□汪維才

（安徽師范大學(xué)，安徽蕪湖241003）

縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督的創(chuàng)新之維

□汪維才

（安徽師范大學(xué)，安徽蕪湖241003）

加強對縣（區(qū)）“一把手”的權(quán)力監(jiān)督需要處理好三個關(guān)系，即“一把手”與班子成員的關(guān)系，自我監(jiān)督與外在監(jiān)督的關(guān)系，自覺接受監(jiān)督與有效接受監(jiān)督的關(guān)系；打造好五種模式，即以權(quán)力制約權(quán)力、以程序制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以法律制約權(quán)力和以道德制約權(quán)力。將這五種權(quán)力監(jiān)督模式有機結(jié)合，有利于構(gòu)建縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督制約的長效機制，從根本上實現(xiàn)對縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力腐敗的有效治理。

縣（區(qū)）“一把手”；權(quán)力監(jiān)督模式；權(quán)力制約機制

近年來，在全社會加大懲治腐敗力度的背景下，一些地方縣（區(qū)）“一把手”腐敗案件頻發(fā)，引起了全社會的廣泛關(guān)注。究其原因，在于縣（區(qū)）“一把手”手中擁有的權(quán)力不受或很少受到監(jiān)督和制約，因而導(dǎo)致了權(quán)力的錯位，腐蝕了權(quán)力行使者的靈魂。正如托克維爾宣稱的那樣：“無限權(quán)威是一個壞而危險的東西”，在任何時候，“我都要說：這是給暴政播下了種子?！保?］（p289）因此，如何加強對縣（區(qū)）“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，并且確保這種權(quán)力受到持續(xù)的、有效的監(jiān)督，是新時期社會歷史條件下亟待破解的一大難題。

一、加強縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督需要處理好的幾個關(guān)系

（一）處理好縣（區(qū)）“一把手”與班子其他成員之間的關(guān)系

1980年8月18日，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇光輝文獻中就曾深刻指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。全國各地都不同程度地存在這個問題。權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負責(zé)制等等?！保?］（p328－329）在今天看來，特別是縣（區(qū)）“一把手”腐敗現(xiàn)象，印證了鄧小平同志32年前的講話。這啟示我們，權(quán)力不應(yīng)被壟斷，對于重大問題，“一把手”不能擅作決定，而須經(jīng)班子集體研究決定。作為與“一把手”共事的班子成員，不能有“臣服”心理，唯“一把手”馬首是瞻，而應(yīng)對自己分管的事項負起全責(zé)，并敢于行使自己對“一把手”的監(jiān)督權(quán)。因為，班子成員之間相互接觸較多，知根知底，監(jiān)督起來最有發(fā)言權(quán)。

（二）處理好縣（區(qū)）“一把手”自我監(jiān)督與外在監(jiān)督的關(guān)系

加強對縣（區(qū)）“一把手”的監(jiān)督，必須內(nèi)外并舉、標本兼治。既要引導(dǎo)“一把手”加強自我教育，主動接受教育，通過教育，使其對權(quán)力心存敬畏，對法律心存敬畏，做到自重、自省、自警、自勵；又要加強黨組織和群眾對“一把手”的有效監(jiān)督，使教育同監(jiān)督、懲處密切結(jié)合，進而實現(xiàn)自我監(jiān)督與外在監(jiān)督的對接，使監(jiān)督力度到點到位。

