趙 蕾 張創(chuàng)新

高官問責的制度要素分析：系統(tǒng)解構(gòu)與發(fā)展困境

趙 蕾 張創(chuàng)新

對制度要素進行解構(gòu)分析，是解釋制度發(fā)展困境、探求制度發(fā)展規(guī)律與軌跡的有效學理路徑，高官問責制度自產(chǎn)生以來，其制度要素體系經(jīng)歷了反復探討與大量爭論，并不斷得以推進和完善：一方面，有關高官問責制度的主體已經(jīng)取得了一系列觀念上的共識，并形成了較為系統(tǒng)的運行機制與通用程序;另一方面，也產(chǎn)生了諸多理論分歧和現(xiàn)實矛盾，并由此導致其特有的發(fā)展困境。

高官問責;制度要素;問責程序;引咎辭職;制度程序

高官問責產(chǎn)生由來已久，但在中國卻作為“新制”出現(xiàn)，是一個尚待學理解釋和實踐探索的“政治現(xiàn)象”。作為其最基本的制度要素，問責主體、問責客體與問責機制，無論在范疇界定、系統(tǒng)兼容，抑或是改革設計上都面臨著雙重境遇：危機情境下的改革風暴和既有的先進理念，為我國高官問責制度的構(gòu)建帶來了卓越的先期成效，而現(xiàn)有的制度基礎和固有的政治傳統(tǒng)，又使得問責制度的后期推進舉步維艱、困境重重。解釋并擺脫這種困境的有效方法之一，即是通過系統(tǒng)解構(gòu)與深刻分析，明晰高官問責基本制度要素的內(nèi)涵與范疇，以期實現(xiàn)其功能復位。

一、問責主體的基本范疇

問責主體是高官問責制度最為基本的制度要素之一，系指在問責機制中合法承擔問責功能的組織、群體或個人。目前看來，包括中國在內(nèi)的世界上大多數(shù)國家和地區(qū)普遍認可的問責主體主要包括五個方面。

1.權力機關

權力機關的問責被認為是民主社會最重要的追究政治責任的方式?！按h制議會的適當職能不是管理，……而是監(jiān)督和控制政府，……這的確是廣泛的權力，是對國民自由的足夠保證?！薄?〕立法機關通常是以質(zhì)詢、調(diào)查、不信任投票等方式，啟動對政府官員的問責。被問責的官員須對所問之事做出客觀合理的解釋和答復，如果官員無法回復立法機關的質(zhì)詢或立法機關對官員的解釋不信任，則該官員還有可能受到立法機關的彈劾或罷免。

2.司法機關

依法治國必然要求依法行政。對于社會的每一個個體或組織，法律都具有強制性的約束力。因此對于政府及其公務人員的一切違法犯罪行為，司法機關都有權進行問責，行政官員也不例外。這要求行政官員除履行依法行政的積極責任外，還要承擔因違法犯罪行為所導致的否定性法律責任，甚至包括違憲審查或行政賠償?shù)取?/p>

3.社會公眾

一切公共權力歸根結(jié)底屬于人民。在我國，社會公眾行使問責權利的途徑主要是“自下而上”的輿論監(jiān)督與壓力，并產(chǎn)生強大的非強制性效應。而在一些民主政治比較發(fā)達的國家和地區(qū)，公民政治參與的積極性與成熟度都比較高，通過輿論監(jiān)督、投票、舉報等個人行為，或者借由社區(qū)、民間團體和非政府組織等形式，積極關注政府責任，尤其是政府高官的責任實現(xiàn)，并日益成為推進高官問責制度發(fā)展的核心力量。必須指出的是，盡管社會擁有加強問責的巨大潛力，但這種力量往往不能自發(fā)地體現(xiàn)在各種問責機制中，尤其是在問責理念和制度形成的初期，改革者必須設計新的機制，以充分引導和利用這種力量，通過賦予社會群體相應的權力和渠道，將其巨大的潛力轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動，為公共利益服務?！?〕

