龐 超

（南京審計(jì)學(xué)院思政部,南京211815）

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民非制度化利益表達(dá)問(wèn)題研究

龐 超

（南京審計(jì)學(xué)院思政部,南京211815）

在社會(huì)利益格局和利益關(guān)系不斷調(diào)整的轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)農(nóng)民利益表達(dá)呈現(xiàn)出比較規(guī)范化、程序化的基本趨向，有序利益表達(dá)的格局逐步形成。但是，受自身主體性條件、國(guó)家制度供給和保障以及基層政府傳統(tǒng)治理體制和方式的影響，越級(jí)和集體上訪、群體性申訴、“庇護(hù)型”訴求表達(dá)等非制度化參與現(xiàn)象也很普遍。為此，應(yīng)切實(shí)從利益表達(dá)的主體、客體、制度和載體等層面構(gòu)筑起一個(gè)公平暢通的利益表達(dá)和博弈平臺(tái)，引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)民通過(guò)制度化渠道來(lái)表達(dá)合理的利益訴求，以促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)民；非制度化利益表達(dá)；制度化利益表達(dá)；規(guī)范

農(nóng)民利益表達(dá)，從規(guī)范性、程序性的角度分析，主要包括制度化利益表達(dá)和非制度化利益表達(dá)兩種類型。制度化利益表達(dá)是一種有序的利益表達(dá)，是通過(guò)合理合法的手段和方式直接或間接地向利益表達(dá)客體提出利益要求，并以一定的方式努力實(shí)現(xiàn)其既定目的的行為或過(guò)程。相對(duì)于制度化利益表達(dá)而言，非制度化利益表達(dá)是指通過(guò)非正當(dāng)或非法的方式所進(jìn)行的利益訴求表達(dá)行為，它屬于無(wú)序利益表達(dá)的范疇。二者的差異在于利益表達(dá)行為所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是否符合國(guó)家既有的法律、規(guī)章、條例以及所規(guī)定的程序等?，F(xiàn)階段，農(nóng)民非制度化利益表達(dá)時(shí)有發(fā)生，且有衍生和擴(kuò)大的傾向。這些非制度化表達(dá)不通過(guò)正規(guī)的參與渠道，不遵守正式的參與規(guī)則，往往表現(xiàn)出動(dòng)機(jī)的多層次性、組織的非程序性、行為的非理性、性質(zhì)的復(fù)雜性以及后果的消極性等特點(diǎn)。如果任其滋生蔓延，勢(shì)必侵蝕基層政府的合法性資源，威脅鄉(xiāng)村治理和社會(huì)秩序，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。那么，如何看待當(dāng)前農(nóng)民非制度化利益表達(dá)因生成原因的多樣性而呈現(xiàn)出的多樣化表現(xiàn)形式，其形成機(jī)理又如何，如何從戰(zhàn)略和策略上去化解？這是本文研究的主題所在。

一、農(nóng)民非制度化利益表達(dá)的基本表現(xiàn)形態(tài)

當(dāng)代中國(guó)處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型、大變革的時(shí)期，利益均等化的格局逐漸被打破，利益分化與重組日益加快。與之相伴的是不同社會(huì)群體和階層的權(quán)利意識(shí)被不斷喚醒和強(qiáng)化，對(duì)利益的訴求、角逐和博弈日趨加劇。作為人口中占絕大部分的農(nóng)民群體，通過(guò)制度化渠道表達(dá)利益訴求是他們實(shí)現(xiàn)自身利益和維護(hù)合法權(quán)益的主要途徑。但是，當(dāng)在缺乏常態(tài)、暢通的表達(dá)途徑或合理訴求難以得到有效滿足的情況下，農(nóng)民就有可能采取非制度化甚至暴力的手段來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益。