（三）處理好縣（區(qū)）“一把手”自覺接受監(jiān)督與有效接受監(jiān)督的關(guān)系

權(quán)力喜好張揚，不喜歡監(jiān)督。如有的縣（區(qū)）“一把手”認為上級監(jiān)督是對自己的不信任，同級監(jiān)督和下級監(jiān)督是與自己唱反調(diào)，因而往往對監(jiān)督持反對和反感的態(tài)度。其實，監(jiān)督不是對領(lǐng)導(dǎo)干部的束縛，而是對領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)心和保護，所以，縣（區(qū)）“一把手”必須轉(zhuǎn)變那種監(jiān)督就是不信任的觀念，自覺接受監(jiān)督。但是，自覺接受監(jiān)督不等于有效接受監(jiān)督，實踐中，由于各種法規(guī)制度原則性的規(guī)范多，可操作性的細則少；規(guī)范全體黨員干部的多，針對“一把手”的少；尤其是制度執(zhí)行缺少剛性的保障措施，致使對“一把手”的監(jiān)督缺乏有效性。因此，要使對縣（區(qū)）“一把手”的監(jiān)督取得實效，就必須以制度為載體，不斷創(chuàng)新監(jiān)督機制，既要考慮實體制度建設(shè)，也要注意程序制度配套；既要注重制度的制定，更要注重制度的執(zhí)行。唯其如此，才能把黨內(nèi)法規(guī)、國家法律內(nèi)化為縣（區(qū)）“一把手”的自律行動。

二、系統(tǒng)論視角下縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督模式的再造

西方學(xué)者對權(quán)力監(jiān)督制約的認識非常深刻，波里比阿告誡人們：“當(dāng)權(quán)力系統(tǒng)的某一部分企圖取得優(yōu)越地位，露出過分攬權(quán)的傾向時，必須受到其他部門的抵制，不能允許他們凌駕于其他部門之上?！保?］（p53）這可以被看作是從系統(tǒng)論的角度認識權(quán)力及權(quán)力監(jiān)督制約的最早的理論探索。的確，由于控制權(quán)力腐敗是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，故而權(quán)力監(jiān)督制約機制的構(gòu)建也必須確立系統(tǒng)觀。從系統(tǒng)論角度看，如果將權(quán)力監(jiān)督制約機制視為一個大系統(tǒng)，那么該系統(tǒng)可以分為若干權(quán)力監(jiān)督制約模式或子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)之間的有機結(jié)合，將使對縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力的監(jiān)督具有目標性、整體性與層次性，將有利于監(jiān)督的合力和實效的增強。

（一）合理分解權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力

⒈堅持重大問題集體決策制，逐步形成“副職分管、正職監(jiān)督、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的監(jiān)督約束機制。習(xí)近平同志最近在談及黨內(nèi)監(jiān)督問題時強調(diào)：“凡是重大事項的決策，必須嚴格貫徹黨的民主集中制原則，不能搞‘一言堂’，不能由個人或少數(shù)人說了算，而應(yīng)該搞‘群言堂’，依靠集體智慧和嚴格程序來決定。”［4］這就為加強對縣（區(qū)）“一把手”的權(quán)力監(jiān)督、防范“一言堂”問題的出現(xiàn)，確立了體制性框架。在這個框架內(nèi)，縣（區(qū)）“一把手”不可能也無須對件件工作“負總責(zé)”，其“自由裁量權(quán)”應(yīng)當(dāng)受到節(jié)制。為了防止縣（區(qū)）“一把手”大權(quán)獨攬、小權(quán)不放，必須對縣委的各項權(quán)力進行梳理，編制清晰的權(quán)力目錄和覆蓋權(quán)力運行工程的流程圖，使各項權(quán)力及責(zé)任一目了然，避免由于權(quán)力不明、職責(zé)不清而導(dǎo)致的違法亂紀行為的發(fā)生。當(dāng)前，必須認真落實黨中央關(guān)于黨政“一把手”不直接分管人事、財務(wù)、基建等工作的制度規(guī)定。需要指出的是，對“一把手”的權(quán)力進行分解，無損于其在班子里的權(quán)威，因為“一把手”的權(quán)威本不在于事必躬親、細小入微，而在于統(tǒng)攬全局、宏觀決策，也沒有減輕其對人、財、物的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，因為監(jiān)督副職乃是“一把手”職責(zé)之所系。班子其他成員濫用職權(quán)、玩忽職守、不作為乃至亂作為，作為領(lǐng)導(dǎo)者的“一把手”同樣難免其責(zé)。

