍使其無果而終。10月26日，國家安全委員會工作人員科默向肯尼迪總統(tǒng)呈送了總結(jié)麥錢特使團工作狀況的備忘錄，講到，“麥錢特將試圖在第二輪會見中促成各方的妥協(xié)?！绻滃X特在幾周內(nèi)成功的解決這個問題，他自己將會是最吃驚的”①FRUS，1961—1963 South Asia，19:116。11月3日，麥錢特向美國國內(nèi)報告說，他的南亞行程已經(jīng)超出了預定期限，但爭端仍沒有解決的希望，他意圖結(jié)束此次任務;并建議，“美國的(后續(xù))斡旋應通過(美駐阿大使)拜羅德和(美駐巴)朗特里大使繼續(xù)發(fā)生作用。．．．．．．最好讓事情(指阿巴爭端)自然發(fā)展”②FRUS，1961—1963 South Asia，19:124。麥錢特的建議得到了國務院的認可和采納，其后，美國對阿巴爭端的調(diào)解再次完全依賴于美國駐兩國使館進行。麥錢特使命失敗后，美國再未采取類似舉措。

3.美國介入政策的主要原因

美國對阿巴爭端的介入政策持續(xù)而連貫。美國之所以如此堅持，主要是因為如下原因。

(1)保持南亞穩(wěn)定，防止蘇聯(lián)勢力和共產(chǎn)主義的南向擴展。50年代后，南亞的地緣政治意義引起美國重視。美國認為，蘇聯(lián)有奪取印度洋出?？诘膽?zhàn)略計劃，有南向擴張的歷史傳統(tǒng)。反共是美國南亞戰(zhàn)略的核心目標和內(nèi)容。美國要消除南亞國家間的緊張關系，防止蘇聯(lián)利用南亞的沖突和動蕩進行擴張。影響南亞穩(wěn)定的地區(qū)糾紛一是印巴“克什米爾沖突”，二是阿巴“普什圖尼斯坦”爭端。1948年2月，美國國務院給駐阿使館的電報指出，阿富汗與巴基斯坦間維持以相互信任與合作為特征的關系對于南亞的和平與繁榮至關重要。③FRUS，1948，5(1):294美國要防止蘇聯(lián)利用阿巴爭端，引誘阿富汗以破壞其緩沖地位;并以阿富汗為踏板，向南亞滲透，將美國排擠出這一地區(qū)。這種前景被美國認為是危險的、需極力防止的。1951年3月，美國官員指出，阿巴矛盾增加了南亞面對國際共產(chǎn)主義滲透的脆弱性。只有蘇聯(lián)才能從持續(xù)不止的阿巴分歧中獲益。④FRUS，1951，5(2):1959為取得地區(qū)冷戰(zhàn)優(yōu)勢，遏制蘇聯(lián)的南向擴展，美國堅持不懈地調(diào)和阿巴爭端，希圖以符合美國利益的方式實現(xiàn)爭端的解決或?qū)幎烁鞣降目刂啤６K聯(lián)的政策也印證著美國的判斷。1955年、1960年赫魯曉夫訪問阿富汗時明確支持阿富汗在“普什圖尼斯坦”問題上的立場。蘇聯(lián)的政策強化了美國的威脅感，美國在政策制定和執(zhí)行上毫不避諱防范蘇聯(lián)介入和利用阿巴爭端的態(tài)度?！坝绊懨绹袆拥淖钪匾目紤]之一是對機會的評價，蘇聯(lián)憑借這些機會將其在阿富汗的影響提升到如此的程度——如果美國不介入巴基斯坦政府決策，蘇聯(lián)會占據(jù)主導性地位?！雹貴RUS，1955—1957，8:200

(2)阿巴爭端的高度復雜性和危險性?！捌帐矆D尼斯坦”問題是種族和領土糾紛，但也包含了種族情感、作為內(nèi)陸國家的阿富汗獲取過境貿(mào)易通道和出?？?、阿巴競爭地區(qū)影響力、兩國統(tǒng)治者鞏固國內(nèi)統(tǒng)治的合法性等問題，這些因素廣泛存在并糅合進相關國家的政策考量中。此外，“阿尤布和達烏德間的個人不信任和敵對也增加了任何第三方調(diào)解者的困難”②Declassified Documents Reference System(DDRS)，Document number:CK3100061131。多因素的綜合使阿巴爭端非常復雜，兩國都不輕言放棄，爭端的圓滿解決充滿變數(shù)和風險。這種狀況使美國主觀上對爭端的解決信心不足。1961年底，美國國務院“東亞和南亞事務局”(the Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs)的文件明確指出，“在可預見的將來，‘普什圖尼斯坦’問題幾乎沒有解決的可能”③FRUS，1961—1963 South Asia，19:184。美國面對阿巴爭端實際處于某種無奈境地，既要解決又想兩面討好。美駐阿大使沃德曾說，美國調(diào)停爭端可能遭到巴基斯坦的反對，但拒絕阿富汗的要求無疑將對美阿關系產(chǎn)生嚴重的不良后果。④FRUS，1955—1957，8:179“普什圖尼斯坦”問題對美國的西南亞冷戰(zhàn)戰(zhàn)略和外交政策提出了很大挑戰(zhàn)，美國唯有謹慎應對。