第一，越級(jí)上訪和集體上訪。近年來(lái)，農(nóng)民通過(guò)信訪渠道向國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)訴求、反映問(wèn)題中，出現(xiàn)了越級(jí)上訪和集體上訪兩種違反《信訪條例》的非程序化的參與和表達(dá)行為。公民上訪從本質(zhì)上說(shuō)，是希望以更大的權(quán)力來(lái)糾正較小的權(quán)力。因此，公民在上訪時(shí)有向更高權(quán)力靠近的潛在動(dòng)力：驚動(dòng)的權(quán)力級(jí)別越高，事情的解決就可能會(huì)越快。當(dāng)上訪者認(rèn)為目的沒(méi)有達(dá)到時(shí)，“越級(jí)上訪”就成為不由自主的傾向。在不少農(nóng)民看來(lái)，遙遠(yuǎn)、抽象的上級(jí)政府是好的，而身邊、常接觸的政府是差的甚至是壞的，這種心理傾向也導(dǎo)致了“越級(jí)上訪”的可能性。特別是近年來(lái)農(nóng)民群眾認(rèn)為基層信訪解決不了問(wèn)題，頻頻進(jìn)省城或進(jìn)京上訪，反映他們的問(wèn)題，這不但增加了參與的成本，而且加重了社會(huì)管理成本。“集體上訪”是指不屬于同一家庭的5名以上的上訪人員，為了共同的利益、共同的愿望而串連在一起，集體到黨政機(jī)關(guān)或政府主管部門上訪的活動(dòng)。[1]隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快發(fā)展，農(nóng)民上訪主要反映的是征地補(bǔ)償、房屋拆遷和村干部的貪污腐化等問(wèn)題，尤其是因征地拆遷、補(bǔ)償問(wèn)題引發(fā)的集體上訪持續(xù)升溫。有些集體上訪專門選擇重大節(jié)假日和重大活動(dòng)期間赴省、進(jìn)京上訪，以期引起領(lǐng)導(dǎo)重視，使問(wèn)題得到解決。集體上訪一旦形成，其規(guī)模較大、涉及面廣、組織性強(qiáng)，如果處理不好，容易激化矛盾。

第二，群體性申訴。農(nóng)民群體性申訴利益表達(dá)，主要表現(xiàn)為農(nóng)村引發(fā)的群體性事件。特別是近年來(lái)涌現(xiàn)出的諸如貴州甕安、云南孟連、甘肅隴南、廣東烏坎、江蘇啟東等規(guī)模較大影響廣泛的群體維權(quán)事件。從農(nóng)村群體性事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，呈現(xiàn)了幾個(gè)主要特征：一是從群體性事件的動(dòng)因來(lái)看，出現(xiàn)了從“糾紛型”向“維權(quán)型”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“維權(quán)抗?fàn)幮汀笔录嫁r(nóng)村群體事件的90%以上。[2]“維權(quán)型”社會(huì)群體的利益沖突，其沖突訴求的直接對(duì)象是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，其大多是農(nóng)民群體的合法權(quán)益受到來(lái)自公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其人員的侵害和剝奪而引起的一種反應(yīng)性的抗?fàn)幮袨?。二是從群體性發(fā)生過(guò)程分析，農(nóng)村群體性事件出現(xiàn)了從“臨時(shí)糾合型”向“嚴(yán)密組織型”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。“嚴(yán)密組織型”群體事件具有較為嚴(yán)密的組織領(lǐng)導(dǎo)和明顯的策劃特征。從近年來(lái)出現(xiàn)的大量農(nóng)村群體性事件來(lái)看，盡管表面上仍是一種自發(fā)的群眾性行為，但農(nóng)民已經(jīng)自覺(jué)不自覺(jué)地出現(xiàn)了趨于組織化的行動(dòng)要求。三是從群體性事件的性質(zhì)來(lái)看，出現(xiàn)了“非直接利益沖突”日益劇增的發(fā)展趨勢(shì)。近年來(lái)，在農(nóng)民正當(dāng)維權(quán)時(shí)，社會(huì)泄憤事件、社會(huì)騷亂等突發(fā)事件也不斷發(fā)生，其參與者、行動(dòng)邏輯有新的特點(diǎn)，社會(huì)泄憤事件的參與者，基本上與相關(guān)問(wèn)題并沒(méi)有直接的利益關(guān)系。參與者主要是借題發(fā)揮，表達(dá)對(duì)社會(huì)不公、官員腐敗等現(xiàn)象的不滿，以發(fā)泄為主，伴隨一些偶然事件引起，突發(fā)性極強(qiáng)。

