□范文舟

（北方民族大學(xué)，寧夏銀川750021）

行政復(fù)議在農(nóng)村土地征收糾紛解決中的創(chuàng)新

□范文舟

（北方民族大學(xué)，寧夏銀川750021）

農(nóng)村土地征收糾紛的解決要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有的法律規(guī)定中，最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復(fù)議。但現(xiàn)行行政復(fù)議法所規(guī)定的行政復(fù)議卻不被農(nóng)民所看好，因?yàn)槠浯嬖诘娜毕菔沟盟荒芎芎玫鼐S護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。這些缺陷包括：對(duì)行政復(fù)議的定性錯(cuò)誤，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以成為被告，復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大等。為此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議法進(jìn)行修改或在土地管理法中對(duì)行政復(fù)議作出特別規(guī)定，使得復(fù)議機(jī)關(guān)在作出改變土地征收行為的復(fù)議決定、農(nóng)民向法院起訴時(shí)，被告仍然是原決定征收的機(jī)關(guān)而不是復(fù)議機(jī)關(guān)。

行政復(fù)議；土地征收；復(fù)議機(jī)關(guān)；糾紛解決

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地征收所引發(fā)的糾紛可謂層出不窮，法學(xué)界對(duì)糾紛的解決依然是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。不少論者認(rèn)為，應(yīng)該創(chuàng)造出新的農(nóng)村土地征收糾紛的解決方法。如有論者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)從開(kāi)拓傳統(tǒng)民法保護(hù)，深化民事救濟(jì)機(jī)制；完善行政救濟(jì)相關(guān)機(jī)制，將土地征收侵權(quán)糾紛的行政處理方式作為前置程序、強(qiáng)化刑事救濟(jì)機(jī)制的最后屏障作用，加重對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲罰力度等方面來(lái)完善我國(guó)土地征收糾紛解決的法律制度。［1］筆者對(duì)此類(lèi)觀點(diǎn)不能茍同，主張我國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛的解決，仍然要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有法律規(guī)定的解決途徑中，最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復(fù)議；但同時(shí)又認(rèn)為，現(xiàn)行行政復(fù)議制度要為農(nóng)民所接受，就必須作出修改。而且，只要修改正確，就無(wú)需再創(chuàng)造出其他的救濟(jì)制度，修改后的行政復(fù)議制度就足以維護(hù)包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并為他們所接受。根據(jù)如下：

第一，農(nóng)村土地征收行為是具體行政行為，它以土地征收機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人，以農(nóng)民為另一方當(dāng)事人。作為具體行政行為的農(nóng)村土地征收行為，作為復(fù)議的對(duì)象，符合我國(guó)行政復(fù)議法的精神。

第二，相對(duì)于行政訴訟，行政復(fù)議具有“內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)”，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān)，可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤?/p>

第三，遲到的正義不是正義。相對(duì)于行政訴訟，行政復(fù)議具有效率優(yōu)勢(shì)，它簡(jiǎn)易、迅速，可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤，使得農(nóng)民的合法權(quán)益能夠得到及時(shí)維護(hù)。雖然我國(guó)土地管理法規(guī)定了嚴(yán)格的土地審批權(quán)限和手續(xù)，但長(zhǎng)期以來(lái)，越權(quán)批地甚至不經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)而征地，“先斬后奏”甚至“斬而不奏”等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。而去法院提起行政訴訟這一維權(quán)之路非常漫長(zhǎng)，農(nóng)民不選擇它是很正常的。

第四，行政復(fù)議具有“經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)”，它不收費(fèi)。［2］（p49－51）這一優(yōu)勢(shì)對(duì)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)格外具有的吸引力。

行政復(fù)議有如此之多的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民為何還不選擇它呢？這是因?yàn)樗嬖谥旅娜毕?，使得它不能夠很好地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。這些缺陷包括：一是對(duì)行政復(fù)議的定性錯(cuò)誤，把行政復(fù)議定性得既有具體行政行為的性質(zhì)，又有權(quán)利救濟(jì)行為的性質(zhì)。二是規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以成為被告。三是復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大。這三個(gè)缺陷又是緊密相關(guān)的。正是基于定性為具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果改變了具體行政行為，就會(huì)成為被告；正是因?yàn)槎ㄐ詾闄?quán)利救濟(jì)行為，法律為復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置了居間地位，以及作出復(fù)議決定的類(lèi)似于法官的巨大的自由裁量權(quán)。這些缺陷也使得我國(guó)行政復(fù)議制度未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì)，也不能彌補(bǔ)行政訴訟的不足。因此，必須對(duì)現(xiàn)有的行政復(fù)議制度進(jìn)行完善。

行政相對(duì)人①行政相對(duì)人簡(jiǎn)稱(chēng)相對(duì)人，系指在具體的行政法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，即處于被管理地位上的組織和個(gè)人。這是一個(gè)學(xué)理概念，而非法律概念；法律（如行政處罰法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法等）上用的是“公民、法人和其他組織”。本文后面所用“行政主體”一詞，主要亦非法律概念，而是法學(xué)概念，系指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能代表國(guó)家，以自己的名義行使行政職權(quán)以及獨(dú)立參加行政訴訟，并能獨(dú)立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織。胡健淼．行政法學(xué)（第二版）［M］．法律出版社，2003．69、128．向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議（具有中國(guó)特色的行政救濟(jì)制度）的目的，或欲使后者能夠?qū)唧w行政行為予以變更、撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法后責(zé)令重作，即作出改變具體行政行為的復(fù)議決定（簡(jiǎn)稱(chēng)改變決定），或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”自然不包括維持具體行政行為的復(fù)議決定（簡(jiǎn)稱(chēng)維持決定）。行政相對(duì)人的這種愿望是與行政復(fù)議法②即《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，由中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議于1999年4月29日通過(guò)，自1999年10月1日起施行。的立法目的③我國(guó)行政復(fù)議法第一條規(guī)定，為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。相一致的。而行政復(fù)議法的立法目的之實(shí)現(xiàn)，不僅要靠其規(guī)范的有效性之實(shí)現(xiàn)，還要靠其實(shí)效性之落實(shí)。而要落實(shí)行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性，就得提高改變決定的適用率。但我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議的相關(guān)法律規(guī)定不但沒(méi)有提高，反而降低了改變決定的適用率，從而也降低了行政復(fù)議規(guī)范的實(shí)效性。

