□余筱蘭

（復(fù)旦大學(xué)，上海200438）

從烏坎事件看法律對權(quán)力制約的不足與對策思考

□余筱蘭

（復(fù)旦大學(xué)，上海200438）

權(quán)力的濫用導(dǎo)致腐敗，可能引發(fā)群體事件。烏坎事件就是一個(gè)典型的事件。本文運(yùn)用案例分析與理論剖析相結(jié)合的方法，分析了法律對權(quán)力制約在立法和監(jiān)督方面的不足，得出結(jié)論，須從立法和執(zhí)法等幾方面來完善我國法律對權(quán)力的制約機(jī)制。

烏坎事件；法律；權(quán)力

烏坎事件被評為2011年十大社會(huì)重大事件之一，且位居榜首，足見事件的嚴(yán)重性和社會(huì)影響性。從不同學(xué)科的角度來看烏坎事件，有不同的詮釋。本文試圖從法律的角度來剖析本案中折射出的法律對權(quán)力制約不足的問題。權(quán)力為何需要法律來制約，要從法律、權(quán)力、國家三者的來源和相互關(guān)系說起。

一、法律與權(quán)力之關(guān)系

關(guān)于權(quán)力來源，有影響力的說法有暴力說、天賦神權(quán)說、君主說、經(jīng)濟(jì)決定說等。［1］暴力說認(rèn)為，權(quán)力是以強(qiáng)凜弱，弱肉強(qiáng)食，用強(qiáng)勢力打擊弱勢力的主要手段；天賦神權(quán)說認(rèn)為，權(quán)力是上帝或者神賦予給某些人的，誰得到了這種授予，誰就有權(quán)力；君主說認(rèn)為，權(quán)力屬于君主或者得到君主授權(quán)的人；經(jīng)濟(jì)決定說認(rèn)為，在私有制社會(huì)，經(jīng)濟(jì)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)決定了階級的產(chǎn)生，誰取得了經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢，誰就有了階級上的優(yōu)勢，誰就是統(tǒng)治階級，誰就有權(quán)力。以上四種學(xué)說都反映了一個(gè)共同的問題，即是權(quán)力源于強(qiáng)者和弱者的存在，也即統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的存在，源于利益的沖突。正如有人說，權(quán)力源于社會(huì)的利益沖突和勢力差異。［2］而蓋尤斯認(rèn)為“一切權(quán)力都是從人民來的?；实鄣拿詈我杂蟹傻男Яδ兀恳?yàn)榛实鄣牡匚皇侨嗣窠o他的；官吏為什么有權(quán)力呢？因?yàn)槿嗣裢ㄟ^《國王法》中的一段話把他們自己的全部權(quán)力授予了他?！保?］權(quán)力是與人類社會(huì)同時(shí)產(chǎn)生的。在國家產(chǎn)生之前，權(quán)力只是單純的維護(hù)社會(huì)秩序，這主要體現(xiàn)在原始社會(huì)之前的時(shí)期。國家產(chǎn)生之后，權(quán)力不再是單純的維護(hù)社會(huì)秩序，權(quán)力已成為維護(hù)國家穩(wěn)定的暴力工具。法學(xué)家凱爾森認(rèn)為，權(quán)力是國家的一種要素，即國家由一片領(lǐng)土、一個(gè)整體意義上的人民及一個(gè)權(quán)力組成；而“人民所從屬的那種國家權(quán)力不過是法律秩序的效力和實(shí)效，而領(lǐng)土的和人民的統(tǒng)一性就是從這一秩序的統(tǒng)一性中引申出來的。”［4］（p283）國家，是經(jīng)濟(jì)上占據(jù)統(tǒng)治地位的階級進(jìn)行階級統(tǒng)治的工具。階級性是國家的根本屬性。而統(tǒng)治階級維護(hù)期統(tǒng)治地位的主要手段就是運(yùn)用權(quán)力。從這個(gè)意思上說，權(quán)力既有暴力性也有階級性。由于階級性是國家的根本屬性，所以，權(quán)力的運(yùn)用就有了土壤。

