孟大川

《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的行政法治解析

孟大川

只有充分認(rèn)識(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的法律屬性，才能尊重其統(tǒng)一性、權(quán)威性和確定性。落實(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，需要解決經(jīng)濟(jì)區(qū)面臨的行政法治問題。實(shí)現(xiàn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，需要法治一體化作保障。需要中央政府統(tǒng)一的法制權(quán)威，需要建立區(qū)域立法的機(jī)構(gòu)和機(jī)制，需要清理和調(diào)整川渝地方政府原有區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃文件，需要將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的制度創(chuàng)新成果法治化。努力構(gòu)建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法機(jī)制、行政決策機(jī)制、行政執(zhí)法機(jī)制。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)；區(qū)域行政法制；區(qū)域行政法治體制；區(qū)域規(guī)劃

《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的出臺(tái)，是國家推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略部署，對(duì)于深入推進(jìn)西部大開發(fā)，發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建長江上游生態(tài)安全屏障，促進(jìn)成渝兩地協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，承東啟西，均衡發(fā)展具有重要意義。充分認(rèn)識(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的法律屬性，解決落實(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的行政法治的關(guān)鍵問題，努力建構(gòu)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域法治一體化的行政法治體制，對(duì)于促進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會(huì)管理和諧協(xié)調(diào)，改善并保障成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)同樣具有重要意義。

一、充分認(rèn)識(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的行政法制屬性

從行政法學(xué)的角度看，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃具有以下特征：

(一)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》行政法制的統(tǒng)一性

法制統(tǒng)一原則是現(xiàn)代法治國家所提倡和遵守的一個(gè)重要原則，包括避免法律中的矛盾；法律普遍得到遵守。首先是合憲性原則，即一切法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及非規(guī)范性法律文件的制定，必須符合或者不違背憲法的規(guī)定。從國務(wù)院《關(guān)于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃的批復(fù)》和發(fā)改委通知看，不與憲法及其《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相抵觸。其次是下位法的制定必須以上位法作為依據(jù)，否則該下位法不具有法律效力。因此，成渝各級(jí)政府在制定落實(shí)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施方案的地方性法規(guī)、規(guī)章以及包括規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)范性文件時(shí)，必須嚴(yán)格遵守《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的規(guī)定，不得與國務(wù)院批復(fù)的《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》相抵觸。再次，同一類法律文件、各法律部門之間的規(guī)范性法律文件不得相互沖突、抵觸或重復(fù)，應(yīng)該相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。

(二)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》行政法制的權(quán)威性

沒有法制權(quán)威就沒有秩序。切實(shí)維護(hù)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃法制的權(quán)威，需要成渝各級(jí)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依規(guī)劃法制而行政。由于傳統(tǒng)的依政策行政的歷史慣性，我們可能把批復(fù)與規(guī)劃看成是政策性文件，或者看作是規(guī)劃的技術(shù)性文件，因而忽視規(guī)劃法制的權(quán)威性。而政策具有易變性，法制才具有穩(wěn)定性。政策可以隨著形勢(shì)的發(fā)展變化而隨時(shí)調(diào)整，法律制度則一般不輕易立改廢?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第七條就明確規(guī)定：“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改” 。從法制角度上，《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》不僅僅是一個(gè)技術(shù)文件，有學(xué)者對(duì)行政規(guī)劃持“法規(guī)命令說”觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政規(guī)劃產(chǎn)生的法律效果，具有針對(duì)不特定多數(shù)人的抽象效果，與法規(guī)命令所具有的效果相同〔1〕，因此必須維護(hù)法規(guī)命令的權(quán)威性和執(zhí)行力。