欲了解個(gè)中原委，得從司法救濟(jì)（包括我國(guó)的行政訴訟）和行政救濟(jì)（包括我國(guó)的行政復(fù)議）各自的基本特點(diǎn)和優(yōu)、劣勢(shì)以及二者之間的關(guān)系談起。

二、行政復(fù)議相對(duì)于行政訴訟的優(yōu)勢(shì)

西方法諺云，“有權(quán)利即有救濟(jì)，有救濟(jì)才有權(quán)利”。談到救濟(jì)，人們自然會(huì)想到司法，想到法院?！吧鐣?huì)中發(fā)生的幾乎任何一種矛盾、爭(zhēng)議，盡管經(jīng)過(guò)各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊(yùn)含著給政治、社會(huì)體系的正統(tǒng)性帶來(lái)重大沖擊的危險(xiǎn)時(shí)，最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’?！保?］（p9）

司法救濟(jì)之所以如此重要，如此被重視，被認(rèn)為是公平、公正的象征，首先是因?yàn)樗膰?yán)格的程序性?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！保?］“程序的公正合理是自由的內(nèi)在本質(zhì)，如果有可能的話(huà)，人們寧肯選擇通過(guò)公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)暴戾的實(shí)體法，也不愿意選擇通過(guò)不公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)較為寬容的實(shí)體法?！保?］羅爾斯說(shuō)，“關(guān)鍵是有一個(gè)決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序。”［6］其次是因?yàn)樗墓_(kāi)性。審判公開(kāi)是各國(guó)司法工作的基本原則?！啊w而言，公開(kāi)審判是對(duì)廉潔、公正和有效執(zhí)行司法公正的最佳保證，也是贏得公眾對(duì)司法制度的信心和尊重的最佳方法?！保?］美國(guó)法官弗蘭克法特云，“司法不僅實(shí)際上必須公正，并且在外觀上也應(yīng)該保持公正的形象。”［8］公開(kāi)就是這種“公正的形式”，也只有公開(kāi)才能維護(hù)這種“公正的形象”。

但是，司法的作用又是有限的，且司法作用的有限性有時(shí)候就是由司法自身的特質(zhì)決定的。人們?cè)趯?duì)司法救濟(jì)寄予厚望的同時(shí)，也對(duì)之心存疑慮。漢密爾頓說(shuō)：“司法部門(mén)既無(wú)強(qiáng)制，又無(wú)意志，而只有判斷?！保?］（p391）所以，即使在西方國(guó)家，所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分，“在現(xiàn)代官僚國(guó)家里，行政機(jī)關(guān)和其他解決爭(zhēng)議機(jī)關(guān)有可能比法院處理更多的請(qǐng)求和糾紛?！保?0］（p24）決定解決糾紛方式的一個(gè)重要因素是費(fèi)用，“司法的正確處理與訴訟費(fèi)用或者分別地說(shuō)訴訟的方式、時(shí)間的合理平衡仍然是一個(gè)非常困難的問(wèn)題?！保?1］（p208）

另外，即使在西方國(guó)家，“訴訟也被看做一件壞事，因?yàn)槠湟馕吨鴮?duì)相關(guān)方（首先是爭(zhēng)論的雙方當(dāng)事人）將造成一種不可低估的經(jīng)濟(jì)和心理壓力?！保?2］（p207）

正因?yàn)樗痉ň葷?jì)自身具有難以克服的局限性，所以世界各國(guó)都建立了司法救濟(jì)以外的救濟(jì)手段，其中最重要的就是行政救濟(jì)。廣義上的行政救濟(jì)包括行政機(jī)關(guān)或擁有行政職權(quán)的組織，為受到侵害的權(quán)益或法定權(quán)益免于受到侵害所提供的所有救濟(jì)。狹義的行政救濟(jì)就是行政機(jī)關(guān)或擁有行政職權(quán)的組織，為公民和其他組織遭受公權(quán)力（主要是行政權(quán)）侵害時(shí)，或其法定權(quán)益免于受到公權(quán)力（主要是行政權(quán)）侵害所提供的救濟(jì)，如我國(guó)的行政復(fù)議制度。狹義的行政救濟(jì)就是行政（對(duì)行政權(quán)的）審查，是與司法（對(duì)行政權(quán)的）審查相對(duì)應(yīng)的。各國(guó)的行政救濟(jì)制度都是針對(duì)司法救濟(jì)（包括司法審查）的弱點(diǎn)而設(shè)置的，且都與司法救濟(jì)有著難以分離的關(guān)系。