第三，依靠家族、宗族組織進(jìn)行的參與表達(dá)。毛澤東曾尖銳地指出：“政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)，代表了全部封建宗法的思想和制度，是束縛中國(guó)人民特別是農(nóng)民的四條極大的繩索?！盵3]當(dāng)前，家族宗族組織活動(dòng)仍是一些地方農(nóng)民無(wú)序參與和表達(dá)的一種重要形式。如果家族宗族組織通過(guò)制度化的方式進(jìn)行政治參與和訴求表達(dá)，這本無(wú)可厚非，畢竟家族宗族組織作為一種自成體系的非正式權(quán)力形式和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是中國(guó)傳統(tǒng)文化的縮影，但問(wèn)題是一些家族宗族組織衍生出了一些不符合正式政治規(guī)則的政治意識(shí)，表現(xiàn)為其非理性訴求表達(dá)行為的擴(kuò)張。尤其是在那些家族宗族活動(dòng)猖獗的地方，家族宗族組織在族頭、宗老的主持和唆使下，侵蝕農(nóng)村基層政權(quán)，干預(yù)農(nóng)村公共事務(wù)，影響國(guó)家公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)，公然抵制中央和地方政府的方針政策在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行，甚至為了家族宗族的“利益”而無(wú)視國(guó)家法紀(jì)，利用金錢、物質(zhì)收買腐化當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)人，與鄉(xiāng)村干部勾結(jié)尋找權(quán)力保護(hù)傘實(shí)現(xiàn)自身政治和利益訴求。家族宗族組織的非制度化活動(dòng)一定程度上給農(nóng)民自主參與表達(dá)的愿望與要求造成很大的負(fù)面影響，也對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政治穩(wěn)定與鄉(xiāng)村治理構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

第四，直接抗拒、自焚抗議等極端利益表達(dá)方式。農(nóng)民基于對(duì)相關(guān)組織、部門的規(guī)定以及法律的不滿，或不服法院的判決，或認(rèn)為自身的合法權(quán)益遭受國(guó)家權(quán)力部門侵害時(shí)，就可能會(huì)選擇一些諸如游行示威、直接抗拒甚至自殺自焚等極端的方式影響政府部門的決策。近年來(lái)，程度不一、形式各異的農(nóng)民抗拒行為時(shí)有發(fā)生，在一些地方甚至發(fā)生了聚眾哄鬧，毆打圍攻執(zhí)法人員，搶奪執(zhí)法材料、執(zhí)法車輛，以暴力、威脅乃至自殺方式妨礙或者抗拒執(zhí)法，致使執(zhí)法工作無(wú)法進(jìn)行的事件。農(nóng)民的直接抗拒、自殺自焚抗議等極端的利益表達(dá)行為實(shí)質(zhì)上是維護(hù)自身利益的一種本能反應(yīng)，是抗拒人在充分考量了違法行為的既得利益和守法之間的利益之差后作出的過(guò)激行為選擇。盡管有時(shí)農(nóng)民的抗拒抗議行為情有可原，而且在不少抗拒抗議行為發(fā)生和結(jié)束后，社會(huì)輿論往往倒向抗拒主體，給予他們的同情大大多于對(duì)行政執(zhí)法主體的支持，但是良好的社會(huì)秩序需要執(zhí)行人員依法執(zhí)法，更需要全社會(huì)公民的理解、配合與支持才能實(shí)現(xiàn)。畢竟這些非制度化表達(dá)行為中的暴力已經(jīng)觸及到了我國(guó)《刑法》的相關(guān)條款以及《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，危害了正常的行政管理秩序和公共秩序。

第五，“庇護(hù)型”利益訴求表達(dá)?！氨幼o(hù)型”利益訴求表達(dá)是指依靠個(gè)人的主觀努力，通過(guò)各種親屬或人際關(guān)系，借助特殊的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)突破程序性規(guī)定尋求自身利益最大化的非制度化訴求活動(dòng)。鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的差序格局決定了中國(guó)農(nóng)民以“私”為中心的行為邏輯，因此，在血緣、親屬和人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的影響下，不少農(nóng)民需要進(jìn)行訴求表達(dá)時(shí)首先思考的是有哪些親屬或具有血緣關(guān)系的人或在什么地方有什么樣的同學(xué)、老鄉(xiāng)、干部或戰(zhàn)友等庇護(hù)型私人關(guān)系對(duì)于自己利益的實(shí)現(xiàn)有幫助，并通過(guò)他們來(lái)維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)自身的利益。請(qǐng)客、送禮、行賄等個(gè)人體制外的接觸在農(nóng)民政治生活中普遍盛行，這些都是依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行“庇護(hù)型”利益訴求表達(dá)的現(xiàn)實(shí)反映。