(3)阿富汗推動爭端國際化的立場加速了美國介入政策的形成。爭端發(fā)生后，阿富汗極力推動爭端的國際化，呼吁國際力量、特別是美國的介入，認為美國由于與巴基斯坦的特殊關系而能決定性地影響巴方的政策。阿富汗在不同層次、不同場合多次希望美國調(diào)解阿巴爭端。1948年12月，阿富汗政府部長阿齊茲與美國官員會談時講，阿富汗真切希望美國利用其對巴基斯坦的影響力促成爭端的解決。⑤FRUS，1948，V(1):4731955年11月和1960年10月，阿富汗國王兩次向艾森豪威爾寫信，期望美國總統(tǒng)出面調(diào)?！捌赵噲D尼斯坦”爭端。達烏德首相在與美國官員的會談中也表示，“對美國而言，積極進行斡旋以努力推動問題的解決可能會是有益的”①FRUS，1961—1963 South Asia，XIX:23。對此，美國認識到，如果不作為，必將給蘇聯(lián)留下可乘之機。所以，美國都是肯定性地答復阿富汗的請求。

美國對“普什圖尼斯坦”爭端政策的特點和影響

與美國對其他地區(qū)沖突的政策比較，美國處理阿巴爭端的政策表現(xiàn)出了較鮮明的特點。從短期和長遠看，美國的政策對阿巴爭端及地區(qū)國際關系產(chǎn)生了一定影響，但總體是有限的。

1.美國對阿巴爭端政策的特點

(1)美國陷入政策的主觀愿望與客觀結(jié)果間的困境。主觀上，美國期望爭端得到和平、妥善解決，同時維護與阿、巴的良好關系，最后是消除蘇聯(lián)向南擴張的機會。但由于美國傾向巴基斯坦的政策被阿富汗認為損害了其安全利益和國家榮譽、民族感情，遂對美國失去信心。美國大規(guī)模軍事援助巴基斯坦而拒絕了阿富汗的軍援請求，阿富汗轉(zhuǎn)而向蘇聯(lián)獲取軍事援助。出于自身利益考慮，自50年代中期到1978年政變前夕，蘇聯(lián)向阿富汗提供了12．50億美元軍事援助，規(guī)模遠超美國。②Poullada L B．The Road to Crisis，1919—1980:American Failures，Afghan Errors and Soviet Successes//Klass R．Afghanistan:The Great Game Revisited．University Press Of America，1990:63-64，698蘇聯(lián)的支持強化了阿富汗對爭端的政策，增加了美國調(diào)和爭端的難度。作為美國政策客觀結(jié)果之一的阿富汗對蘇聯(lián)的依賴程度日益加深和阿蘇關系的日益密切是美國主觀上要極力阻止的。導致這種局面出現(xiàn)的重要原因是美國的政策過于強調(diào)自身利益，忽視了當事國的利益，導致美國與當事國間出現(xiàn)了巨大的利益偏差。在處理很多地區(qū)矛盾時，美國經(jīng)常表現(xiàn)出類似行為。

(2)美國多個政府機構(gòu)參與決策，駐外使館及外交人員作用明顯。在制定和執(zhí)行政策過程中，美國國務院、駐外使館(阿富汗、巴基斯坦)、國防部、中央情報局、國會等部門都參與其中，體現(xiàn)了美國對爭端的謹慎決策。諸多部門對于阿巴爭端的觀點和利益在國家安全委員會決策過程中得到表達和妥協(xié)。在此過程中，美國駐外使館及一線外交官較好地履行了職責，發(fā)揮了重要作用。一方面，他們與美國國務院保持密切交流，將阿巴爭端的最新進展及影響傳遞回國內(nèi)，為決策者提供了大量有效信息和政策建議;另一方面，一線外交官充當著美國政策的主要執(zhí)行者和效果反饋者。他們代表美國政府與駐在國政府深入細致地討論相關問題，傳達和解釋美國的政策與意圖，推動美國政策的執(zhí)行和落實。甚至很多時候，美國駐阿、巴大使開辟了獨立交流的渠道，兩位大使不定期會晤，更多地進行電報聯(lián)系，在阿巴兩國未能啟動直接談判時，美國大使交流機制某種程度上起到了溝通阿巴立場途徑的作用。