本文之所以要對(duì)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的特點(diǎn)作一簡(jiǎn)要比較，是為司法審查（行政訴訟）和行政審查（行政復(fù)議）作比較服務(wù)的。因?yàn)樗痉▽彶棰傥覈?guó)學(xué)者對(duì)司法審查的表述略有不同。有論者根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將我國(guó)的司法審查表述為：人民法院對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的國(guó)家司法活動(dòng)。見(jiàn)羅豪才．行政法學(xué)［M］．北京大學(xué)出版社，2001．277．本文的司法審查即采此意。是司法救濟(jì)中的內(nèi)容，而行政審查屬于行政救濟(jì)。司法救濟(jì)相對(duì)于行政救濟(jì)的優(yōu)劣，包括了司法審查相對(duì)于行政審查的優(yōu)劣。有論者對(duì)行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了概括：受案范圍廣、易于接受（指的是行政相對(duì)人樂(lè)于選擇行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑）、內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)（指的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān)，可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋?、效率?yōu)勢(shì)（簡(jiǎn)易、迅速）、專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)（行政復(fù)議能解決專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的案件）、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)（不收費(fèi)）、完善執(zhí)法（可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤）。［13］（p49－51）

但令人遺憾的是，我國(guó)行政復(fù)議制度卻未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì)，也不能彌補(bǔ)司法審查（行政訴訟）的不足。

三、我國(guó)行政復(fù)議制度的定性存在的問(wèn)題

我國(guó)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面，將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。例如：《行政復(fù)議法》②即《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，由中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議于1999年4月29日通過(guò)，自1999年10月1日起施行。第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”另一方面，似乎又將行政復(fù)議定性為具體行政行為，且賦予了其超過(guò)一般具體行政行為效力的超強(qiáng)大效力，其效力的主要對(duì)象是復(fù)議機(jī)關(guān)。

《行政訴訟法》③即《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，由中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議于1989年4月4日通過(guò)，現(xiàn)予公布，自1990年10月1日起施行。第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”第25條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！薄敖?jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！备鶕?jù)這些規(guī)定，似乎可以認(rèn)為，行政復(fù)議被定性為具體行政行為。

法律效力的意思是“法律規(guī)范是有約束力的，人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為，應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范?！保?4］（p42）說(shuō)一個(gè)規(guī)范是有效力的，意指“它對(duì)那些其行為由它所調(diào)整的人具有‘約束力’?！保?5］（p32）行政復(fù)議法規(guī)范和主要的約束對(duì)象是：行政復(fù)議機(jī)關(guān)，復(fù)議被申請(qǐng)人和復(fù)議申請(qǐng)人。其中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是其效力最主要的約束對(duì)象，因?yàn)榇偈蛊浒磿r(shí)受理復(fù)議申請(qǐng)，及時(shí)作出合法的復(fù)議決定是最主要的立法目的。

《行政復(fù)議法》總計(jì)43條，除了第七章“附則”五個(gè)條文（第39條至第43條）以外④“附則”也有一條即第39條是為復(fù)議機(jī)關(guān)所設(shè)。的38個(gè)條文中有25條是專(zhuān)門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè)，占近66%。通篇而論，有26條是專(zhuān)門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)而設(shè)，也占全篇43個(gè)條文之60%以上。這些專(zhuān)門(mén)針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)而設(shè)的條文之內(nèi)容只有少數(shù)是授權(quán)性的（即規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力），大多數(shù)是義務(wù)性的（當(dāng)然，法學(xué)界認(rèn)為權(quán)力自身也包含義務(wù)者之觀點(diǎn)亦幾乎成為公論）。

我國(guó)法律賦予了行政復(fù)議行為超強(qiáng)的法律效力，主要表現(xiàn)在：一是復(fù)議可改變案件的管轄法院。［16］二是復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人。［17］三是行政復(fù)議及其決定的這種超強(qiáng)效力還是一經(jīng)作出就立即生效的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執(zhí)行的可能。［18］而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出，既無(wú)停止執(zhí)行的可能，亦無(wú)推遲生效的例外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（于1999年11月24日由最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過(guò)，自2000年3月10日起施行，本文簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法解釋。）第53條第1款規(guī)定：“復(fù)議決定維持原具體行政行為的，人民法院判決撤銷(xiāo)原具體行政行為，復(fù)議決定自然無(wú)效?！敝浴白匀粺o(wú)效”，是因?yàn)樵诜ㄔ撼蜂N(xiāo)前，它已經(jīng)生效了，否則就沒(méi)有“自然無(wú)效”可言。該條第2款，“復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為錯(cuò)誤，人民法院判決撤銷(xiāo)復(fù)議決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出復(fù)議決定?！迸c上同理，之所以要責(zé)令其重新作出，乃是因?yàn)楸怀蜂N(xiāo)的復(fù)議決定在被撤銷(xiāo)之前已經(jīng)生效了。行政復(fù)議法第33條規(guī)定，“申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的，或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的，按照下列規(guī)定分別處理：（一）維持具體行政行為的行政復(fù)議決定，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；（二）變更具體行政行為的行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”（一）的規(guī)定表明了“誰(shuí)作為，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的意味：我維持而沒(méi)改變你的具體行政行為，所以仍然由你執(zhí)行；（二）的規(guī)定表明，一方面我變更了你的具體行政行為，我對(duì)我的變更決定負(fù)責(zé)，所以由我自己執(zhí)行，另一方面也是認(rèn)為變更具體行政行為的行政復(fù)議決定已經(jīng)將具體行政行為“變更”了，即被變更的具體行政行為的效力已經(jīng)不存在了。總之，《行政訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定實(shí)際上是認(rèn)為，復(fù)議決定一經(jīng)作出，就無(wú)條件地生效了：決定維持的情況下，復(fù)議申請(qǐng)人只能以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告，是因?yàn)榫唧w行政行為是有效的；決定改變的情況下，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，是因?yàn)樵唧w行政行為被改變而無(wú)效，被已經(jīng)生效的改變決定代替。