二、農(nóng)民非制度化利益表達(dá)的形成機(jī)理

客觀地講，誘發(fā)農(nóng)民非制度化利益表達(dá)的因素是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，既有農(nóng)民主體性條件方面的因素，也有體制和制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行諸環(huán)節(jié)上的問(wèn)題，還有地方政府對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)認(rèn)識(shí)不清或存在偏差乃至在實(shí)際工作中存在“缺位”或“越位”的原因。具體地講：

第一，農(nóng)民日益增長(zhǎng)的利益表達(dá)要求與自身意識(shí)、素養(yǎng)、能力等主體性條件有限之間的矛盾。在整個(gè)農(nóng)民利益表達(dá)的運(yùn)行邏輯中，表達(dá)主體是處于中心地位的變量。農(nóng)民利益表達(dá)行為的層次和程度、其行為是否有序以及表達(dá)效度需要一支不可或缺的內(nèi)在推動(dòng)力，那就是農(nóng)民內(nèi)在的主體性條件。當(dāng)前，一方面是農(nóng)民長(zhǎng)期壓抑的民主參與熱情極大迸發(fā)，希望通過(guò)訴求表達(dá)維護(hù)、實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)自身利益，另一方面與利益表達(dá)積極性相比，農(nóng)民利益表達(dá)水平由于受制于主體性條件仍然有限。一是傳統(tǒng)政治文化對(duì)農(nóng)民政治意識(shí)的束縛。中國(guó)幾千年的傳統(tǒng)政治文化沉淀進(jìn)入了廣大農(nóng)民的靈魂深處，“三綱五?！钡膫惱頊?zhǔn)則，“官貴民賤”意識(shí)以及封建宗法觀念、鄉(xiāng)土觀念、重禮俗而不重法制思想，共同構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民表達(dá)和參與的心理障礙，并支配和困擾著農(nóng)民表達(dá)和參與的意識(shí)與行為。特別是在傳統(tǒng)政治文化受到?jīng)_擊、主流政治文化的主導(dǎo)作用受到挑戰(zhàn)的情況下，各種價(jià)值觀念、取向、偏好相互交織和摩擦。農(nóng)民面對(duì)多元化的社會(huì)意識(shí)形態(tài)和價(jià)值取向，其思想觀念往往出現(xiàn)種種矛盾和困惑，致使自身意識(shí)和認(rèn)知很難完全受主流政治文化的主導(dǎo)。甚至有時(shí)候，這種雜然并存、錯(cuò)綜復(fù)雜的政治文化現(xiàn)象，使得農(nóng)民無(wú)法進(jìn)行理性的價(jià)值判斷和行為選擇，從而越出政治系統(tǒng)的軌道，發(fā)展成為一些非理性的表達(dá)和參與。二是經(jīng)濟(jì)條件和地位導(dǎo)致農(nóng)民心理上的不平衡或偏差。經(jīng)濟(jì)資源的缺乏會(huì)導(dǎo)致獲取政治技能、政治知識(shí)的能力的弱化，其利益表達(dá)的方式、層次、手段也會(huì)不同。處于底層地位的利益受損農(nóng)民群體由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源匱乏，又缺乏組織和技術(shù)的支持，決定了他們?cè)谥贫然姹磉_(dá)中或力不從心或無(wú)能為力。更為嚴(yán)重的是，這會(huì)引起農(nóng)民心理上的“相對(duì)剝奪感”，以及對(duì)社會(huì)強(qiáng)烈的不滿情緒。如果積累到一定的程度，這種不滿感就會(huì)無(wú)限擴(kuò)大，造成已有的體制內(nèi)利益表達(dá)渠道很少被他們利用。猶如阿爾蒙德所說(shuō)：“在貧富之間存在巨大鴻溝的社會(huì)里，正規(guī)的利益表達(dá)渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么是采取暴力的或激進(jìn)的手段來(lái)使人們聽(tīng)到他們的呼聲?！盵4]三是農(nóng)民文化教育水平整體較低。農(nóng)民作為整體受教育程度低者，缺少對(duì)各種政治現(xiàn)象的認(rèn)知，其分析、推理和判斷的能力也必然存在缺陷。特別是其主體性參與的法制觀念匱乏、規(guī)則和契約意識(shí)不強(qiáng)，在制度化渠道不通暢或?qū)τ嘘P(guān)制度體系內(nèi)的基本方法、程序和途徑不甚了解或一無(wú)所知的情況下，他們就容易傾向于通過(guò)非制度化的訴求渠道達(dá)到維護(hù)自身權(quán)益的目的。四是農(nóng)民組織化程度較低。處于高度分散無(wú)組織狀態(tài)的農(nóng)民，當(dāng)遭受基層政府及其它強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利益侵害時(shí)，沒(méi)有組織能夠代表他們的意志與利益侵害者進(jìn)行溝通、磋商和協(xié)調(diào)，只能個(gè)體性地向政府各級(jí)機(jī)關(guān)求助，這種參與的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本對(duì)農(nóng)民個(gè)體來(lái)說(shuō)不僅是高昂的，而且容易導(dǎo)致農(nóng)民利益表達(dá)的混亂和無(wú)序，一旦出現(xiàn)能夠表達(dá)自己意志的契機(jī)，大家就會(huì)一哄而上，造成大規(guī)模的群體性抗?fàn)幨录约啊敖诸^政治”和“夜晚政治”現(xiàn)象，給社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)巨大的影響。