(三)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》行政法制的確定性

行政行為的確定力，是指有效成立的行政行為，具有不可變更力，即非依法定理由和程序，不得隨意變更或撤銷和不可爭(zhēng)辯力?！冻捎褰?jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》作為指示性和抽象性的行政規(guī)劃行為，對(duì)于國務(wù)院和發(fā)改委本身而言，非依法定理由和程序，不得隨意改變行政規(guī)劃行為內(nèi)容，或就同一事項(xiàng)重新作出行為，即使根據(jù)需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行完善修編，也得由發(fā)改委牽頭，并及時(shí)將實(shí)施情況向國務(wù)院報(bào)告。對(duì)于行政相對(duì)方的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府而言，是法規(guī)命令，不得否認(rèn)行政規(guī)劃行為的內(nèi)容或隨意改變行為內(nèi)容，非依法定理由和程序，也不得請(qǐng)求改變?cè)撔姓?guī)劃行為。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府必須嚴(yán)格遵守、服從和執(zhí)行，完整地履行行政規(guī)劃行為的內(nèi)容或設(shè)定的義務(wù)，不得違反或拒絕。否則，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

因此，只有充分認(rèn)識(shí)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃法制的法律屬性，才能尊重其統(tǒng)一性、權(quán)威性和確定性，從而自覺維護(hù)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃法制的權(quán)威，保障成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的健康發(fā)展；才能保障打破各自為政、獨(dú)立區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政藩籬，才能改變區(qū)域城市同質(zhì)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等區(qū)域與市場(chǎng)分割現(xiàn)象，才能促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合配套改革。

二、落實(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》需要解決的法治問題

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，需要法治一體化來保障?！冻捎褰?jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展版圖的圈定，并不意味著川渝各地方政府管理轄區(qū)及其職權(quán)的行政版圖的超越，也并未改變川渝各地方政府以地方政府財(cái)政為利益核心，以屬地管轄、事務(wù)管轄、級(jí)別管轄為手段等特征的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為主體、利益主體和競(jìng)爭(zhēng)主體的多重身份。要徹底改變政府行為的超強(qiáng)自利性，模式復(fù)制性、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性的重復(fù)建設(shè)和“口水戰(zhàn)” 現(xiàn)象，尚需要解決以下行政法治問題。

第一，需要中央政府統(tǒng)一的法制權(quán)威

盡管川渝兩省市有著難以分割的地理相近、歷史相通、人文相親、經(jīng)濟(jì)相融的地緣因素，但兩地畢竟屬于不同省(市)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和增長速度畢竟仍然是地方政府工作業(yè)績重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，地方政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立主體，事實(shí)上的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)也已經(jīng)形成。兩地在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治、文化等各方面的省情有所不同，其發(fā)展程度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革模式也有差異。要引導(dǎo)和保障川渝各地方政府之間從封閉的“地方行政”走向開放的“區(qū)域行政”，從無序的對(duì)抗式競(jìng)爭(zhēng)走向合作性競(jìng)爭(zhēng)，從自利的行政管理走向互惠的公共行政，迫切需要國家制定成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)的法律制度來調(diào)整和規(guī)范，在區(qū)域政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目等相關(guān)度高的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法制的一體化，才能打破區(qū)域地方政府各自設(shè)置的招商優(yōu)惠政策、各種準(zhǔn)入門檻、地方保護(hù)性政策等行政藩籬，依法保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的良性運(yùn)行。

第二，需要建立區(qū)域立法的機(jī)制和機(jī)構(gòu)

根據(jù)《立法法》規(guī)定，在川渝之間，有權(quán)制定地方行政規(guī)章的僅有四川省、重慶市和成都市政府。但地方行政規(guī)章只能在其管轄區(qū)域內(nèi)適用，在其他行政區(qū)域內(nèi)則不具有法律效力，無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化的要求。這就需要在國家立法和地方立法之間有一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)哟蔚牧⒎ǎ唇?jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域協(xié)作立法?！读⒎ǚā飞形疵鞔_授權(quán)兩個(gè)以上地方政府可以聯(lián)合制定地方性行政規(guī)章，在區(qū)域協(xié)作立法中哪些事項(xiàng)、權(quán)限由區(qū)域立法機(jī)關(guān)共同設(shè)定、通過什么樣的立法程序、由那些立法機(jī)關(guān)審查通過、以什么樣的名義公布實(shí)施等尚無法律規(guī)定。這就需要建立一套區(qū)域行政立法的機(jī)制和機(jī)構(gòu)，使區(qū)域行政立法既符合國家立法精神，又能克服地方立法弊端，滿足特定區(qū)域發(fā)展需要的法制平臺(tái)。