行政復(fù)議的效力不僅超過(guò)了一般具體行政行為的效力，而且超過(guò)了法院的非最終判決的效力。非最終判決，當(dāng)事人可以上訴，超過(guò)了上訴期限，判決生效；在上訴期內(nèi)，判決并不生效，這是各國(guó)通例。但行政復(fù)議決定一經(jīng)作出，即已生效，而不論申請(qǐng)人是否向法院起訴。所以，不能將行政復(fù)議決定作出后申請(qǐng)人向法院提起訴訟當(dāng)作是上訴。因?yàn)樯显V案件在上訴人上訴前，判決或裁定是不生效的。而由上述分析可知，在申請(qǐng)人未提起行政訴訟之前，行政復(fù)議決定已經(jīng)生效了。

由此可知，相關(guān)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。行政復(fù)議與其說(shuō)被定性為救濟(jì)行為，還不如說(shuō)被定性為具體行政行為；不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強(qiáng)大的效力。由于其效力強(qiáng)大，且一經(jīng)作出即生效，所以向法院起訴即為必然。“司法乃最后一道防線”，對(duì)申請(qǐng)人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴(lài)司法判決?？梢哉f(shuō)，向法院起訴是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。

四、行政復(fù)議決定的效力存在的問(wèn)題

但是，筆者認(rèn)為，行政復(fù)議法加強(qiáng)行政復(fù)議效力的最有力的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政復(fù)議決定的規(guī)定。之所以說(shuō)這一規(guī)定是最有力的，乃是因?yàn)?，“檢驗(yàn)法律制度的最終標(biāo)準(zhǔn)是它做些什么，而不是如何做和由誰(shuí)去做，換言之，是實(shí)體，而不是程序或形式……”［19］（p29）如果最后得不出對(duì)被申請(qǐng)具體行政行為真正有效力的決定，程序再簡(jiǎn)便，再科學(xué)，也毫無(wú)意義可言。

《行政復(fù)議法》第28條、第29條規(guī)定了維持決定（即維持具體行政行為的行政復(fù)議決定）、履行決定（即履行具體行政行為的行政復(fù)議決定）、撤銷(xiāo)決定（即撤銷(xiāo)具體行政行為的行政復(fù)議決定）、確認(rèn)（即確認(rèn)具體行政行為的行政復(fù)議決定違法或合法）決定以及責(zé)令重作（即責(zé)令重作具體行政行為的行政復(fù)議決定）、責(zé)令返還、責(zé)令賠償?shù)葲Q定。［20］其中，撤銷(xiāo)決定、變更決定和確認(rèn)（違法）決定被“混沌”在一起——筆者稱(chēng)之為“混沌結(jié)構(gòu)”，復(fù)議機(jī)關(guān)可以選擇。根據(jù)行政訴訟法解釋第7條規(guī)定，改變決定包括了行政復(fù)議法的“混沌結(jié)構(gòu)”，即第28條（三）所創(chuàng)設(shè)的撤銷(xiāo)決定、變更決定，以及確認(rèn)違法并責(zé)令重新作出具體行政行為等決定類(lèi)型。筆者認(rèn)為，這個(gè)“混沌結(jié)構(gòu)”中的三種復(fù)議決定在效力上又可進(jìn)行區(qū)分——三種之中，最能體現(xiàn)行政復(fù)議優(yōu)勢(shì)的是變更決定。因?yàn)?，撤銷(xiāo)決定往往會(huì)是“一撤了事”，當(dāng)事人的權(quán)益可能還得不到落實(shí)；而責(zé)令履行，被責(zé)令的對(duì)象也有可能會(huì)拖拉不辦。只有變更決定直接將具體行政行為“變更”了，以復(fù)議機(jī)關(guān)所作出的一個(gè)新的具體行政行為代替了被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為。正因?yàn)榭勺鬟@樣的區(qū)分，所以行政機(jī)關(guān)為了不成為行政訴訟的被告，就極有可能在這個(gè)“混沌結(jié)構(gòu)”中還會(huì)進(jìn)行選擇，挑選出對(duì)自己最無(wú)害的決定。也就是說(shuō)，在“改變決定”即“混沌結(jié)構(gòu)”與其他種類(lèi)的決定之間，復(fù)議機(jī)關(guān)可以選擇；在“混沌結(jié)構(gòu)”內(nèi)部還可以選擇，即復(fù)議機(jī)關(guān)仍然有裁量權(quán)。再加上又未規(guī)定（事實(shí)上也無(wú)法規(guī)定）該作出改變決定而不作的法律責(zé)任，這就給了復(fù)議機(jī)關(guān)該作出而不作出改變決定的極大的可能性；而法律規(guī)定作出改變決定的情況下復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政訴訟的被告，這使得復(fù)議機(jī)關(guān)不作出改變決定成為了一種必然性。換言之，由于行政復(fù)議法自身的漏洞，即法律漏洞的存在，①卡爾·拉倫茨把法律漏洞分為規(guī)范漏洞和規(guī)整漏洞，前者是指“個(gè)別法條的不圓滿(mǎn)性”，后者是指“依根本的規(guī)整意向，應(yīng)予規(guī)整的問(wèn)題欠缺適當(dāng)?shù)囊?guī)則”。（德）卡爾·拉倫茨．法學(xué)方法論［M］．陳愛(ài)娥譯．商務(wù)印書(shū)館，2003．250－251．《行政復(fù)議法》第6章“法律責(zé)任”就沒(méi)有對(duì)應(yīng)當(dāng)作出改變決定而不作，或應(yīng)當(dāng)作出改變決定卻故意作出維持決定等的制裁措施，這就是一個(gè)“規(guī)整漏洞”。關(guān)于裁判者“漏洞的填補(bǔ)”權(quán)力的論述，參見(jiàn)范文舟．行政訴訟法及其司法解釋關(guān)系的法理解析［J］．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2009，（05）．復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇權(quán)不僅僅局限于上述“混沌結(jié)構(gòu)”中的三種決定，而是包括法律規(guī)定的所有其有權(quán)作出的復(fù)議決定類(lèi)型。