第二，農(nóng)民日益增長(zhǎng)的利益表達(dá)要求與基層政府傳統(tǒng)治理體制和方式之間的矛盾。在農(nóng)民利益表達(dá)體系的各項(xiàng)構(gòu)成要素中，政府是組織者、引導(dǎo)者，政府有責(zé)任在農(nóng)民利益表達(dá)由盲動(dòng)走向理性、由無(wú)序走向有序的過(guò)程中起到引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。但是，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)、利益意識(shí)在不斷被喚醒和強(qiáng)化的同時(shí)，傳統(tǒng)的治理體制和方式卻帶來(lái)了政府責(zé)任的缺失。一是一些地方政府及其行政人員對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)認(rèn)識(shí)不清或存在偏差。由于傳統(tǒng)官僚體制未能摒棄，“官本位”思想未能根本轉(zhuǎn)變，一些農(nóng)村基層干部官僚主義盛行，漠視農(nóng)民的政治權(quán)利，將農(nóng)民反映的意見(jiàn)、批評(píng)以及涉及農(nóng)民利益的各種問(wèn)題，視為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和損害政府部門形象的因素，對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)行為的正當(dāng)性不予肯定，甚至認(rèn)為這是給政府找事，會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，影響自身既有目標(biāo)與利益追求，并對(duì)某些行政權(quán)力和政治空間造成沖擊。二是一些地方政府行政不作為、政策制度執(zhí)行不到位。在自上而下的干部政績(jī)考核體制下，一些地方政府部門對(duì)待農(nóng)民通過(guò)體制內(nèi)訴求表達(dá)渠道反映的合理利益要求采取推諉、扯皮的態(tài)度，能拖就拖，或不給予充分合理的回應(yīng)和反饋。政府這種在利益綜合與利益協(xié)調(diào)方面的缺位現(xiàn)象必然會(huì)影響農(nóng)民以正常渠道和合法形式參與和表達(dá)的實(shí)際效果。訴求表達(dá)嚴(yán)重受挫，農(nóng)民要么選擇沉默，要么鋌而走險(xiǎn)選擇和采取強(qiáng)制性的利益表達(dá)形式。三是一些地方政府公權(quán)力恣意擴(kuò)張，行政權(quán)力失范。由于有“一票制”和“零指標(biāo)”的巨大壓力，基層政府廣泛運(yùn)用“壓力型維穩(wěn)機(jī)制”?！皦毫π途S穩(wěn)機(jī)制”對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)的影響是非常大的，在這種“維穩(wěn)”機(jī)制下，以壓制和犧牲農(nóng)民的利益表達(dá)為前提來(lái)實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定，這種“維穩(wěn)機(jī)制”易陷入“治標(biāo)不治本”的困境，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更難以形成制度化的積累?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方政府對(duì)農(nóng)民制度內(nèi)表達(dá)行為采用各種手段施加壓力，采取“打、堵、捂”的方式千方百計(jì)為農(nóng)民參與設(shè)置障礙，懸置農(nóng)民的表達(dá)權(quán)，從而加深了農(nóng)民的反抗意識(shí)和急躁情緒，非制度化利益表達(dá)行為由此誘發(fā)。