⒉從更長遠的意義上講，要有效制約縣（區(qū)）“一把手”的權(quán)力，必須實現(xiàn)行使權(quán)力的主體與監(jiān)督權(quán)力的主體的分離，也即實現(xiàn)黨的十七大報告所要求的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！边@就需要進行深層次的改革。

一是要健全黨委全委會和常委會的決策程序。具體思路為：其一，要抓黨委全委會和常委會的集體議事規(guī)則。凡設(shè)定的重大事項都必須經(jīng)過集體議事，不得以傳閱會簽或個別征求意見等形式代替集體議事；其二，要抓會議表決。對重大問題的決策，必須實行會議表決，以此體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)集體的意志，這是建立決策程序的核心內(nèi)容。［5］（p248）并且，黨委全委會和常委會在進行會議表決時要實行無計名投票，一人一票，票值相等，以票多者決策，不能一個人說了算，防止“一把手”個人決定代替集體決定。

二是要推進專門監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威化，進一步提高紀委作為黨內(nèi)專門機構(gòu)的地位，盡快在縣一級建立“巡視制度”，加強上級對下級的監(jiān)督，尤其是對“一把手”的監(jiān)督。三是要強化人大和人民政協(xié)的監(jiān)督權(quán)力，充分發(fā)揮人大和人民政協(xié)對選拔任用干部、行政審批以及財政資金使用、固定資產(chǎn)運營、金融資本運作、土地使用權(quán)出讓等方面的監(jiān)督作用。

（二）健全內(nèi)部監(jiān)督，以程序制約權(quán)力

控制權(quán)力，離不開程序的保障。因為，程序公正與實體公正密切聯(lián)系、相互制約，程序不公正往往會導(dǎo)致實體不公正。鑒于縣（區(qū)）“一把手綜合癥”的主要表現(xiàn)是獨斷專行，因而必須以規(guī)范的程序?qū)崿F(xiàn)對權(quán)力的制衡，切實規(guī)范“一把手”權(quán)力運用過程，避免出現(xiàn)形式上的分權(quán)而實質(zhì)上的集權(quán)現(xiàn)象。

⒈實行“一把手”末位表態(tài)制，取消“一把手”的最后拍板權(quán)。要圍繞權(quán)力運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即“三重一大”事項（重要決策、重要工程項目審批、重要人事任免安排、大額度財務(wù)開支事項），實行一把手“末位表態(tài)”制，即首先由分管領(lǐng)導(dǎo)提出，班子成員依次發(fā)表意見，黨政“一把手”最后發(fā)表結(jié)論性意見，禁止“一把手”以總結(jié)性發(fā)言代替表決。這樣，“一把手”不先定調(diào)子，其他成員就能充分發(fā)表意見，避免了在“正當(dāng)程序”的幌子下的個人專權(quán)。

⒉引入競爭機制。在政治領(lǐng)域引入競爭，可以促使公務(wù)活動公開化，使政府變成陽光下的政府，可以避免因權(quán)力異化而出現(xiàn)大面積的腐敗。例如：通過在干部選拔任用方面引入競爭機制，提高群眾的參與程度，擴大選人用人的對象和范圍，明確對未能獲得群眾表決通過的，不得提拔和任用，以扭轉(zhuǎn)在干部選任晉升過程中存在著的靠關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)人的意志而不靠公平競爭的不正之風(fēng)，從而使最可能代表人民利益的黨政干部脫穎而出。就像漢密爾頓所期待的那樣：“用選舉方式獲得統(tǒng)治者，是共和政體獨有的政策。依靠這種政體，用以預(yù)防他們腐化墮落的方法是多種多樣的，最有效的一種是任期上的限制，以便保持對人民的適當(dāng)責(zé)任。”［6］（p290）

（三）拓展外部監(jiān)督，以權(quán)利制約權(quán)力

黨的十七大報告明確要求：“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”“加強民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效。”《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄爸腥A人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”因此，當(dāng)下必須切實保障憲法賦予公民的批評、建議、申訴、控告、檢舉等方面的權(quán)利，傾聽群眾呼聲，顧及群眾感受，充分發(fā)揮人民群眾和新聞輿論對縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督的作用，這既是實現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主有機結(jié)合的內(nèi)在要求，也是貫徹《聯(lián)合國反腐敗公約》“社會參與原則”的實踐訴求。

