| 史衛(wèi) |

各國縣官們的“理財經(jīng)”

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除了少數(shù)城市國家，世界上大小國家，不論其為單一制，或為聯(lián)邦制，都采取多級政府結構，普遍設縣級政府。但由于特定國家的歷史、地理、理性行政以及人民的博弈等因素，這些縣級政府不僅有著名稱、大小、性質(zhì)的不同，在理財思路和方法上也有很大不同。

普遍的煩惱

國外縣級政府的管理職能，主要側(cè)重于公共事務的管理方面，如城市基礎設施建設、社會福利、公共教育、衛(wèi)生監(jiān)督、防災救災、環(huán)境保護、公共救濟等方面。而在經(jīng)濟發(fā)展方面，主要是編制縣級經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、制定相應的產(chǎn)業(yè)政策、進行工商和投資管理，促進居民就業(yè)等，維護市場經(jīng)濟秩序，并不直接插手專業(yè)領域的具體經(jīng)濟活動。

所有職能背后就是名目繁多的各種要花錢的項目，而且各國的縣級職能都還在不斷擴大，大概在上個世紀80年代，美國聯(lián)邦政府、法國和日本等國的中央政府都把大量事權下放，但是縣官要花錢的地方也更多了。

長期實行而且還在不斷加碼的高福利政策和老齡化問題，也都是縣官揮之不去的煩惱。何況地方政府不知道中央政府隨機的政策動向，即便是聯(lián)邦制國家同樣不能避免“中央請客，地方買單”的問題。

分稅制保證財力

地方政府事權不斷擴大，需要有相對應的財權和財力保證?，F(xiàn)在絕大部分國家都實行了分稅制，賦予地方一定的財權。

日本剛開始實行分稅制時，地方獨立稅源極小，采取“雙層次附加稅”，就是縣政府對所收的國稅進行附加，后來采用稅收分享方式不斷擴大。法國在1981年前，縣級收入還幾乎全部由各種附加稅構成，只有少量的稅收分享，現(xiàn)在中央稅和地方稅完全分開，縣有自己獨立的稅收收入。

各地發(fā)展不平衡，有了財權不一定就能有相應的財力，為了保證地方相應的財力，許多國家的中央政府都通過集中財力來進行轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)均衡的目標。在大多數(shù)國家，中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付、撥款、補貼是地方政府一個非常重要的收入來源。均等化轉(zhuǎn)移支付是中央對地方轉(zhuǎn)移支付的主體。大部分國家均等化轉(zhuǎn)移支付的比重在50%以上。單一制的日本與瑞典分別達到了56.5%和72.2%，聯(lián)邦制的加拿大和南非甚至達到了95.5%和88.6%。德國政府還實行了橫向轉(zhuǎn)移支付，讓較富裕的西部地方政府直接支持東部地方政府。

1971年，美國加利福利亞最高法院裁定：如果單獨用地方財產(chǎn)課稅為學?；I資，則學區(qū)之間的財產(chǎn)財富相差懸殊所引起的學校質(zhì)量差異是違反憲法的。此舉意在使上級政府，通過集中來平衡各地區(qū)的不平衡，其后，州財政在籌措中初級教育經(jīng)費方面的作用越來越大，也就極大減輕了縣財政的壓力。

縣官需要開拓財源

采取優(yōu)惠措施吸引外資是各國縣官工作的重要內(nèi)容，特別是轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家。

東南亞國家尤為突出，越南縣官設立熱線電話直接及時接聽外國投資者意見，并承諾對任何機構設置投資障礙都將嚴懲。一旦外資投資執(zhí)照批準就不再需要任何其他執(zhí)照，還享受各種政策優(yōu)惠。印度則比較強調(diào)自力更生，注重政府借款，針對外資直接投資有很多限制，要求外國直接投資必須引進先進技術。日、韓等較發(fā)達國家，就比較重視通過一系列法律來引導規(guī)范，防范投資風險，特別是防止沖擊縣域的中小企業(yè)、控制壟斷市場?？傮w來說，許多國家縣級政府在招商引資上多設立專業(yè)機構，發(fā)掘宣傳自身比較優(yōu)勢，推出各種政策激勵措施，并努力降低交易費用。

作為頭號發(fā)達國家的美國縣官在招商引資上也有壓力，但他們在招商引資上主要是引導商會、行業(yè)組織、企業(yè)家協(xié)會等各種非政府組織來發(fā)揮主導作用，政府并不直接負責。政府要做的就是承諾稅收減免、優(yōu)惠貸款，營造良好的商務環(huán)境，完善各項配套設施，提高行政效率，加強監(jiān)管，特別是對不符合環(huán)境保護要求的項目堅決抵制。

梁啟超曾說，“歐洲國家積市而成，中國國家積鄉(xiāng)而成”。歐美國家的縣官很早就開始學習借助市場的力量來發(fā)展經(jīng)濟。只要市場能做的，政府就沒有必要去做。在市政管理、工程建設、環(huán)境治理方面，歐美國家的縣官也越來越多地借助民間力量。日本滋賀縣琵琶湖的治理就成了一個經(jīng)典案例，在工業(yè)化高速增長的時期被徹底污染臭氣熏天的琵琶湖，在政府和民間的共同努力下，現(xiàn)在成了旅游休閑勝地。這樣的案例在歐美各國都有很多，合作形式也十分豐富多彩。