第三，農(nóng)民日益增長(zhǎng)的利益表達(dá)要求同國(guó)家制度供給和保障不足之間的矛盾。農(nóng)民利益表達(dá)必須有體制和制度上的保障，使之具有普遍的約束力和相對(duì)穩(wěn)定性。雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立起了與之相關(guān)的制度化利益表達(dá)渠道，但是，審視其在農(nóng)民利益表達(dá)中的安排、作用及其運(yùn)行諸環(huán)節(jié)，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家制度供給和安排尚不能滿足農(nóng)民不斷增長(zhǎng)的權(quán)益訴求。一是制度缺失。我國(guó)利益表達(dá)制度化建設(shè)跟不上形勢(shì)的發(fā)展，嚴(yán)重滯后于公民權(quán)利意識(shí)的發(fā)展。比如《新聞法》、《聽(tīng)政法》等都沒(méi)有建立起來(lái)。此外，雖然有關(guān)法律法規(guī)為農(nóng)民訴求表達(dá)提供了基本的法律依據(jù)，但是有些只是原則性和方向性的規(guī)定，對(duì)于制度的落實(shí)和執(zhí)行程序，也就是應(yīng)該“怎么做”則規(guī)定不夠，缺乏操作性的實(shí)施細(xì)則。缺乏制度約束或操作性的程序性規(guī)則必然導(dǎo)致行為缺少規(guī)范性，當(dāng)前農(nóng)村群體突發(fā)性事件的引發(fā)，其中一個(gè)重要原因就在于利益表達(dá)制度體系的很多程序不夠健全。例如，人大制度缺乏人大代表主動(dòng)自覺(jué)聯(lián)系選民的機(jī)制，導(dǎo)致了農(nóng)民所表達(dá)的利益需求信息在自上而下的傳遞過(guò)程中被擱置或失真。二是制度錯(cuò)位。錯(cuò)位即不協(xié)調(diào)或矛盾、抵觸。制度增多了，但制度之間的沖突和規(guī)則之間的協(xié)調(diào)性和相容性問(wèn)題也增多了。以信訪為例，農(nóng)民上訪反映問(wèn)題是法律賦予的權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中有的地方法院、公安局和信訪局卻聯(lián)合出臺(tái)法律法規(guī)，界定“非正常上訪”，并且規(guī)定對(duì)此行為的懲罰措施，大張旗鼓地將訪民非正常化，致使中央政策被“潛規(guī)則”扭曲。三是制度懸置。一些制度雖然初步建立，但是“有名無(wú)實(shí)”的制度通道其功能失調(diào)現(xiàn)象時(shí)有存在，堵塞了農(nóng)民利益表達(dá)的空間，或在很大程度上流于形式，沒(méi)有真正發(fā)揮其傳達(dá)民意的功能。例如，現(xiàn)實(shí)中行政訴訟制度這種公權(quán)力救濟(jì)的供給和服務(wù)就不足。四是制度逆變。當(dāng)前，村民自治制度逆變現(xiàn)象十分突出。村民自治在村一級(jí)為農(nóng)民提供了通過(guò)參與政治實(shí)現(xiàn)表達(dá)權(quán)的渠道，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，一些村民委員會(huì)、農(nóng)村基層黨組織的利益表達(dá)功能難以充分發(fā)揮，致使村民自治本身出發(fā)點(diǎn)、本質(zhì)特征和精神實(shí)質(zhì)發(fā)生了很大的變化，功能發(fā)生嬗變，由此導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)自治組織依賴和認(rèn)同程度降低。