4.新聞媒體

馬克思曾言，報刊按其使命來說，是公眾的捍衛(wèi)者，是針對當權者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的眼睛?！?〕隨著信息時代的到來和新聞自由的發(fā)展，公共媒體正在成為除代議機關之外，表達公眾意愿的更為直接和可行的途徑，其力量往往源于社會公眾的輿論支持，卻更容易產(chǎn)生巨大的問責效應。在西方，新聞媒體甚至被認為是立法、行政、司法三大權力之外的“第四種權力”?！?〕

5.行政機關

這里指的是行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級行政官員之間的責任監(jiān)督與追究。政府官員之間存在著若干向下授權、向上服從的權力鏈條，任何官員都是這種權力鏈條上的一個紐結(jié)，都要承擔對上服從、對下管理等責任，因此也都扮演著問責主體的功能角色。另一方面，各級政府官員還須接受行政系統(tǒng)內(nèi)部特殊監(jiān)察部門的監(jiān)督和質(zhì)詢，并作出解釋。

有學者指出，按施動者進行劃分，問責行為分為同體問責和異體問責①我國學者杜鋼建認為，所謂同體問責，是指執(zhí)政黨系統(tǒng)或者行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責，而異體問責的內(nèi)容則主要是五大涉憲主體之間的問責，它包括人大代表對政府的問責制、民主黨派對執(zhí)政黨的問責制、民主黨派對政府的問責制、新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責制、法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責制。參見杜鋼建.走向政治問責制〔J〕.決策與信息，2003(9)：1.，則上述五種問責主體中，前四種應屬異體問責，第五種應屬同體問責。異體問責較之同體問責無疑是一種更有效、更符合民主政治精神的問責機制。政府作為理論上的民意代表，實踐中并不總是能夠真正地代表最廣泛的公共道德認同。更何況，這種道德認同在現(xiàn)階段是很難依靠政府自身的力量得以實現(xiàn)的，這就需要異體問責通過外部監(jiān)控最終促成政府的自律。

二、問責客體的基本界定

顧名思義，高官問責的客體必然是政府高級官員，是政府系統(tǒng)內(nèi)部從事非專業(yè)性工作，并且參與高層決策的官員。但在實際的制度設計中，各國、各地區(qū)對于問責“高官”的界定卻是五花八門、各有不同，主要包括以下幾種情形。

1.按責任性質(zhì)界定——政務官

這在西方國家比較普遍，即問責的主要對象是居于官僚系統(tǒng)金字塔“塔尖”的政務官 (民選官員)。很多西方國家將政府公職人員劃分為政務官與事務官，兩類官員分途而治，這是西方問責制構(gòu)建的關鍵所在。其中業(yè)務官不參與政策的制定而只負責政策的執(zhí)行，實行功績制管理;政務官則實行問責制，對其制定的政策及執(zhí)行效果向議會負責，他們在任期內(nèi)必須為自己的言行、所屬政黨及自己的下屬承擔政治責任、道德責任和行政領導責任。

2.按責任制度界定——行政首長

將行政首長納入到高官問責制度的范疇，主要緣于我國一直以來推行“行政首長負責制”的既有慣例。這是一種突出行政首長的特殊地位與作用、與合議制 (又稱集體領導制)相對應的領導制度。行政首長是指依法行使行政權、管理國家行政事務的行政機關的首長，即享有最高職權的正職負責人。通常，行政首長主要享有以下職權，并就這些職權和行為接受監(jiān)督和問責：(1)對行政機關的目標及實現(xiàn)途徑等重大問題的決策權;(2)對行政機關各種活動的指揮權和協(xié)調(diào)權;(3)對直接下級人員的任免權和獎懲權;(4)對人力、財力和物力的支配權;(5)對上級機關的建議權和提案權;(6)對下級人員的授權;(7)對外工作的代表權?！?〕目前我國重慶、深圳、海南等地相繼出臺了一系列問責辦法，都明確限定和指向了行政首長。

3.按職務級別——領導 (干部)