行政復(fù)議法所設(shè)置的決定種類(lèi)不如行政訴訟法所設(shè)置的判決種類(lèi)清晰，即其針對(duì)性不如判決的針對(duì)性強(qiáng)。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了維持判決、撤銷(xiāo)判決、履行判決和變更判決，［21］行政訴訟法解釋根據(jù)各級(jí)人民法院的審判經(jīng)驗(yàn)，又增加規(guī)定了確認(rèn)判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決、具體情況具體處理的判決。［22］每一種判決都對(duì)應(yīng)于各自具體的情形，其中變更判決的適用是最狹窄的，受到的限制是最嚴(yán)格的。但在我國(guó)《行政復(fù)議法》所規(guī)定的復(fù)議決定中，只有維持決定等具有明顯的針對(duì)性。其他各種決定都不具備強(qiáng)烈的針對(duì)性，尤其是其中最能體現(xiàn)復(fù)議優(yōu)勢(shì)的決定反而被“混沌”了。

行政復(fù)議相對(duì)于行政訴訟的優(yōu)勢(shì)，即是可以更及時(shí)、更快速地發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤和更有力地糾正錯(cuò)誤。而能體現(xiàn)這一優(yōu)勢(shì)的不是行政復(fù)議程序，而是行政復(fù)議決定；在諸決定種類(lèi)中，最能體現(xiàn)行政復(fù)議優(yōu)勢(shì)的，不是單純的撤銷(xiāo)決定，更不是維持決定，而是改變決定。改變決定，是行政復(fù)議制度的“刀刃”。行政訴訟變更判決的適用對(duì)象局限于顯失公正的行政處罰，那是因?yàn)楸辉V訟（司法）的特點(diǎn)（其本性是判斷權(quán)）以及司法與行政的關(guān)系所制約。行政復(fù)議變更則不受此類(lèi)制約，其對(duì)象可以寬泛得多，可以說(shuō)，能撤銷(xiāo)的即可變更，只要有可變更的內(nèi)容。

但在現(xiàn)實(shí)生活中，復(fù)議機(jī)關(guān)不會(huì)也不敢輕易作出改變決定。主要原因就是怕訴。怕訴，是一種普遍心理，是一種根深蒂固的態(tài)度?！爱?dāng)法律規(guī)定和根深蒂固的態(tài)度及信念之間展開(kāi)鴻溝時(shí)，法律就不能改變?nèi)嗣竦男袨?。?guī)范和行為沖突的結(jié)果會(huì)危及社會(huì)；至少法律不能促進(jìn)變化?！保?3］（p241）前文中筆者已經(jīng)說(shuō)過(guò)，即使在西方國(guó)家，被訴也是一件壞事。通過(guò)前文的分析可知，我國(guó)法律將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為行政訴訟的被告，反映了其利用怕訴心理加強(qiáng)行政復(fù)議效力的深刻用意。怕訴心理是一把雙刃劍。它既有促使復(fù)議機(jī)關(guān)積極、認(rèn)真復(fù)議的一面，又有使得復(fù)議機(jī)關(guān)不敢作出“引火燒身”的改變決定的一面。而由于對(duì)申請(qǐng)人有利的是改變決定，所以對(duì)申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，怕訴心理只有有害的一面，而無(wú)有利的一面。

復(fù)議機(jī)關(guān)不敢作出改變決定，大大降低了行政復(fù)議法的實(shí)效性。法律實(shí)效“是人們實(shí)際上就像根據(jù)法律規(guī)范規(guī)定的應(yīng)當(dāng)那樣行為而行為，規(guī)范實(shí)際上被適用和服從”，“所謂實(shí)效是人們實(shí)際行為的一種特性，……”法律的實(shí)效性是指“人們的實(shí)際行為符合法律規(guī)范?！保?4］（p42）通過(guò)前文的分析我們知道，行政復(fù)議法主要的約束對(duì)象是行政復(fù)議機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議法的實(shí)效性就是復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議（行為）的一種特性。