⒈置公務(wù)活動于人民視聽之中，提高用權(quán)的透明度。以公開欄、廣播電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等形式，把“三重一大”等涉及民眾切身利益的重要事項以及領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔情況等全程公開。在信息公開的前提下，發(fā)揮人民群眾對縣（區(qū)）“一把手”的評廉作用。正如杰斐遜所說：“人民是其統(tǒng)治者惟一的監(jiān)督者；甚至他們的錯誤也有助于促使統(tǒng)治者恪守他們制度的真正原則。”［7］（p91）

⒉暢通信訪渠道，鼓勵實名舉報，實行有獎舉報，狠抓舉報線索的查處和反饋，對舉報人進行保護，降低舉報風(fēng)險和成本。對因舉報而受到打擊報復(fù)的違法、違紀案件，應(yīng)及時查處，絕不姑息。

⒊充分發(fā)揮新聞媒體的作用，強化對權(quán)力腐敗的輿論約束。馬克思曾深刻指出：“報刊按其使命來說，是公眾的捍衛(wèi)者，是針對當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的眼睛?！保?］（p275）媒體是社會的公器，反腐敗，輿論監(jiān)督是關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)依法保障社會輿論的調(diào)查、報道和批評的權(quán)利，縣（區(qū)）“一把手”要自覺接受輿論監(jiān)督，正確對待輿論監(jiān)督，真正做到“言者無罪，聞?wù)咦憬?；有則改之，無則加勉”。

⒋重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐的作用。網(wǎng)絡(luò)民主作為公民參與社會管理和實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的一種有效形式，正逐步走向成熟。要及時在網(wǎng)上公示所接收的腐敗舉報案件的處理情況，讓舉報者和人民群眾及時得到信息反饋，接受公眾監(jiān)督。

（四）完善約束制度，以法律制約權(quán)力

博登海默說得好：“法律的進步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！保?］（p358）法律制約權(quán)力的路徑主要有：

⒈堅決落實責(zé)任追究制。無責(zé)任則無法律。漢密爾頓說得非常清楚：“對法律觀念來說，主要是必須附有制裁手段；換言之，不守法要處以懲罰，如果不守法而不受處罰，貌似法律的決議或命令事實上只不過是勸告或建議而已?！保?0］（p75）故而要有效防范縣（區(qū)）“一把手”可能出現(xiàn)的以言立法、以言代法、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法的現(xiàn)象，就必須通過對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，使“一把手”執(zhí)行制度帶有強制性，對違反制度的用權(quán)行為切實實行責(zé)任追究。對工作嚴重失職，決策嚴重失誤，對國家和人民利益造成損失的，要堅決按規(guī)定予以追究，既要追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，也要追究“一把手”的責(zé)任。

⒉建立健全有關(guān)行政實體法和程序法。明確規(guī)定縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力的授予范圍、方式、權(quán)力運行的程序和邊界，以及彈劾、罷免的制度和程序，確保一旦出現(xiàn)權(quán)力失控、決策失誤或行為失范，能夠迅速果斷地作出反應(yīng)，及時按法定職權(quán)和程序予以糾偏。盡快制定《公民舉報法》和《新聞法》，依法保障公眾和新聞媒體的監(jiān)督權(quán)。

⒊加大查處力度，讓縣（區(qū)）“一把手”主動接受監(jiān)督。一是提高查處腐敗的概率，消除僥幸心理。我國對腐敗犯罪的立法不可謂不嚴厲。但是，如果法律文本上的處罰很重，而被查處的概率不高，依然不足以震懾那些腐敗者。二是加大腐敗的法律成本，讓腐敗者在經(jīng)濟上、政治上付出代價，從而真正起到震懾違法違紀、教育領(lǐng)導(dǎo)干部的作用。