領導原本就是一個相對模糊、難以界定的概念。巴納德 (Bass，B.M.)曾在總結(jié)各種學派和觀點的基礎上，提出了有關領導的11種界定：領導意味著群體過程的中心;領導意味著人格及其影響;領導意味著勸說服從的藝術;領導意味著影響力的運用;領導意味著一種行動和行為;領導意味著一種說服的形式;領導意味著一種權力關系;領導意味著一種互動中逐漸形成的結(jié)果;領導意味著一種分化出來的角色;領導意味著結(jié)構(gòu)的創(chuàng)始;領導意味著一種實現(xiàn)目標的手段?！?〕至于領導干部則是一個具有很強的中國色彩的政治名詞，主要是指由各級人民代表大會及其常務委員會選舉產(chǎn)生或決定任命的政府組成人員。在問責制度的改革風暴中，領導干部因其手中握有重權并在公共管理中擔任重要角色，必然成為問責的矛向所指，但在具體的制度設計和操作過程中，“領導干部”卻成為了一個模糊的“灰色地帶”，精確標準和界定的缺失，使得這一問責客體面臨了諸多的改革困惑。

4.幾個需要強調(diào)的問題

盡管有關問責“高官”的界定并未達成制度上的統(tǒng)一和學理上的共識，但每一種制度設計都應考慮到以下幾個方面：

對所涉及部門和級別的規(guī)定。即問責制度所涉及的主要包括哪些部門以及哪些級別的政府官員。在部門類別上，應詳細指明問責制度是否適用于政府機關、立法機關、司法紀檢機關以及其他直屬機構(gòu)、特設機構(gòu)或派出機構(gòu)等;在縱向級別上，應規(guī)定約束對象適用于中央級或地方政府部門具體的問責級別。

對正副職的規(guī)定。通常而言，主要官員問責制度的約束對象都指向部門的正職主管官員，但同時應明確規(guī)定其所約束的官員是否包括其他承擔主管工作的副職，如果包括還須明確副職將承擔哪些內(nèi)容和性質(zhì)的責任，避免在問責制度運行中出現(xiàn)錯問、替代甚至混亂。

對政黨因素的考慮。政黨政治的發(fā)展使得行政問責制度不得不考慮政黨領袖在公共行政中的權力影響和責任承擔。在進行問責制度的設計過程中，理應明確規(guī)定問責對象是否包括政黨領袖和主要負責人，及其承擔責任的具體內(nèi)容。

三、問責機制的基本環(huán)節(jié)

問責機制是高官問責制度最為關鍵的運行要素，其程序與環(huán)節(jié)的科學有效直接決定了整個問責制度的功能效果。中國內(nèi)地的官員問責制主要是指對特定部門的主要領導或行政首長不履行或不正確履行法定職責，致使其領導的機關 (系統(tǒng))政令不暢、秩序混亂、效能低下，損害公共利益或行政管理相對人合法權益，造成重大失誤或不良社會影響的行為，依照規(guī)定予以過問并追究責任的制度。①這一描述參考了目前國內(nèi)若干地方辦法或法規(guī)對于官員問責制的界定。

1.問責事由

問責的事由，即什么情況可以引起對相關官員的問責，也可稱為“問責的觸發(fā)機制”〔7〕。

(1)效能低下，執(zhí)行不力，管理不善。通常包括無正當理由未能按期完成工作任務，未能貫徹落實國家的方針政策、上級決定和指令;在重大自然災害、事故和突發(fā)事件中未能及時、妥善、有效處理和組織有關救援工作;瞞報、虛報、遲報重大突發(fā)事件或重要情況、信息和數(shù)據(jù);因疏于管理、處置不當引發(fā)群體性事件，致使國家和人民利益、行政管理相對人合法權益遭受嚴重損害等。

(2)違反依法決策、科學決策和民主決策要求，發(fā)生重大決策失誤。通常包括超越部門權限擅自決策，或重大決策事項和專業(yè)性較強的決策事項不按照規(guī)定的議程進行決策、公示和多方論證;部門直接負責或者直接管理單位負責的重大建設項目發(fā)生重大失誤或存在嚴重質(zhì)量問題;違反規(guī)定安排使用財政資金、國有資產(chǎn)，造成資金浪費或國有資產(chǎn)流失等。