完全可以認(rèn)為，改變決定，尤其是其中的變更決定的適用率是行政復(fù)議法之實(shí)效性的檢測(cè)表：復(fù)議機(jī)關(guān)在處理復(fù)議案件后所作出的變更決定越多（本身沒(méi)有可變更的內(nèi)容者除外），在其所作出的復(fù)議決定中所占比例（即變更決定的適用率）越高，表明行政復(fù)議法的實(shí)效性越好；所作出的變更決定越少，則表明行政復(fù)議法的實(shí)效性越差。而有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，②1999年，23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的行政復(fù)議機(jī)關(guān)共受理行政復(fù)議案件29030件，審結(jié)26169件，結(jié)案率為90%。其中，維持原具體行政行為的案件14877件，占審結(jié)案件總數(shù)的55%；撤銷(xiāo)原具體行政行為的案件5678件，占審結(jié)案件總數(shù)的20%；變更原具體行政行為的案件2083件，占審結(jié)案件總數(shù)的7%；責(zé)令被申請(qǐng)人履行法定義務(wù)的案件246件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．09%；申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)的案件4437件，占審結(jié)案件總數(shù)的15%；其他方式處理的案件1031件，占審結(jié)案件總數(shù)的2．9%。2000年，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共受理行政復(fù)議申請(qǐng)68957件，審結(jié)62693件，占受理案件總數(shù)的91%；未審結(jié)的6264件，占受理案件總數(shù)的9%。在已審結(jié)案件中，維持原具體行政行為的32748件，占審結(jié)案件總數(shù)的52%；撤銷(xiāo)原具體行政行為的11560件，占審結(jié)案件總數(shù)的18%；變更原具體行政行為的3410件，占審結(jié)案件總數(shù)的6%；確認(rèn)原具體行政行為違法的312件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．5%；責(zé)令被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)的622件，占審結(jié)案件總數(shù)的1%；申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)的10813件，占審結(jié)案件總數(shù)的17%；作其他處理的3244件，占審結(jié)案件總數(shù)的5．5%。2001年，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共受理行政復(fù)議申請(qǐng)75886件，審結(jié)68309件，占受理案件總數(shù)的90%；未審結(jié)的7577件。占受理總數(shù)的10%。在已審結(jié)案件中，維持原具體行政行為的36682件，占審結(jié)案件總數(shù)的53．7%；撤銷(xiāo)原具體行政行為的11248件，占審結(jié)案件總數(shù)的16．5%；變更原具體行政行為的3415件，占審結(jié)案件總數(shù)的5%；確認(rèn)原具體行政行為違法的325件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．5%；責(zé)令被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)的551件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．8%；申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)的11700件，占審結(jié)案件總數(shù)的17．1%；作其他處理的4388件，占審結(jié)案件總數(shù)的6．4%。與2000年全國(guó)行政復(fù)議案件處理情況相比，2001年行政復(fù)議決定的維持率上升了1個(gè)百分點(diǎn)。2002年，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共計(jì)審結(jié)行政復(fù)議案件62609件，占受理案件總數(shù)的91．1%；未審結(jié)的6094件，占受理總數(shù)的8．9%。在已審結(jié)案件中，維持原具體行政行為的34900件，占審結(jié)案件總數(shù)的55．74%；撤銷(xiāo)原具體行政行為的9287件，占審結(jié)案件總數(shù)的14．83%。變更原具體行政行為的2515件，占審結(jié)案件總數(shù)的4．02%；確認(rèn)原具體行政行為違法的550件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．88%；責(zé)令被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)的612件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．98%；申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)的11049件，占審結(jié)案件總數(shù)的17．64%；作其他處理的3516件，占審結(jié)案件總數(shù)的5．91%。與2001年全國(guó)行政復(fù)議案件審理結(jié)果相比，2002年行政復(fù)議維持率上升了2個(gè)百分點(diǎn)。2003年，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共審結(jié)行政復(fù)議案件62189件，占受理案件總數(shù)68354件的90．98%；未審結(jié)的6165件，占受理總數(shù)的9．02%。在已審結(jié)案件中，維持原具體行政行為的34644件，占審結(jié)案件總數(shù)的55．71%；撤銷(xiāo)原具體行政行為的9958件，占審結(jié)案件總數(shù)的16．01%；變更原具體行政行為的2283件，占審結(jié)案件總數(shù)的3．67%；確認(rèn)原具體行政行為違法的406件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．65%；責(zé)令被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)的659件，占審結(jié)案件總數(shù)的1．06%；申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)的11905件，占審結(jié)案件總數(shù)的19．14%；作其他處理的2334件，占審結(jié)案件總數(shù)的3．75%。與2002年全國(guó)行政復(fù)議案件審理結(jié)果相比，2003年行政復(fù)議維持率下降了0．03個(gè)百分點(diǎn)，撤銷(xiāo)率下降了1．18個(gè)百分點(diǎn)。2004年，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共審結(jié)行政復(fù)議案件64953件，占受理案件總數(shù)72620件的89．44%；未審結(jié)的7667件，占受理總數(shù)的10．56%。在已審結(jié)案件中，維持原具體行政行為的37726件，占審結(jié)案件總數(shù)的58．08%；撤銷(xiāo)原具體行政行為的9527件，占審結(jié)案件總數(shù)的14．67%；變更原具體行政行為的1741件，占審結(jié)案件總數(shù)的2．68%；確認(rèn)原具體行政行為違法的407件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．63%；責(zé)令被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)的557件，占審結(jié)案件總數(shù)的0．86%．申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)的11750件，占審結(jié)案件總數(shù)的18．09%；作其他處理的3245件，占審結(jié)案件總數(shù)的4．99%。與2003年全國(guó)行政復(fù)議案件審理結(jié)果相比，2004年行政復(fù)議維持率上升了2．37個(gè)百分點(diǎn)，撤銷(xiāo)率下降了1．34個(gè)百分點(diǎn)。以上材料來(lái)源于青鋒．中國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展、現(xiàn)狀和展望［J］．法治論叢，2006，（01）：16－30．我國(guó)行政復(fù)議法的實(shí)效性令人擔(dān)憂(yōu)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，自行政復(fù)議法實(shí)施以來(lái)，維持決定每年都占復(fù)議決定總數(shù)的一半以上，而改變決定尤其是變更決定，只有維持決定的大約十分之一。在改變決定中，撤銷(xiāo)決定的比例最高，變更決定和責(zé)令履行決定的比例都非常低。這自然有各種案件的具體情況有差別的原因，如有些具體行政行為沒(méi)有可變更的內(nèi)容，或沒(méi)有可責(zé)令履行的必要。但變更決定、責(zé)令履行決定與維持決定的比例相差如此之大，筆者認(rèn)為，主要原因還是很多復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免成為被告，明明應(yīng)當(dāng)變更的或應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法后責(zé)令履行的也作出維持決定的緣故。