第三，需要清理和調(diào)整成渝地方政府原有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃文件

《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》要求：“重慶、四川兩省市人民政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定具體的實(shí)施方案，明確分工，落實(shí)責(zé)任，完善機(jī)制，推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施。”川渝兩省市政府在制定具體的實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》的要求：建立規(guī)范性文件定期清理制度?！笆锌h政府及其部門每隔兩年要進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作，對(duì)不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件，特別是對(duì)含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，要予以修改或者廢止。”因此，川渝兩省市及其所屬各下級(jí)政府原有的涉及規(guī)劃的各類規(guī)范性文件，也需要來一次清理和調(diào)整，才能保障《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的統(tǒng)一性、權(quán)威性和確定性，在此基礎(chǔ)上制定的具體實(shí)施方案，才具有合法性。

第四，需要將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的制度創(chuàng)新成果法治化

成渝兩地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合配套改革，經(jīng)過幾年來的制度創(chuàng)新，有了一系列的政策與制度成果。如成都的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)布局制度創(chuàng)新、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度創(chuàng)新、城鄉(xiāng)戶籍制度創(chuàng)新、基層治理制度創(chuàng)新等；重慶的城市資源下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村規(guī)劃改革、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村集體土地股權(quán)化改造等方面，可供成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至全國復(fù)制。但成渝兩地試驗(yàn)區(qū)的改革并未享受當(dāng)年深圳特區(qū)改革的依法授權(quán)的法治先行之權(quán)，而是從強(qiáng)化政策法治化即由政策肯定到法制建設(shè)的逐步法律化的過程。因此，上述改革成果，往往多是以黨委政府聯(lián)合發(fā)文、或基層政府或職能部門制定規(guī)范性文件予以實(shí)施，而很少以市級(jí)人大或政府制定地方性法規(guī)或規(guī)章，因而效力層級(jí)較低。所以，應(yīng)當(dāng)將成熟經(jīng)驗(yàn)、政策和制度上升為地方性法規(guī)和規(guī)章，以避免依靠內(nèi)部文件搞改革的尷尬，以避免產(chǎn)權(quán)交易、土地市場(chǎng)、金融市場(chǎng)等合法性不足的問題，以避免產(chǎn)權(quán)糾紛司法裁判因依據(jù)不足而不理不審的問題。從而使成渝兩地試驗(yàn)區(qū)改革獲得先行先試法律依據(jù)的“尚方寶劍”，使改革者理直氣壯地依法全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革，為國家立法機(jī)關(guān)提供成熟的具有普遍意義的立、改、廢的制度性依據(jù)，也為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)相互借鑒和復(fù)制提供更具法制權(quán)威的范本。

三、努力建構(gòu)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域行政法治體制

(一)建立成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法機(jī)制

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法機(jī)制是指中央立法機(jī)關(guān)或有立法權(quán)的中央政府職能部門或成渝立法機(jī)關(guān)起草頒布或共同研討起草并聯(lián)合頒布制定法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的行為機(jī)制。這可分為三個(gè)層面：一是全國人大及其常委會(huì)或國務(wù)院根據(jù)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法需要，制定關(guān)于成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律或行政法規(guī)；二是由國務(wù)院相關(guān)部委根據(jù)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際或應(yīng)成渝地方政府或職能廳局的請(qǐng)示而制定部門行政規(guī)章；三是川渝成一省兩市的人大或政府作為地方立法機(jī)關(guān)，經(jīng)過充分協(xié)商就共同涉及成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的有關(guān)事項(xiàng)共同研討起草并聯(lián)合頒布的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章。為解決地方利益沖突，運(yùn)用立法手段，創(chuàng)設(shè)法律環(huán)境，應(yīng)當(dāng)是探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立政府協(xié)調(diào)與合作制度的創(chuàng)新路徑。