(3)未做到依法行政或治政不嚴、監(jiān)督不力。通常包括制定發(fā)布的文件或政策與上位法或上級政策相抵觸;本部門工作效率低下，服務質(zhì)量差，群眾反映強烈;監(jiān)督管理不力，致使機關工作人員多次發(fā)生濫用職權、徇私舞弊和失職、瀆職等嚴重違法、違紀行為;指使、授意、縱容本部門工作人員弄虛作假、阻撓干預監(jiān)督檢查;非法干預市場經(jīng)濟活動，或者對擾亂市場經(jīng)濟秩序行為監(jiān)管不力或縱容、包庇;違規(guī)選拔任用干部，或用人嚴重失察、失誤，造成嚴重后果等。

(4)在商務活動中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟損失。通常包括在招商引資活動中違法違規(guī)承諾優(yōu)惠政策或給予信用、經(jīng)濟擔保的;在政府采購活動中，不進行招標投標;在資金融通活動中違反國家金融法規(guī)和有關政策規(guī)定等;在公眾場合發(fā)表有損政府形象的言論;違反規(guī)定泄漏國家秘密或者所掌握的工作秘密;利用工作之便掌握的未公開信息為自己或者親屬牟取利益;其他行為失于檢點，舉止不端，有損公務員形象等。

2.信息來源與問責方式

根據(jù)中國內(nèi)地目前出臺的官員問責法規(guī)，可以作為啟動問責程序的信息來源主要包括：(1)公民、法人或其他組織署名的附有相關證據(jù)材料的檢舉、控告材料;(2)上級領導機關的指示、批示;(3)人大代表、政協(xié)委員提出的問責建議;(4)審判機關、檢察機關提出的問責建議;(5)審計、行政監(jiān)察或其他政府系統(tǒng)內(nèi)部的法制督查機關提出的問責建議;(6)部門工作考核結(jié)果;(7)新聞媒體曝光的材料;(8)其他反映部門行政首長存在問責情形的材料。

可以納入正式程序的問責方式主要包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責、司法機關對行政官員的問責和各級人大對行政官員的問責任。

行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責方式主要包括取消當年評優(yōu)評先資格或扣發(fā)獎金;誡勉談話/告誡;責令限期整改;責令作出 (書面)檢查;(通過具有一定影響力的新聞媒體)公開道歉;通報批評;調(diào)整工作崗位或建議調(diào)整工作崗位;停職反省;責令辭職;建議免職;勸其引咎辭職，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。同時多數(shù)地方出臺的問責法規(guī)都明確指出，上述問責方式可單獨或合并采用。

如果被問責官員同時觸犯了法律，則應移交司法機關，依有關規(guī)定進行法律責任的追究。

各級人大對行政官員的問責方式主要包括質(zhì)詢、調(diào)查和罷免。我國憲法規(guī)定了全國人大對國務院及國務院各部、各委員會有提出質(zhì)詢案，并啟動特定問題調(diào)查的權力，同時地方組織法也相應地規(guī)定了地方各級人大的質(zhì)詢權。罷免是全國及地方各級人大通過對大會主席團提交的相關議案進行表決，依法解除違法違紀或不稱職的政治官員職務的權力，這一問責方式同樣得到了法律保障。

3.問責程序

(1)啟動問責。在我國，通常上級行政首長是比較普遍的啟動者。例如《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》規(guī)定，只有市長可以根據(jù)該辦法的規(guī)定或合法的舉報、建議，決定啟動問責程序;《深圳市人民政府部門行政首長問責暫行辦法》限定市長可以提請市政府常務會議決定啟動問責程序;《海南省行政首長問責暫行規(guī)定》亦限定，省長可以責成省人民政府辦公廳或者監(jiān)察廳組成調(diào)查組進行調(diào)查核實，并召開討論會議，作出問責或者不予問責的決定。