(3)美國作為阿巴中間人的“間接”會談模式為主導。在介入過程中，美國扮演的是溝通阿巴立場的“中間人”角色，美國沒有采取如美阿以戴維營會談等方式舉行三方或多方會談，一直堅持分別與阿富汗、巴基斯坦交流意見，再將阿巴立場傳達給對方并表達美國期望的“間接會談”模式。這種模式的出現(xiàn)，既因為巴基斯坦的反對，也出于美國的故意而為。1961年9月，美國駐巴大使朗特里(Rowntree)與巴總統(tǒng)阿尤布進行了會談，阿尤布說他不反對美國告訴阿富汗人，巴基斯坦不愿阿巴外交關系破裂。接到朗特里大使的報告后，美國國務院授權(quán)美駐阿大使拜羅德將阿尤布總統(tǒng)的意愿通告給阿富汗國王。1960年美國駐巴大使朗特里在給國務院的電報中也講到，美國的政策引起了巴基斯坦的怨恨，“怨恨可能會嚴重損害巴美兩國的關系。巴基斯坦領導人感到無法在此問題上依賴美國?！雹貴RUS，1958—1960，South and Southeast Asia:15:342此種模式主導了冷戰(zhàn)期間美國對阿巴爭端的介入政策。但此種方式很容易將阿、巴的不滿和怨氣招到自己身上。如1961年9月2日阿富汗國王對美國駐阿大使說，他對美國未能迫使巴基斯坦保持克制感到遺憾，并指責美國對地區(qū)知識缺乏了解。麥錢特使團雖是美國政策的重大挑戰(zhàn)，但仍未擺脫這一模式，麥錢特使團相比于之前的美國政策沒有本質(zhì)區(qū)別。

2.美國介入政策的影響

50年代，美國對阿巴爭端的介入產(chǎn)生了多方面的影響，但總體效果有限。

(1)美國的政策一定程度上緩和了阿巴緊張關系，推動各方將和平解決爭端作為基本目標。在美國的努力下，阿富汗、巴基斯坦一度啟動了外交談判，進行了領導人互訪和交流，實屬來之不易。同時，在美國的軟硬兼施下，阿、巴的立場都有所軟化，分歧縮小，為兩國關系的后續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

(2)由于爭端的復雜性和阿巴立場的巨大差異，美國要在不開罪任何一方的基礎上解決爭端極其吃力，美國的政策沒能解決阿巴爭端或造成爭端的重大突破。在很長時期內(nèi)，美國介入的效果極其有限。阿巴會談和領導人互訪沒有實質(zhì)性成果，沒有就解決爭端等問題達成協(xié)議，雙方的立場仍有較大差距。阿巴爭端在60年代后雖然沒有爆發(fā)危機，但雙邊緊張關系和分歧一直存續(xù)下來，成為兩國關系平穩(wěn)發(fā)展中的痼疾。對此，美國人自己有有所認識。1969年8月6日美國政府發(fā)布《關于阿富汗的國家政策聲明》中講到，“在阿巴關系中，我們必須承認，我們在曠日持久的“普試圖尼斯坦”問題上對每個國家的影響是非常有限的?！雹貴RUS，1969—1976，E-7．http://history．state．gov/historicaldocuments/frus1969-76ve07/d326

結(jié) 語

解決普什圖尼斯坦爭端、改善阿巴關系，對美國而言有多重利益:阿巴關系的緩和有助于加強阿富汗借由巴基斯坦與西方世界的聯(lián)系;有利于降低阿富汗對蘇聯(lián)的依賴，鞏固阿富汗的中立、緩沖國地位;有利于降低蘇聯(lián)向阿富汗和南亞擴展勢力的機會，取得地區(qū)冷戰(zhàn)優(yōu)勢;有利于緩解地區(qū)緊張局勢，降低巴基斯坦對美國軍事、經(jīng)濟援助的要求，減輕美國負擔等。因而，美國始終以積極態(tài)度介入爭端。但由于美國和阿、巴在“普什圖尼斯坦”問題上利益認知的偏差、各方對本國國家利益的強調(diào)等原因，導致美國政策時常與當事國政策發(fā)生矛盾，影響了美國政策對解決阿巴爭端的效果。