五、完善行政復(fù)議制度的途徑

筆者認(rèn)為，行政復(fù)議的相關(guān)制度設(shè)置應(yīng)該鼓勵(lì)復(fù)議機(jī)關(guān)能夠盡可能多作改變決定，尤其是能夠多作變更決定。這樣就不能以“混沌結(jié)構(gòu)”來(lái)規(guī)定行政復(fù)議決定，而應(yīng)當(dāng)作出行政訴訟判決式的明確區(qū)分，尤其不能將行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告。而要做到以上兩點(diǎn)，就需要對(duì)行政復(fù)議及其決定重新定性。

立足于前文的分析，應(yīng)當(dāng)將復(fù)議界定為“效力待定的救濟(jì)行為”。就是說(shuō)，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定以后，申請(qǐng)人提起訴訟（以被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為為訴訟標(biāo)的），那么不論復(fù)議機(jī)關(guān)作出的是何種決定，該復(fù)議決定都自然無(wú)效。如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定以后，申請(qǐng)人不提起訴訟或者過(guò)了法定期限的，該復(fù)議決定生效，因?yàn)樯暾?qǐng)人接受了復(fù)議決定，或者雖然未接受，但有效期已到而生效了。如此一來(lái)，將復(fù)議決定之效力的決定權(quán)就賦予了申請(qǐng)人，但這是符合我國(guó)行政復(fù)議法和行政訴訟法之現(xiàn)有精神的。根據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定，復(fù)議決定作出以后，有權(quán)向法院提起訴訟的，不是被申請(qǐng)人而是申請(qǐng)人。復(fù)議和訴訟是可供選擇的兩種救濟(jì)方式，選擇權(quán)的享有者僅僅是行政相對(duì)人，即復(fù)議申請(qǐng)人。

當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了具體行政行為以后，復(fù)議申請(qǐng)人仍然到法院去起訴，說(shuō)明他認(rèn)為自己的訴求未被滿(mǎn)足，這一點(diǎn)與復(fù)議機(jī)關(guān)維持具體行政行為、申請(qǐng)人不滿(mǎn)意的效果是一樣的：都是認(rèn)為自己的訴求未得到滿(mǎn)足。如果說(shuō)復(fù)議機(jī)關(guān)的變更或撤銷(xiāo)決定改變了具體行政行為，那么，維持決定對(duì)具體行政行為也是有“貢獻(xiàn)”的：它“加固”了具體行政行為；在復(fù)議不停止執(zhí)行［25］的情況下，它直接促進(jìn)了具體行政行為的執(zhí)行進(jìn)程和進(jìn)度。從申請(qǐng)人的角度而言：我對(duì)具體行政行為不服來(lái)向你尋求救濟(jì)，結(jié)果你還維持它，我到法院去起訴你不是理所當(dāng)然的嗎？

所以，如果復(fù)議機(jī)關(guān)改變具體行政行為而成為被告是理所當(dāng)然的話(huà)，那么，復(fù)議機(jī)關(guān)維持具體行政行為而成為被告也未嘗不可?？墒?，如果復(fù)議機(jī)關(guān)維持具體行政行為也成為被告的話(huà)，那么，幾乎只要行政相對(duì)人提起行政復(fù)議，作出具體行政行為的行政主體就不可能成為被告；換言之，行政復(fù)議制度就成為行政主體免于起訴的“保護(hù)傘”，進(jìn)而言之，行政訴訟制度“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”（《行政訴訟法》第1條規(guī)定的）［26］的功能就被空洞化了。如此一來(lái)，行政復(fù)議制度和行政訴訟制度就是相沖突的，而非相協(xié)調(diào)的?！缎姓V訟法》第25條第2款的規(guī)定已經(jīng)讓許多復(fù)議機(jī)關(guān)作出太多的“維持決定”；如果“維持決定”也讓其成為被告的話(huà)，那么，復(fù)議機(jī)關(guān)就不可能再受理行政復(fù)議案件；不受理行政復(fù)議案件，復(fù)議機(jī)關(guān)也就偃旗息鼓，行政復(fù)議制度也就會(huì)名存實(shí)亡。

總之，不論如何，都不應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議決定作為行政訴訟的標(biāo)的，都不應(yīng)該將復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告。行政復(fù)議和行政訴訟，對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，是“此路”與“彼路”的關(guān)系，即“此路”不通走“彼路”。

行政復(fù)議（行政救濟(jì)）相對(duì)于行政訴訟（司法審查或司法救濟(jì)）自有其短處，這正是后者存在的必要；復(fù)議相對(duì)于訴訟亦自有其長(zhǎng)處，此乃訴訟存在的同時(shí)，復(fù)議亦不可或缺的原因之所在。立法對(duì)行政復(fù)議的定性，應(yīng)當(dāng)能使復(fù)議決定充分體現(xiàn)出行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)，避免其劣勢(shì)，只有做到這一點(diǎn)，才能提高改變決定的適用率，才能提高行政復(fù)議法的實(shí)效性。

