□ 葉敏健 楊澤民

2010年全國人大常委會三次開展專題詢問，如同風乍起吹皺一池春水，在各地引起強烈反響，地方人大常委會專題詢問常態(tài)化趨勢日益顯現(xiàn)。加強理性思考和實踐總結(jié)，切實增強對專題詢問的理解力、創(chuàng)造力和執(zhí)行力，是擺在地方人大干部面前的一項重要任務(wù)。

一、加強理性思考，準確把握專題詢問在人大監(jiān)督體系中的地位和作用

專題詢問作為加強人大監(jiān)督工作的一項新舉措，如何準確把握專題詢問在人大監(jiān)督體系中的地位和作用，需要在實踐中深化三個方面的理性思考。

1.專題詢問在法定監(jiān)督體系中的地位。人大及其常委會的監(jiān)督，是國家權(quán)力機關(guān)對憲法和法律的實施，對國家行政、審判、檢察機關(guān)的工作行使監(jiān)督職權(quán)，通過權(quán)力制約權(quán)力，從制度上保證國家機器按照人民的意志和需要運轉(zhuǎn)。監(jiān)督權(quán)作為一項公權(quán)力，由公法賦予，受公法限制，其行使遵循法無授權(quán)為禁止原則，人大不得在現(xiàn)有法律規(guī)定之外隨意創(chuàng)設(shè)新的監(jiān)督形式。但適應(yīng)社會主義民主法制建設(shè)發(fā)展新形勢的要求，在法定監(jiān)督形式下創(chuàng)新完善監(jiān)督工作方法則是必然的也是必要的。根據(jù)憲法及有關(guān)法律的規(guī)定，我國監(jiān)督法明確規(guī)定了各級人大常委會的七種監(jiān)督形式，構(gòu)建了符合我國國情的人大監(jiān)督體系，其中詢問和質(zhì)詢是法定的監(jiān)督形式之一。從人大監(jiān)督體系來看，專題詢問是法定監(jiān)督形式詢問的創(chuàng)新和發(fā)展。它既遵循了監(jiān)督法關(guān)于詢問的主體、內(nèi)容和程序規(guī)定，又有別于一般詢問的新特點，主要體現(xiàn)在：議題更突出，詢問和應(yīng)詢都圍繞特定議題的重點問題展開；組織性更強，多數(shù)都以分組會議和聯(lián)組會議形式組織詢問和應(yīng)詢；集中性更高，在會議規(guī)定的時間內(nèi)詢問和應(yīng)詢采取集中問答方式進行；公開性更好，通過對專題詢問的現(xiàn)場報道，有利于充分反映人大的履職過程和監(jiān)督實效。從上述特點看，專題詢問沒有突破法定監(jiān)督形式，本質(zhì)上還是詢問，但創(chuàng)新和發(fā)展了詢問這一法定監(jiān)督形式，有利于完善人大監(jiān)督工作方式，增強人大監(jiān)督工作成效。

2.專題詢問與其他監(jiān)督形式的關(guān)系。從實踐來看，初期開展的專題詢問，多數(shù)都與聽取和審議專項工作報告相聯(lián)系。加上監(jiān)督法規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會審議議案和有關(guān)報告時，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當派人到會，聽取意見，回答詢問。因此有許多人認為，專題詢問只是聽取和審議專項工作報告的輔助手段。應(yīng)當說，這一認識是偏頗的。從法律規(guī)定來看，詢問和質(zhì)詢是七種法定監(jiān)督形式之一，并設(shè)立了專章予以規(guī)定；從監(jiān)督職權(quán)來看，詢問和質(zhì)詢權(quán)是人大常委會的一項重要權(quán)力。但是，詢問和質(zhì)詢權(quán)的行使，又是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的一種獨特方式。一方面在法定監(jiān)督形式中，有關(guān)詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，沒有規(guī)定具體的監(jiān)督內(nèi)容；另一方面詢問和質(zhì)詢權(quán)的行使，不是人大常委會的集體行為，而是人大常委會組成人員的個人行為，其權(quán)力基于各級人大常委會享有對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)。我國監(jiān)督法規(guī)定，國家權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的主體只能是各級人大常委會，各種監(jiān)督形式形成的議案或報告，程序上都必須交于人大常委會審議，必要時形成相關(guān)的決議或決定，審議是人大常委會集體行使監(jiān)督權(quán)的主要工作方式。因此，詢問權(quán)行使須與其他監(jiān)督權(quán)綜合行使。各級人大常委會在會議期間審議各項議案和有關(guān)報告時，常委會組成人員都可以行使詢問權(quán)，必要時均可以開展專題詢問。在審議過程中，詢問權(quán)與其他監(jiān)督權(quán)綜合行使，有利于提升審議質(zhì)量，強化監(jiān)督效果。從近年來各級人大常委會的實踐看，專題詢問已不局限與聽取和審議專項工作報告結(jié)合開展，而是與各種監(jiān)督形式結(jié)合開展，這是符合監(jiān)督法立法原意的。