(2)責任調(diào)查。首先，上一級行政首長或其委托的副職責成被問責的行政官員當面匯報情況，并據(jù)此向本級①此處的本級、同級是指與問責主體，即“上一級行政首長”同級的行政機關或官員。下同。政府常務會議提交建議、討論追究責任的方式，或者責成同級有關監(jiān)察部門調(diào)查核實;有關監(jiān)察部門調(diào)查結(jié)束應提交書面調(diào)查報告，上一級行政首長根據(jù)調(diào)查結(jié)論決定是否對相關行政官員進行問責。如需追究責任，仍須提交本級政府常務會議討論。被調(diào)查的行政官員可在會議上進行陳述和申辯;上一級行政首長根據(jù)政府常務會議的討論結(jié)果決定追究責任的方式，并由本級政府相關部門書面通知被問責的官員。

(3)責任追究。被問責官員違反政紀、決定給予行政處分的，應交由上一級監(jiān)察部門依照有關規(guī)定和程序處理;違反黨紀的，應移送組織紀律檢查機關處理;違法犯罪的，應移送司法機關依法處理;對問責決定不服的，可以按照規(guī)定的程序和期限進行申訴。

(4)離職處理。如果被問責官員被責令辭職，應當在限定期限內(nèi)向任免機關提出書面辭職申請，并按有關規(guī)定辦理辭職手續(xù)。如屬引咎辭職，則以書面形式向有關部門提出辭職申請后，由組織 (人事)部門對其辭職原因等情況進行了解審核和集體研究，并作出同意辭職或者暫緩辭職的決定，再按照有關規(guī)定辦理辭職手續(xù)。此外，引咎辭職的行政官員涉嫌違法犯罪的，應同時依照相關的法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定追究相應的法律責任。②必須強調(diào)的是，無論是行政處分，還是引咎辭職，我國內(nèi)地官員問責制的做法都是辭去領導職務，而非脫離公務員隊伍。

四、我國高官問責制度要素的發(fā)展困惑

制度本身在設計理念與運行技術上的不完善，是任何政府改革初期都將面臨的困惑和情境。制度要素在界定與設計層面顯現(xiàn)的不足和失敗，引致了我國高官問責制度在從“新制”向“良制”蛻變過程中，亦不可避免地面臨了一系列困境。

1.權力機關的缺位

如前所述，權力機關的問責是異體問責最基礎、最核心的機制。我國的高官問責途徑已經(jīng)涉及到了同體問責和異體問責兩個領域，但各個問責主體尚未實現(xiàn)權利的明晰與角色的復位，其問責功能亦沒有得到充分的實現(xiàn)和發(fā)揮。尤其是加強人大的剛性問責功能，已成為我國高官問責制度設計中一個最為關鍵的突破口。

我國憲法明確規(guī)定，各級行政機關由人大產(chǎn)生、對人大“負責”。這里的“負責”所強調(diào)首先是政治責任。各級人大作為我國的權力機關，實現(xiàn)異體問責功能的途徑主要是質(zhì)詢與罷免。但由于上述規(guī)定始終存在重實體、輕程序的特性和傳統(tǒng)，間接導致了各級人大及其常委會的剛性問責，即罷免功能的不足。③我國憲法雖然規(guī)定有人大的罷免制度，但目前也主要是對違法犯罪的官員才實行。目前來看，高級官員的辭職多是由上級政府或黨組織促成，仍屬于傳統(tǒng)的“自上而下”的行政或組織處理，而對領導干部具有法定任免權限的人大，只有在被問責官員需要辭職的情況下，才依程序處理被問責官員的辭職申請，其在諸多層面的缺位或者被忽視，意味著公共權力在公共部門內(nèi)部的分配關系并未發(fā)生改變。事實上由政府責令人大選舉或任命的官員辭職，不僅于法無據(jù)，更重要的是顛倒了人大與政府之間監(jiān)督和被監(jiān)督的關系。〔8〕作為權力機關的各級人民代表大會出現(xiàn)“集體失語”的現(xiàn)象不能不令人深感遺憾。