三、農(nóng)民非制度化利益表達(dá)的化解之道

社會(huì)各階層依法理性表達(dá)合理訴求，共享改革發(fā)展成果，已提到“十二五”時(shí)期重要議事日程。當(dāng)前，農(nóng)民非制度化利益表達(dá)問(wèn)題已無(wú)法回避，為此，必須從利益表達(dá)的主體、客體、制度和載體等四個(gè)主要層面入手，構(gòu)筑起一個(gè)公平暢通的利益表達(dá)和博弈平臺(tái)，引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)民通過(guò)合法途徑來(lái)表達(dá)合理的利益訴求，從而化解農(nóng)民的非制度化利益表達(dá)。

第一，農(nóng)民利益表達(dá)的主體層面。優(yōu)化農(nóng)民主體性條件，塑造利益表達(dá)主體的參與意識(shí)、能力和技巧，對(duì)于引導(dǎo)與規(guī)范農(nóng)民利益表達(dá)行為至關(guān)重要。首先，提高農(nóng)民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位。一是變革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除體制性障礙。要徹底摒棄城鄉(xiāng)二元體制壁壘，就必須改革現(xiàn)行戶籍制度，廢除和終結(jié)一切歧視農(nóng)村和農(nóng)民的制度安排，建立遷徙自由、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，這樣在政治上可以支持農(nóng)民積極參與國(guó)家政治生活，在法律上確認(rèn)農(nóng)民的平等權(quán)利，尤其為從根本上解決流動(dòng)農(nóng)民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利問(wèn)題提供體制條件。二是大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，著力改善農(nóng)村民生。只有發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)才能從根本上動(dòng)搖和瓦解舊的思想觀念、行為習(xí)慣的基礎(chǔ)，才能推動(dòng)形成與新的社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代政治觀念、權(quán)利義務(wù)觀念以及平等意識(shí)、契約意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)參與意識(shí)。其次，培育理性參與型政治文化。通過(guò)對(duì)農(nóng)民積極開(kāi)展廣泛的公民教育，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、法制意識(shí)，建構(gòu)農(nóng)民守法、寬容、恕道、理性論事的公民價(jià)值觀，塑造農(nóng)民公共責(zé)任、公共性格和公共精神。再次，提高農(nóng)民組織化水平。在農(nóng)民正式組織缺乏的條件下，需要大力推進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展，積極推動(dòng)以農(nóng)村社會(huì)組織為載體的組織化表達(dá)。為此，要結(jié)合農(nóng)民自身的特點(diǎn)，完善農(nóng)民參與的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)民組織的制度框架，強(qiáng)化農(nóng)民組織的利益表達(dá)功能，對(duì)農(nóng)民組織進(jìn)行形式上和內(nèi)容上的創(chuàng)新，使之形成利益訴求、凝聚和協(xié)調(diào)的組織形式，從而增強(qiáng)農(nóng)民利益表達(dá)方式的理性化和合法化。

第二，農(nóng)民利益表達(dá)的客體層面。首先，作為利益表達(dá)客體的政府在對(duì)待農(nóng)民利益表達(dá)時(shí)必須秉承現(xiàn)代、理性和包容的政治理念，適時(shí)地支持、接納與引導(dǎo)，正確處理好“維穩(wěn)”與“維權(quán)”之間的關(guān)系，積極轉(zhuǎn)變政府職能。這就需要地方政府堅(jiān)持民主執(zhí)政，優(yōu)化執(zhí)政方式和決策過(guò)程，改變偏重依靠行政命令和政策來(lái)解決問(wèn)題的辦法，自覺(jué)主動(dòng)地順應(yīng)自下而上的民主要求和參與訴求，進(jìn)一步增強(qiáng)體制和制度的彈性、包容性，努力使自身盡快適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生發(fā)展而來(lái)的全新政治生態(tài)。其次，地方政府應(yīng)該建立系統(tǒng)完善的利益表達(dá)客體回應(yīng)機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民的訴求表達(dá)能夠作出及時(shí)、快速和有效的回應(yīng)。通過(guò)在政府和民眾之間搭建一個(gè)良好的互動(dòng)平臺(tái)，建立一種利益表達(dá)、利益整合、政策制定、政策執(zhí)行和政策反饋的政府運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，從而使各級(jí)政府成為得到人民擁護(hù)的、負(fù)責(zé)任的、廉潔和高效的政府。再次，控制地方政府的“失范”行為。加強(qiáng)地方政府官員的責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)和政治道德感，提高基層干部隊(duì)伍素質(zhì)，優(yōu)化農(nóng)民利益表達(dá)的行政環(huán)境。同時(shí)，建立和推行政治追究和問(wèn)責(zé)制來(lái)規(guī)范和約束基層政府越權(quán)、侵權(quán)行為，使官員真正樹(shù)立一種高度的責(zé)任和危機(jī)意識(shí)，促使基層政府行政行為規(guī)范化、程序化。