縱觀國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，有許多可供借鑒的立法經(jīng)驗(yàn)。從國外看，如德國非常強(qiáng)調(diào)區(qū)域政策的立法化，曾先后頒布了《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》等一系列關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的法律法規(guī)。英國早在1934年就制訂了《特別地區(qū)法》。歐盟能形成15國經(jīng)濟(jì)和貨幣一體化，其關(guān)鍵在于所有活動(dòng)都經(jīng)過法制程序。即首先建立起立法、司法、行政、議會(huì)等超國家性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。〔2〕因此，建議由全國人大制定《中華人民共和國成渝區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》或《中華人民共和國成渝區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作法》。從國內(nèi)看，2006年7月，東北三省就簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，這個(gè)舉動(dòng)開創(chuàng)了中國區(qū)域性立法協(xié)作框架的先河，是我國嘗試建立的首個(gè)區(qū)域立法協(xié)作框架，有利于預(yù)防并解決各行政區(qū)域間的立法沖突?！?〕成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)可以借鑒，并簽署《川渝(成)政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，明確合作各方的權(quán)利義務(wù)條款、行政協(xié)議的責(zé)任條款和爭(zhēng)端解決機(jī)制條款等，建立健全政府立法協(xié)作的締約主體、締約程序、締約效力和履約機(jī)制的公平合理的制度性平臺(tái)，以便共商立法計(jì)劃，共享立法資源。建立由川渝(成)兩地一市政府分管首長及其法制辦組成的川渝(成)行政立法委員會(huì)，負(fù)責(zé)區(qū)域共同規(guī)章的制定。由行政立法委員會(huì)負(fù)責(zé)制定區(qū)域共同規(guī)章；負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)章的分歧做出立法性解釋；負(fù)責(zé)定期清理與區(qū)域地方規(guī)章相抵觸的地方規(guī)章和規(guī)范性文件；負(fù)責(zé)對(duì)尚無共同規(guī)章可循的地方規(guī)章沖突進(jìn)行居中裁決。必須明確，區(qū)域共同規(guī)章的位階與效力應(yīng)當(dāng)高于省市地方規(guī)章，當(dāng)其地方規(guī)章與區(qū)域共同規(guī)章發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)以區(qū)域共同規(guī)章為準(zhǔn)。地域相鄰和經(jīng)濟(jì)相融的下級(jí)地方政府之間也可制定共同的規(guī)范性文件，對(duì)相關(guān)事宜作出規(guī)定，規(guī)范其地方政府行為，但不得與區(qū)域共同規(guī)章相抵觸?！?〕

(二)建立成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)行政決策機(jī)制

國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，是各級(jí)政府依法行政的基本依據(jù)，也為建立成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)行政決策機(jī)制的法治化提供了路徑。在涉及成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)重大問題和共同利益的行政決策中，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。”“凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”是法治政府建設(shè)的基本要求，也是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)重大決策的科學(xué)性、民主性的基本保障。因此，應(yīng)當(dāng)從以下方面建立區(qū)域行政決策機(jī)制：