高官問責的出現(xiàn)是一種政治進步的體現(xiàn)，但最關鍵的是尋求保證其有效運轉(zhuǎn)的持續(xù)性動力。畢竟改革的發(fā)生不是哪個官員覺悟的結(jié)果，政府對于自身的改革也不是必然地具備堅定且持續(xù)的信念。只有依靠外生的力量制衡，才能夠保證行政改革始終向著民主化、科學化的方向推進。因此在問責制的成長過程中，如何發(fā)揮權力機關“異體問責”的作用，對于制度的發(fā)展和完善具有決定性意義。

2.責任標準的模糊

在問責制創(chuàng)設之初，模糊甚至混亂的責任劃分標準勢必在很大程度上制約問責制度的監(jiān)督效應。這一點在我國發(fā)展問責制度過程中體現(xiàn)得尤為明顯。

(1)行政官員的多重身份。我國實行黨管干部原則，同時人大代表未實行專職制和常任制，因此多數(shù)政府官員同時又是黨員，還有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官員向不同的對象負責。按照公共行政理念，政府官員所負責的對象是行政機關;按照政黨政治的要求，黨員應該向其所屬的政黨負責;按照代議制的要求，民選官員應向代議機關負責，同時代表應該向其選民負責。這種多重身份導致政府官員在責任劃分和承擔中混亂。因此當務之急是明晰官員在黨、政及人大三個系統(tǒng)中的責任身份和責任關系。

(2)正副職之間權責界限的模糊。根據(jù)我國各級組織法的有關規(guī)定，鄉(xiāng) (鎮(zhèn))以上人民政府直至國務院都實行行政首長負責制，即行政首長個人對其所在的行政機關職權范圍內(nèi)的事宜負有處理的全權，并承擔相應的責任。但憲法規(guī)定，地方各級政府的“副職”并不是首長提名或決定，而是由同級人大選舉產(chǎn)生或罷免，即副職與正職首長的產(chǎn)生程序完全一樣。但憲法和法律并未明確規(guī)定副職如何承擔責任，是作為行政機關一員向首長負責，還是獨立于首長之外向產(chǎn)生他的人大負責?這些標準至少在目前看來都是模糊和隨意的。

(3)部門之間的職權交叉。我國政府部門間職權不明的問題由來已久，這給責任的確認帶來了很大困難。對于某一事項，往往上、下級行政機關都有管轄權，平級的不同部門也都有管轄權。職權的交叉導致嚴重的責任模糊和相互推諉。目前對于我國內(nèi)地的問責制度而言，比較容易推行的辦法是啟動和運行問責時令所有擁有相關職權的行政官員共同分擔不同程度的責任。但這只是權宜之策，最為根本的解決途徑還在于進一步完善政府組織法和授權法。〔9〕

3.問責程序的混亂

從發(fā)展階段上看，問責制度可以劃分為行政性問責與程序性問責①有關問責的行政性與程序性，可以參見毛壽龍.行政性問責與程序性問責〔J〕.決策咨詢，2004，(8)：45;郭光東.“問責風暴”背后的制度四問〔EB/OL〕.http：//www.nanfangdaily.com.cn/zm/20040708/xw/ttzs/200407080010.asp，2004-07-08.，前者的特征是：(1)問責的依據(jù)是行政性的，如行政性文件或者行政首長的臨時性決策;(2)在權力配置方面，問責往往取決于領導人的意愿和意志;(3)與有權力的行政領導人相比，需要承擔責任的往往是下級官員，在問責過程中處于十分消極被動的地位。上述特征使得問責實踐很不穩(wěn)定，也很難形成長期化的效果。與行政性問責相反，程序性問責的特征是：(1)問責有充分的法律依據(jù);(2)在權力配置方面，責任是一項制度，其力度由法律確定，其中引咎辭職則完全取決于官員自身的意愿;(3)關于承擔的責任，除引咎辭職外，其他外在的責任都通過一定的程序來確定;(4)在問責過程上，給問責雙方充分、平等的發(fā)表意見的機會，同時為被問責官員提供有效的權利救濟渠道。行政性問責往往是問責制發(fā)展的初期階段，但要實現(xiàn)問責機制持續(xù)有效的運作，就需要進一步走向程序性問責。