（五）加強自我監(jiān)督，以道德制約權(quán)力

孔子說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！保?1］（p8）這句話雖然帶有很強的“人治”色彩，但在今天的法治社會對我們?nèi)圆粺o啟示。實際上，無論執(zhí)法如何嚴厲，制度如何完善，抗拒貪賄誘惑的最后防線始終在于個人能否把持道德操守和正確的價值觀。從這個意義上講，掌權(quán)者的道德狀況是權(quán)力能否受到制約的關(guān)鍵。良好的道德修養(yǎng)是一種強有力的內(nèi)在權(quán)力制約機制。

⒈加強思想道德教化，使縣（區(qū)）“一把手”充分認識到“人品即官品”。從組織來說，要切實抓好公務(wù)道德教育培訓(xùn)。近年來，中央實施縣委書記大輪訓(xùn)，要求縣委書記必須到中央黨校輪訓(xùn)，一方面訓(xùn)導(dǎo)縣委書記在政治上與中央保持一致，牢固樹立正確的世界觀、事業(yè)觀；另一方面也教育縣委書記拒腐防變，樹立正確的權(quán)力觀、清廉觀。對縣（區(qū)）“一把手”個人來說，一方面要加強黨性修養(yǎng)和黨性鍛煉，常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心，真正做到在任何情況下都要穩(wěn)住心神、管住行為、守住清白；另一方面要培養(yǎng)職業(yè)良心，恪守公務(wù)道德，努力做到秉公用權(quán)、廉潔從政、淡薄名利、自重自律。

⒉大力開展法制宣傳和警示教育，適時開展預(yù)警教育，使縣（區(qū)）“一把手”主動接受監(jiān)督和依法依紀保護監(jiān)督，切實把黨紀國法內(nèi)化為自己的行為規(guī)范，并以自己率先垂范的實際行動充分體現(xiàn)黨的純潔性。

［1］（法）托克維爾．論美國的民主［M］．商務(wù)印書館，1993．

［2］鄧小平．黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革．鄧小平文選（第2卷）［M］．人民出版社，1994．

［3］（古希臘）波里比阿．羅馬史（第6卷）．世界史資料叢刊，羅馬共和國時期（上）［M］．三聯(lián)書店，1957．

［4］習(xí)近平．扎實做好保持黨的純潔性各項工作［J］．求是，2012，（06）．

［5］李曉明等．控制腐敗法律機制研究［M］．法律出版社，2010．

［6］［10］（美）漢密爾頓等．聯(lián)邦黨人文集［M］．商務(wù)印書館，1980．

［7］（美）埃德溫·埃默里等．美國新聞史［M］．新華出版社，2001．

［8］馬克思．新菜茵報審判案．馬克思恩格斯全集（第6卷）［M］．人民出版社，1961．

［9］（美）博登海默．法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］．中國政法大學(xué)出版社，1999．

［11］孔子．論語·為政［M］．岳麓書社，2000．

（責(zé)任編輯：牟春野）

On the Innovation of the Power Supervision on the Top Leader of Counties and Districts

Wang Weicai

The power supervision on the top leader of counties and districts must deal well with three relations between the top leader and the members of leading team，self－supervision and external supervision，and self－imposed accepting of supervision and effectively accepting of supervision．Meanwhile，we should construct five supervision models：restriction of power by powers，by procedures，by rights，by law and by morality．The organic combination of these supervision models is beneficial to establishing long－term mechanism of power supervision and restriction on the top leader of counties and districts，thereby fundamentally realizing effective governance of the power corruption of top leader of counties and districts．

top leader of counties and districts；power supervision model；power restriction mechanism

D630．9

A

1007－8207（2012）09－0007－04

2012－06－25

汪維才（1969—），男，安徽宿松人，安徽師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向為刑法學(xué)。

本文系2009年度安徽省教育廳人文社科項目“縣（區(qū)）‘一把手’權(quán)力監(jiān)督問題研究”的階段性成果，項目編號：2009sk102。