一是建立區(qū)域行政決策的信息發(fā)布與交流機(jī)制。區(qū)域各地方政府在作出重大行政決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，在依法應(yīng)當(dāng)公開的范圍內(nèi)和程序下公開行政決策信息，及時(shí)將行政決策信息知照區(qū)域內(nèi)或同發(fā)展帶的相鄰政府，以便及時(shí)讓區(qū)域內(nèi)或同發(fā)展帶的公眾參與決策、聽證和監(jiān)督，其知照的內(nèi)容包括：區(qū)域各方政府決策制定和實(shí)施情況；區(qū)域各方的決策動(dòng)態(tài)和立法情況，以及對(duì)國家法律的實(shí)施情況；區(qū)域發(fā)展中行政法制建設(shè)中面臨的問題；已確定進(jìn)行重大決策項(xiàng)目的進(jìn)展、運(yùn)行情況和效果的評(píng)估結(jié)果等。

二是建立區(qū)域行政決策的協(xié)調(diào)與運(yùn)作機(jī)制。區(qū)域行政決策的動(dòng)議應(yīng)當(dāng)由川渝(成)行政立法委員會(huì)提出，并組織公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等事項(xiàng)的工作，并提請(qǐng)川渝(成)政府首長召開聯(lián)席會(huì)議集體討論決定，并由行政立法委員會(huì)對(duì)決策運(yùn)行進(jìn)行成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施情況后評(píng)估工作。經(jīng)濟(jì)相容的同發(fā)展帶的市縣政府的區(qū)域行政決策，依照上述做法分級(jí)進(jìn)行。

三是建立區(qū)域行政決策的監(jiān)督與調(diào)處機(jī)制。區(qū)域內(nèi)或同發(fā)展帶的下級(jí)地方政府作出的重大行政決策而形成的規(guī)范性文件，除依法報(bào)送上級(jí)政府備案外，還應(yīng)當(dāng)報(bào)送無管轄權(quán)的區(qū)域內(nèi)上一級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)備案，區(qū)域內(nèi)無管轄權(quán)的上一級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該規(guī)范性文件與上位法相抵觸或不符合成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃或相關(guān)協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)作出行政決策的上級(jí)政府責(zé)令其糾正。對(duì)公民、法人和其他組織提出的合法性審查建議，經(jīng)審查，對(duì)違法的規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時(shí)報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以撤銷并向社會(huì)公布。可以在行政協(xié)議中約定仲裁機(jī)制，或者通過行政首長聯(lián)席會(huì)議，行使決策糾紛或協(xié)議糾紛的仲裁職能，對(duì)違法決策或違約決策依法進(jìn)行處理。

(三)建立成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)行政執(zhí)法機(jī)制

廣義的行政執(zhí)法，就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)的行為。從這個(gè)角度出發(fā)，建立成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)行政執(zhí)法機(jī)制，應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)管理、市場(chǎng)服務(wù)的行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政調(diào)解與行政仲裁等一系列具體行政行為。在有了經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)后，對(duì)行政執(zhí)法實(shí)行統(tǒng)一的非歧視原則、透明原則和公平原則，并由川渝(成)政府執(zhí)法部門依系統(tǒng)簽署執(zhí)法協(xié)作協(xié)議，建立執(zhí)法聯(lián)系，廣泛開展執(zhí)法協(xié)作，從而消除各種政策壁壘，摒棄地方行政保護(hù)，營造開放式的執(zhí)法環(huán)境，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則和公平的執(zhí)法準(zhǔn)則。

〔1〕高思大.行政計(jì)劃與行政訴訟[A].司法研究年報(bào).第十三輯(下)[C].臺(tái)北：臺(tái)灣“司法院”印行,1992.1271—1274；王蒲堅(jiān).論行政計(jì)劃[J].法學(xué)叢刊,2002，(4).

〔2〕宣文俊. 關(guān)于長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律問題思考[J].社會(huì)科學(xué)，2005，(1).

〔3〕何勇.東北三省明年將開展交通聯(lián)合執(zhí)法[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-12-03.

〔4〕王春業(yè).論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(6).

〔責(zé)任編輯：劉彥武〕

D922.11

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1008-9187-(2012)03-0072-04

孟大川，中共成都市委黨校法學(xué)教研部教授，四川 成都 610110。