在我國，盡管各地方政府關于行政問責的制度建設正在如火如荼的進行之中，但如前所述，其面臨著諸多關于合法性和程序、標準等方面的發(fā)展困境，一些地方政府出臺的行政首長問責暫行辦法中對行政部門“一把手”辭職的規(guī)定，更是恐有違憲之嫌。要解決這些問題，關鍵是從行政性問責走向程序性問責，即把問責制度法律化、制度化，通過立法的形式完善而不是行政命令來實施，這才是防止問責制流于形式或陷入“人治”誤區(qū)的關鍵。

我國問責制度缺乏程序化規(guī)范還表現(xiàn)在對問責官員的后續(xù)管理措施尚不夠明確。從目前推行的情況來看，許多地方都對引咎辭職和被免職的官員采取了“保留原級別，由組織上重新安排工作”的措施。這一方面可能與“一地失職，易地為官”沒有什么區(qū)別，勢必弱化問責制度本身的嚴肅性和正面效應。尤其在社會心理方面的傷害更為深遠;而另一方面，一些地方官員在去職一段時間后的正常起復又招致議論。比較切實可行的措施是建立對于引咎辭職官員的跟蹤機制，對其辭職緣由及辭職后具體去向和工作表現(xiàn)保持關注，既不能因為一時過失而埋沒人才，也不可以讓某些人經(jīng)此曲線復職。②國內(nèi)學者張成福認為，“這關鍵取決于他犯的是什么錯?！绻賳T僅是道義上的責任，那么可能被重新任用。……只是這一合理的行為亟需程序上和制度上的佐證與支撐?！眳⒁姡褐袊粏栘煿賳T：部分復出關鍵要看犯了什么錯〔EB/OL〕.http：//news.qq.com/a/20050523/001445.htm，2005-05-23.《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》中也明確規(guī)定：“對引咎辭職的領導干部，可根據(jù)實際情況安排適當職務，其工資等待遇根據(jù)新崗位確定?！?/p>

4.引咎辭職的濫用

引咎辭職是高官問責制度中諸多問責方式中的一種，源于官員因其過失行為對道德責任的承擔，它更多的是一種以自愿為前提的個人自覺行為，而非強制行為或行政處分。引咎辭職就其本義而言，主要壓力來源于公眾 (社會)的輿論譴責，及個人在道德、良知上的自我愧疚，這就是引咎辭職區(qū)別于法律追究、行政處分和政治罷免的特別之處。這種“自愿”的承擔責任的個人行為，由于其影響廣泛、易于“操作”等特性，往往在問責制度產(chǎn)生或創(chuàng)設之初，被作為回應和挽回民意、承擔政治責任的主要手段。但在缺乏合理制度規(guī)范的條件下，也存在著較大的濫用風險，進而減損高官問責的制度效應。

目前我國一些地方出現(xiàn)了引咎辭職擴大化和濫用的趨勢①關于這種擴大化，比較典型的案例是2008年，昆明市呈貢縣投資促進局副局長因在開會時打瞌睡被昆明市市委書記仇和點名批評，后在有關部門的壓力下引咎辭職。。應該說，引咎辭職只適用于那些工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任的政府官員，而不是說凡是下屬或轄區(qū)內(nèi)發(fā)生問題，就一定要求相關的領導干部引咎辭職，否則，不但不能發(fā)揮引咎辭職應有的警戒作用，反而會泛化領導干部的責任范疇，甚至還會為個別人實施打擊報復提供便利。鑒于我國目前的政治發(fā)展程度不高、相關政治制度的缺位、政務公開程度較低、某些傳統(tǒng)消極的官場文化仍然存在等，上述現(xiàn)象無疑會對引咎辭職的客觀效果產(chǎn)生消極影響，甚至導致其善始不善終。