第三，農(nóng)民利益表達(dá)的制度層面。通過(guò)加強(qiáng)政治制度化建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)合理的利益表達(dá)制度體系，疏通現(xiàn)有體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道，解決農(nóng)民利益表達(dá)渠道的阻塞問(wèn)題，將農(nóng)民的利益表達(dá)行為納入到政治系統(tǒng)可控制的軌道上來(lái)。在這里，加強(qiáng)制度化建設(shè)包括兩層含義：一方面，要加強(qiáng)利益表達(dá)方面的法律與制度建設(shè)，把農(nóng)民利益表達(dá)的方式、途徑、內(nèi)容以法律形式固定下來(lái)，使其規(guī)范化；另一方面，還必須保證這些制度能夠得到有效貫徹，防止制定的法律、制度成為一紙空文。為此，需要重新整合已經(jīng)碎片化的制度體系。通過(guò)有機(jī)整合，將保障農(nóng)民利益表達(dá)的碎片化制度，如人大制度、信訪制度、訴訟制度、大接訪制度、巡視制度、領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)場(chǎng)處置與辦公制度、領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾制度、法律援助制度等系統(tǒng)化，從而充分發(fā)揮制度的合力，夯實(shí)農(nóng)民利益表達(dá)的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，開(kāi)辟新的制度化利益表達(dá)渠道，拓展農(nóng)民利益表達(dá)的制度性空間。比如，建立民主懇談會(huì)利益表達(dá)渠道、社情民意調(diào)查利益表達(dá)渠道、涉農(nóng)政策的聽(tīng)證會(huì)利益表達(dá)渠道以及專有農(nóng)民網(wǎng)站或論壇等。

第四，農(nóng)民利益表達(dá)的載體層面。人類社會(huì)的每一次技術(shù)革命都會(huì)對(duì)政治生活產(chǎn)生重大影響。當(dāng)前，廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒應(yīng)以其自身的輿論優(yōu)勢(shì)和時(shí)效性等特點(diǎn)在農(nóng)民訴求表達(dá)中扮演不可或缺的角色，成為農(nóng)民表達(dá)自身利益、參與政治、影響決策的一條公共輿論性溝通表達(dá)渠道，以此搭建農(nóng)民利益表達(dá)的平臺(tái)和載體，擴(kuò)大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是，大眾傳媒由于存在顯失公平、自身偏離或“異化”、缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性以及相關(guān)法律制度欠缺等問(wèn)題，在表達(dá)農(nóng)民群體權(quán)益方面其功能沒(méi)有充分發(fā)揮。因此，必須強(qiáng)化大眾傳媒在農(nóng)民利益表達(dá)中的社會(huì)責(zé)任。一是大眾媒體應(yīng)最大化地保障農(nóng)民等弱勢(shì)群體的“傳媒接近權(quán)”，做到資源分配的公平公正，防止公共領(lǐng)域“殖民化”。二是大眾媒體應(yīng)采取“平民化”的視角，廣開(kāi)渠道，為農(nóng)民話語(yǔ)表達(dá)搭建平臺(tái)，充分發(fā)揮社會(huì)公共空間職能。三是大眾傳媒應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)公平正義的社會(huì)責(zé)任，充分發(fā)揮其獨(dú)特的輿論監(jiān)督、導(dǎo)向和壓力機(jī)制的作用，真正展現(xiàn)其作為“第四權(quán)力”的正義力。

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D422

A

1002-7408（2012）011-0070-04

江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目（2012S J B710013）的階段性成果。

龐超（1983-），男，山東泰安人，南京審計(jì)學(xué)院思政部講師，法學(xué)博士，主要從事當(dāng)代中國(guó)政治與黨的建設(shè)研究。

[責(zé)任編輯：張亞茹]