3.專題詢問開展的常態(tài)化問題。我國監(jiān)督法雖然規(guī)定了詢問和質(zhì)詢是法定監(jiān)督形式之一，但以往人大常委會在會議期間，更重視議案和有關(guān)報告的審議，忽略了詢問權(quán)行使在監(jiān)督工作中的重要性，詢問往往成為人大常委會組成人員在分組審議中了解“一府兩院”工作情況的一種簡便手段，其作為人大常委會法定監(jiān)督形式的重要作用沒有得到有效發(fā)揮。2010年以來，在全國人大常委會的帶動下，各地人大常委會都在積極開展專題詢問，成效初步顯現(xiàn)，并呈現(xiàn)常態(tài)化的趨勢。通過這種議題更突出、組織性更強、集中性更高、公開性更好的方式，詢問這一法定監(jiān)督形式的作用得到了更有效地發(fā)揮，人大常委會組成人員的詢問權(quán)得到了更有效地行使。發(fā)揮好專題詢問直面交流、直指問題、直接深入，以及對專項工作聚焦強度、互動深度、督促力度大的優(yōu)勢，把詢問與人大常委會會議期間的各項議案和有關(guān)報告的審議結(jié)合起來，推動專題詢問常態(tài)化，對加強和改進人大監(jiān)督工作，更好地履行人大監(jiān)督職能具有重要意義。

二、注重實施研究，切實增強對專題詢問具體工作的理解力、創(chuàng)造力和執(zhí)行力

搞好專題詢問，需要在操作認識層面上，加深對相關(guān)問題的研究，提高對專題詢問具體工作的理解力、創(chuàng)造力和執(zhí)行力。

1.牢固樹立跳出問答看效果的正確理念。專題詢問的關(guān)鍵在于問出水平、答出責任，但過于追求場面熱鬧，甚至以互動情況作為活動成敗的標準，是不妥當?shù)?。人大監(jiān)督的目的，歸根結(jié)底是“三個確?！保_保憲法和法律得到正確實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護。任何一項監(jiān)督活動，都可以用這個標尺來衡量成效、判斷是非。專題詢問也不例外，其最終目的決不僅是追求場面的熱鬧非凡。如果問前準備不充分，答后落實不得力，即便問答較為熱鬧，專題詢問優(yōu)勢也難以轉(zhuǎn)化為監(jiān)督實效。唯有牢固樹立“跳出問答看效果”的科學(xué)理念，從以問答為追求向以問答為手段轉(zhuǎn)變，從關(guān)注問答向問答與整改并重轉(zhuǎn)變，按照“工夫在會前、關(guān)鍵在問答、成敗在整改”的總體要求，宏觀規(guī)劃好、微觀實施好各個環(huán)節(jié)工作，才能確保專題詢問取得實實在在的成效。