有鑒于此，在問責制度創(chuàng)設過程中，有必要對引咎辭職進行定性分析：一是明確可以提請引咎辭職的官員級別。引咎辭職的適用對象應僅限于通過民選或政治任命產(chǎn)生的政務類官員及其他擔任重要職務的領導者，而不應包括其他公職人員;〔10〕二是明確可以提請引咎辭職的責任級別。既要防止一些惡性重大事故的直接負責人欲以引咎辭職作為保護傘而逃避責任，又要避免以引咎辭職代替官員問責，不論責任大小動輒就要引咎辭職的情況;三是切忌將引咎辭職作為官員問責的“萬金油”。即使行政失范行為及其主要責任人均符合上述兩條標準，也不意味著就一定要引咎辭職。對此，有必要建立健全引咎辭職的批準制度，責成人大對于引咎辭職的原因、性質(zhì)、責任劃分以及辭職干部的個人態(tài)度等進行公平、公開、透明的調(diào)查，從而保證引咎辭職的合理性和有效性。此外，也可以考慮建立官員政績評估檔案，作為其轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重大事故后，確定對其進行何種問責的標準并予以公開，使公眾與民意機關能在知情的前提下作出理性的判斷。

制度變遷理論認為，制度就其本質(zhì)而言是一系列規(guī)則組成的體系，而其有效性最終依賴于各個子系統(tǒng)或要素獨立的有效性以及彼此之間的協(xié)調(diào)運作。高官問責制度是一項龐雜的復合制度體系，其涉及的權責關系及利益制衡十分廣泛，任何一個因素的缺失或沖突都會直接或間接導致問責制度的無效性，而這種無效性最基本的體現(xiàn)就是問責制度及其基本要素在構(gòu)建、兼容和運行等若干環(huán)節(jié)遭遇矛盾和困境。如前所述，我國高官問責制度要素在現(xiàn)實改革設計中所面臨的每一個問題，幾乎都可以從傳統(tǒng)的政治痼疾與制度基礎中找到解釋和說明，這也是其經(jīng)歷了先期的改革風暴與快速發(fā)展之后，頻頻陷入理論困境與發(fā)展誤區(qū)的深層原因。在這種情境下，中國歷來的漸進式改革模式仍然是有效的發(fā)展思路之一，即通過規(guī)避劇烈的改革波動和制度頑疾，在有限的改革空間中取得一系列小步伐的成就和增益價值，從而為整體的根本性變革積累觀念上的共識與現(xiàn)實的支撐。畢竟每一次政治理念的改進，每一個制度要素的健全，以及每一項相關制度的推進，都將成為問責制度持續(xù)發(fā)展的正向推力，并最終將這項“新制”納入到通往“良制”的改革軌線。

〔1〕〔英〕約翰·密爾.代議制政府〔M〕汪瑄譯.北京：商務印書館，1984.80.

〔2〕World Bank Experts Group.Social Accountability in the Public Sector：a Conceptual Discussion and Learning Module.New York：The International Bank for Reconstruction and Development＆TheWorld Bank，2005.21.

〔3〕馬克思恩格斯全集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1957.275.

〔4〕周亞越.行政問責制研究〔M〕.北京：中國檢察出版社，2006.162.

〔5〕夏書章.行政管理學〔M〕.廣州：中山大學出版社，1991.96.

〔6〕Bernard M.Bass.Handbook of Leadership：ASurvey of Theory and Research.New York：Free Press，1990.98.

〔7〕張賢明.官員問責的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇〔J〕.學習與探索，2005，(2)：56-61.

〔8〕杜鋼健.危機管理與政治問責制〔J〕.新東方，2003，(5)：4-10.

〔9〕王成棟.政府責任論〔M〕.北京：中國政法大學出版社，1999.166.

〔10〕金太軍、金樂.引咎辭職的雙重效應分析〔J〕.學術研究，2003，(1)：67-71.

D630.9

A

1008-9187-(2012)03-0092-06

教育部社會科學規(guī)劃基金項目“政府官員問責：標準體系與制度設計相容性研究”(10YJA810035)

趙蕾，上海大學管理學院工商管理系講師，博士，上海 200444;

張創(chuàng)新，吉林大學行政學院教授，博士生導師，吉林 長春 130012。

正 惠〕