六、行政復(fù)議與農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制的銜接

當(dāng)農(nóng)村土地征收糾紛發(fā)生時(shí)，農(nóng)民向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議的目的，或欲使后者能夠?qū)ν恋卣魇招袨橛枰宰兏⒊蜂N(xiāo)或確認(rèn)違法后責(zé)令重作，即作出改變土地征收行為的復(fù)議決定（前文通稱(chēng)之為改變決定），或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”，自然不包括維持土地征收行為的復(fù)議決定（前文簡(jiǎn)稱(chēng)其為維持決定）。農(nóng)民的這種愿望是與行政復(fù)議法①即《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，由中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議于1999年4月29日通過(guò)，自1999年10月1日起施行。的立法目的②我國(guó)行政復(fù)議法第一條規(guī)定，為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。相一致的。但是，法律規(guī)定，在復(fù)議機(jī)關(guān)改變具體行政行為的情況下，就會(huì)成為被告，復(fù)議機(jī)關(guān)就會(huì)為了避免成為被告而違心地作出維持決定，包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對(duì)人的合法權(quán)益就很難得到維護(hù)。有鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行有關(guān)行政復(fù)議的法律、法規(guī)進(jìn)行修改。修改的方案如下：

第一，對(duì)我國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》進(jìn)行修改，即不論復(fù)議機(jī)關(guān)作出什么復(fù)議決定，其都不會(huì)成為被告。其他國(guó)家或地區(qū)的行政訴愿法（他們的訴愿就相當(dāng)于我國(guó)的行政復(fù)議，行政訴愿法就相對(duì)于我國(guó)的行政復(fù)議法，例如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴愿法）都沒(méi)有規(guī)定訴愿機(jī)關(guān)會(huì)成為被告。

第二，在《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》都不做修改的情況下，對(duì)我國(guó)的《土地管理法》及其配套法規(guī)進(jìn)行修改。這在法理上也是行得通的。因?yàn)閷?duì)土地征收的行政復(fù)議規(guī)定是行政復(fù)議規(guī)定的特別規(guī)定，是“特別法”，它和行政復(fù)議法是特別法和一般法的關(guān)系?？梢栽凇锻恋毓芾矸ā分性黾舆@樣的規(guī)定：“農(nóng)民等土地承包人對(duì)土地征收行為不服的，可以向征收機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服的，可以征收機(jī)關(guān)為被告，向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

［1］左婕．土地征收侵權(quán)救濟(jì)方式比較研究［J］．華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2007，（02）：13－17．

［2］［13］張?jiān)剑姓?fù)議法學(xué)［M］．中國(guó)法制出版社，2007．

［3］（日）谷口安平．程序的正義與訴訟［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996．

［4］William．O．Douglas’s comment in Joint Anti－Fascist Refugee comm．v．Mcgrath，the lawyers cooperative publishing company，1951，p．858．

［5］Christopher Osakwe，The Bill of Rights for the criminal defendant in American Law，in Human Rights in Criminal Procedure，by Nartinus Nijhoff Publishors，1982，p．18．

［6］John Rawls，A Theory of Justice，Harvard University Press，1971，p．81．

［7］Scott v Scott［1913］AC 417 at463，per Lord Atkinson．

［8］Public Utilities Commission 0f District of Columbia et al．v．Pollak et al．，343 U．S．451，466－7，72S，Ct，813，812－3，1952．

［9］（美）漢密爾頓等．聯(lián)邦黨人文集［M］．程逢如等譯．商務(wù)印書(shū)館，1980．

［10］［11］［12］（日）小島武司等．司法制度的歷史與未來(lái)［M］．汪祖興譯．法律出版社，2000．

［14］［15］［24］（奧）凱爾森．法與國(guó)家的一般理論［M］．沈宗靈譯．中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996．

［16］［18］［20］［21］［26］行政訴訟法［Z］．

［17］行政訴訟法［Z］，行政訴訟法司法解釋?zhuān)踆］．

［19］（美）弗里德曼．法律制度［M］．李瓊英等譯．中國(guó)政治大學(xué)出版社，1994．135．北京大學(xué)出版社，1997．

［22］行政訴訟法解釋?zhuān)踆］．

［23］（美）埃爾曼．比較法律文化［M］．賀衛(wèi)方等譯．清華大學(xué)出版社，2002．

［25］行政復(fù)議法［Z］．

（責(zé)任編輯：徐虹）

On the Innovation of Administrative Reconsideration Using in Dispute Resolution of Land Expropriation in Rural

Fan Wenzhou

Rural land expropriation and settlement of disputes remains a fundamental way to the existing legal resources．The administrative reconsideration is the most suitable way to resolve rural land expropriation disputes in existing law．But farmers do not fancy the administrative reconsideration under current Administrative Reconsideration，because it has a defect so that it can not protect farmers＇interests in land．These defects make the reconsideration organ often because of fear of becoming a defendant did not dare to revoke or change the decision of land acquisition．The way to overcome these defects is to modify the existing Administrative Review Law，or make special provisions for administrative reconsideration in the Land Management Law，making the reconsideration organ made the reconsideration decision to change the behavior of land expropriation，farmers to the court，the defendant is stillauthorities levied the original decision，without reconsideration organ．

administrative reconsideration；land expropriation；reconsideration organs；dispute resolution

D922．112

A

1007－8207（2012）09－0074－07

2012－07－10

范文舟（1966—），男，安徽蕪湖人，北方民族大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。