2.深入研究審議與詢問的分合利弊。從目前掌握的情形看，專題詢問既有“先審議后詢問”的方式，也有“審議與詢問相結(jié)合”的方式。前者，在聽取并審議有關(guān)報告后，專門組織常委會組成人員圍繞特定事項進行詢問。由于“議”與“問”之間有一定的時間間隔，常委會組成人員可以根據(jù)大家“議”的情況對原先準備的“問”進行調(diào)整完善，加之“問”成為專場，互動時間更從容，可以問得更有針對性和深度。后者，在聽取有關(guān)報告后，常委會組成人員作審議發(fā)言并進行詢問。由于審議與詢問放在一塊進行，常委會組成人員“議”與“問”結(jié)合、以“問”促“議”，有關(guān)部門既聽到“問”的情況又了解“議”的過程，更加清楚人大作為民意機關(guān)的關(guān)注關(guān)切。概而言之，前者更有利于“問”，容易發(fā)揮專題詢問集中性高、互動性強的優(yōu)勢；后者加強了審議與詢問的有機聯(lián)系，更有利于“審”，可謂各有特點和優(yōu)勢。如何選擇，既要看問題的多少，還要看常委會在這個專題上的監(jiān)督價值取向。如果專題宏大，常委會組成人員問題多，組織者意欲充分發(fā)揮詢問的功能，建議以前者為宜；如果專題單一，大家擬提問題少，組織者旨在以詢問促審議，通過提高審議的針對性和質(zhì)量來增強監(jiān)督實效，建議以后者為宜。

3.注重發(fā)揮追問的正面效應(yīng)。直面交流、互動性強是專題詢問的鮮明特點，在互動中詢問人對回答不滿意或者受啟發(fā)產(chǎn)生新的問題，進而追問，是自然而然的事情，也是詢問人的法定權(quán)力。追問有利于更加深入地認識問題，有效地調(diào)動現(xiàn)場氣氛，但從組織的角度講，如果追問過多，花費了很多時間，部分詢問人就沒有機會發(fā)問。以若干個經(jīng)過深入研究才確定的問題的詢問機會喪失為代價，換取對單個問題的認識加深，是得不償失的。所以說，應(yīng)該允許和鼓勵追問，但絕不是多多益善。在內(nèi)容上，追問應(yīng)該是對已問問題的拓展和延伸，而不是在專題范圍內(nèi)出其不意地隨意加問。在實踐中，確定詢問重點內(nèi)容需由有關(guān)委辦研究并經(jīng)主任會議集體討論；開展調(diào)查研究由委員會組織部分常委會組成人員和人大代表集體進行；詢問問題產(chǎn)生以相關(guān)委員會集體研究提出為主，以常委會組成人員個人提出為輔，即便是常委會組成人員個人提出的問題，也要經(jīng)過委辦研究確定?？v觀涉及詢問問題形成的上述重要環(huán)節(jié)可以看出，專題詢問雖是常委會組成人員的個人行為，但每一個問題都綜合了不少人的建議，凝聚了集體的智慧，其產(chǎn)生具有集體性、嚴肅性、科學(xué)性特征。脫離原來的準備，個人在現(xiàn)場隨意追問雖是法定權(quán)限，但不利于專題詢問上述優(yōu)勢的發(fā)揮。圍繞鼓勵適度、嚴謹、高效的追問，探索建立相關(guān)運行規(guī)則和工作程序很有必要。

三、把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，努力使專題詢問開展得更加有聲有色、富有成效

要使專題詢問富有成效，發(fā)揮它在監(jiān)督體系中應(yīng)有的作用，需要在具體工作層面上，緊緊圍繞以下三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)下工夫、求突破。

1.高質(zhì)量地確定詢問問題。“問”是專題詢問的應(yīng)有之義，“問似看山不喜平”，必須問出水平、問得精彩。要切實提高“問”之質(zhì)量，必須做好三個方面工作和樹立正確內(nèi)容取向。三個方面工作指，一是人大要深入基層，深入實際，開展調(diào)查研究，傾聽群眾呼聲，收集相關(guān)資料，掌握真實情況。也可以通過網(wǎng)絡(luò)等媒體公開征集詢問問題，加以梳理并合理采納。二是加強與有關(guān)部門的溝通聯(lián)絡(luò)，了解它們在相關(guān)領(lǐng)域的工作重點、面臨困難，哪些問題需要人大推動解決。三是各相關(guān)委員會和詢問人對所掌握的情況進行分析研究，提出高質(zhì)量的問題，特別要找到帶有普遍性、傾向性而且經(jīng)過努力可以解決的問題。強調(diào)樹立正確內(nèi)容取向主要是考慮到，專題詢問既不是“探問式”層次的問，也不是“請教式”形態(tài)的問，更不是“查閱式”功能的問，而是國家權(quán)力機關(guān)依法進行的監(jiān)督性的莊嚴之問。它有“查問”的溫和，又有“追問”的認真，還有“責問”的剛性。因而，專題詢問應(yīng)有正確的內(nèi)容取向，宜精不宜多，宜深不宜淺，宜專不宜廣；不甚了解的不宜發(fā)問，不痛不癢的不應(yīng)發(fā)問，部門出彩的無須發(fā)問；“問”大事、“詢”大局，“問”民生、“詢”民權(quán)，“問”熱點、“詢”焦點，做到符合相關(guān)法律法規(guī)和中央、省委的決策部署，切合民生改善和民意伸張之所需，遵循本項事業(yè)發(fā)展規(guī)律、具有整改落實的必要性和可行性。