土地收益也是地方一項重要收入。在實行私有制的國家，土地一般屬于私人所有，而各級政府也可以按照市場規(guī)則占有屬于自己的土地，美國一些地方政府就通過公園、學校、市政工程等方式擁有大片土地，得以獲得相關收益。

縣級債務要有“合理監(jiān)控”

借債也是縣官們籌集資金的一個重要渠道，不僅是發(fā)達國家縣官喜好的融資手段，而且也越來越受發(fā)展中國家縣官的青睞。

上級政府對縣官舉債的監(jiān)管，各國情況差異很大。在日本縣官舉債必須中央政府批準，而印度只有在沒有還清中央政府債務的時候，再舉借國內(nèi)債務才需要得到中央政府的批準。

一些國家的省級政府也會對所屬的縣官舉債行為進行若干限制和制約，如加拿大就要求按照省政府要求進行經(jīng)常性預算平衡，涉及長期借款的其資本性支出必須獲得省政府批準。但也有如新西蘭等國家，完全不限制，其行為主要基于市場秩序進行自我約束。

但總的來說，大多數(shù)國家，特別是發(fā)達國家，均有一套完整的縣級政府債務合理性評價指標體系進行監(jiān)控。如美國俄亥俄州審計局負責對縣級政府財政狀況實時監(jiān)測，如果出現(xiàn)財政狀況持續(xù)惡化，就會被宣布進入緊急狀態(tài)，并由州政府組建一個“財務規(guī)劃與監(jiān)督委員會”接管其財政管理權進行債務重組。還有國家限定可向地方政府項目提供貸款的銀行范圍，比如只允許風險管理水平高、資產(chǎn)規(guī)模大的大型國有商業(yè)銀行和開發(fā)銀行發(fā)放此類貸款，俄羅斯等國還規(guī)定縣級政府自有銀行不得為當?shù)卣峁┵J款。

很多西方國家都有縣級財政破產(chǎn)的案例，愈演愈烈的歐洲債務危機，也讓縣級債務受到更多關注。美國州縣債務已經(jīng)達到2.5萬億美元的規(guī)模。2010年日本地方政府長期債務余額已經(jīng)占到GDP的42%，這個比例在金融危機之前還只有27%……這會不會是一個個待爆的火藥桶呢？

戴著“鐐銬”跳舞

由于歷史傳統(tǒng)等多種因素，各國的縣官權力級財政運行機制差別很大。

英、法、德等國由于自治傳統(tǒng)，縣官權力較大。而美國雖是聯(lián)邦制，但縣只是州所轄的行政區(qū)域單位，它只能在州政府指定的范圍內(nèi)行使職權。日本的縣是與都、道、府并列的第二行政層級，但實際享有的行政權并不大。無論這些縣官擁有的實際權力有多大，都必須受到縣議會的制約，只能按照縣議會通過的決策和預算去運行公共財政。

歐美國家普遍采取了議會控制和法律制約。在美國的縣，還有幾十個由市民自愿者組成的專業(yè)委員會為縣議會的決策提供咨詢服務。甚至連財政部門主管也要由選民直接選舉產(chǎn)生，直接對選民負責，而不是縣官任命，縣官能掌握的權力已經(jīng)很小了。即便是這點權力，在實際運作中，還受到各種法規(guī)條文的層層約束?；ǖ拿糠皱X可能都能找到詳細的標準和使用程序，他的個人財務狀況每年都要公開，重大的決策必須聽證，每年都有獨立的審計機構對其財政狀況進行審計，并在互聯(lián)網(wǎng)上公開供人查閱。

例如：在法國，所有的轉(zhuǎn)移支付都是自動和程序化的，幾乎都是不帶任何附加條件的固定撥款。澳大利亞有獨立的聯(lián)邦撥款委員會，通過嚴格的轉(zhuǎn)移支付測算公式計算。

不過，俄羅斯還在上演貓和老鼠的游戲，上級政府努力擴大對縣的控制程度，打擊非正式行為，而縣官也會設計很多方式來逃避這種控制。印度還缺乏硬性預算約束，等級、種族、宗教等勢力都會對地方財政產(chǎn)生影響。

除了權力制約，各國縣級政府都有著各類麻煩。英國自二戰(zhàn)以來已經(jīng)對地方行政制度進行了多輪改革，但效果不佳。美國縣政府制約多，但是冗員也多——塞勒姆市2002年的人口只有4萬，但是吃財政飯的全日制政府工作人員則有428人，兼職工作人員124人；全日制中小學教師798人，兼職教師240人。當年，該市用在工資項目上的支出就占整個預算額的70%。

這樣的財政模式孰優(yōu)孰劣一時難以評說，但是一個重要的問題正在“浮出水面”——政治人物為了選舉，盲目承諾支票，不敢減少福利支出，此舉帶來了普遍性的財政困境。甚至有一些縣官為搏選票，不惜謊報經(jīng)濟數(shù)據(jù)，超額發(fā)債，給政府財政埋下了一顆顆定時炸彈。

摘自《小康》2012.7.11