2.精心組織集中詢問會。雖然詢問人要問的和應(yīng)詢?nèi)藬M答的，都在會前進行了充分準備，監(jiān)督與被監(jiān)督雙方也進行了溝通，但集中詢問會的現(xiàn)場組織依然十分重要。集中詢問會發(fā)揮的功能有兩個層次。第一個層次是載體功能，即通過會議這個載體把詢問人和應(yīng)詢?nèi)藴蕚浜玫谋磉_出去，完成問答。第二個層次是促進功能，即在互動中相互啟發(fā)，詢問人問得更深，應(yīng)詢?nèi)舜鸬酶?。如果組織不力，現(xiàn)場氣氛沉悶，沒能真正互動起來，一問一答徒有形式，這樣的會議只是發(fā)揮了載體功能。如果組織精心，安排科學(xué)，現(xiàn)場氣氛熱烈，互動真誠深入，雙方既不脫離原有的框架，又不拘泥于原有的準備，跳出細枝末節(jié)，聚焦關(guān)鍵問題，有效達成共識，有關(guān)部門明晰改進工作的關(guān)鍵點，常委會組成人員找到跟蹤監(jiān)督的切入點，意味著會議的促進功能得到較好發(fā)揮。為充分發(fā)揮“促進功能”，在形式上宜一問一答，不宜多問一答；在追問上宜適度鼓勵，不宜禁止；在應(yīng)答態(tài)度上宜實事求是，不宜避重就輕、答非所問；在應(yīng)答內(nèi)容上宜簡明扼要、講清即可，不宜全面匯報工作、大講空話套話。將上述要求化為便于操作的工作規(guī)程，有利于在工作規(guī)范化、科學(xué)化中保障“促進功能”發(fā)揮。

3.注重加強“問”后工作。開展專題詢問，不但要有聲有色，更要富有成效。問答只是手段，整改才是目的。如果“問”后工作不扎實，效果出不來，專題詢問就成了走走過場的民主秀。正因為如此，吳邦國委員長在全國人大常委會第一次開展專題詢問閉幕會上強調(diào)：“全國人大常委會辦公廳要會同有關(guān)專門委員會和工作委員會，將這次專題詢問中大家比較關(guān)注的問題進行梳理，選擇其中一兩個突出問題，加強跟蹤監(jiān)督，促進相關(guān)工作。”“問”后工作主要有兩個方面，一是匯總整理詢問意見。不能簡單地把詢問問題作為詢問意見轉(zhuǎn)請“一府兩院”研究處理。從邏輯上講，詢問問題有不清楚、不滿意、表達關(guān)切等類型。屬于不清楚，通過應(yīng)詢?nèi)嘶卮鸾忉屒宄淮嬉蓱]的，當然不作為意見。屬于不滿意，通過應(yīng)詢?nèi)嘶卮鸬弥_實沒有得到有效解決的，自然要作為意見。屬于表達關(guān)切，通過應(yīng)詢?nèi)嘶卮鸢l(fā)現(xiàn)事關(guān)重大、涉及群眾切身利益，需要引起重視、認真解決的，應(yīng)當作為意見。二是完善工作機制，加強跟蹤督辦，促使“一府兩院”把答應(yīng)和許諾的事情辦理好，努力把專題詢問的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實實在在的監(jiān)督成果。