法律和權(quán)力是國家維護(hù)其穩(wěn)定，統(tǒng)治階級維護(hù)其統(tǒng)治地位的兩個(gè)手段。從這個(gè)層面上說，法律和權(quán)力的功能是相同的。但是，法律和權(quán)力還有相互沖突的一面，即權(quán)力的運(yùn)用需要法律來調(diào)控，否則權(quán)力就會(huì)像洪水猛獸，肆意侵蝕老百姓的利益。法律和權(quán)力的關(guān)系主要表現(xiàn)在它們相互滲透。權(quán)力來源于法律的授權(quán)。首先，法律的規(guī)定賦予權(quán)力的產(chǎn)生，法律是評判權(quán)力的行使是否受歡迎的標(biāo)準(zhǔn)；其次，法律確保權(quán)力行使的強(qiáng)制有力性，是權(quán)力行使的依據(jù)；最后，對濫用權(quán)力的行為，法律進(jìn)行限制甚至是懲罰。［5］

二、從烏坎事件看國家立法對權(quán)力制約的不足

法律的產(chǎn)生與國家的產(chǎn)生密不可分。國家產(chǎn)生于16世紀(jì)，由意大利思想家馬基雅維里（1469－1527年）在其《君主論》的開首部分第一次使用國家一詞。①他在該書中寫道：“從古至今，統(tǒng)治人類的一切國家，一切政權(quán)，不是共和國就是君主國”。在中國，約公元前21世紀(jì)，傳說夏禹改變禪讓的傳統(tǒng)，將首領(lǐng)的地位傳給其子啟，標(biāo)志著中國歷史上第一個(gè)王朝夏朝的誕生。在這個(gè)時(shí)期，穩(wěn)定的國家政權(quán)開始形成。［6］（p1－2）人類歷史關(guān)于法律的最早記載最早可以追溯到古代埃及，那個(gè)時(shí)代的法律條文寫在紙草上或皮革上因不好保存而未流傳下來。［7］（p5）在中國，原始社會(huì)末期，已經(jīng)產(chǎn)生了各種法律具體內(nèi)容的雛形，有的是比較完備的規(guī)范法，將原始習(xí)慣轉(zhuǎn)化為法律。［8］（p3）根據(jù)我國建國以來對法律的主流觀點(diǎn)，法律是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，由國家制定和認(rèn)可，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的強(qiáng)制性規(guī)范。因此法律和國家是密不可分的。國家由一個(gè)一個(gè)的個(gè)體，即人組成，在這個(gè)共同體內(nèi)，大家共同服從由公共強(qiáng)制性法律所規(guī)定的外部限制，這個(gè)外部限制即是法律。根據(jù)康德的說法，對所有人來說，首要的責(zé)任就是聯(lián)合起來進(jìn)入法律狀態(tài)。［9］（p52）同時(shí)，“國家是由許多人依據(jù)法律組織起來的聯(lián)合體?！保?0］國家制定法律，同時(shí)，國家又必須服從法律，只有這樣，才能形成“法治”國家，才能維護(hù)國家的長治久安。

法，自原始社會(huì)解體、奴隸制國家與階級出現(xiàn)后，作為具有國家強(qiáng)制性的特殊社會(huì)規(guī)范得以產(chǎn)生。所以，法具有國家性或者說階級性。不僅在成文法國家，而且在傳統(tǒng)的判例法國家，成文法的制定也已十分普遍，立法已經(jīng)滲透了現(xiàn)代社會(huì)的方方面面。我國是成文法國家，判例法還不具有約束力。在烏坎事件中，涉及到的國家立法有：土地征收的立法、財(cái)務(wù)問題的立法和民主問題的立法。

（一）土地征收立法不夠完善

現(xiàn)階段，我國關(guān)于土地征收的法律，主要有《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》及2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。2004年3月14日，十屆全國人大二次會(huì)議通過了憲法修正案，規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。同年8月28日，《土地管理法》也作了相應(yīng)修改。雖然，自2004年憲法修正案實(shí)行以來，公民的私有財(cái)產(chǎn)有了法律保護(hù)，但是實(shí)際可操作性不強(qiáng)。憲法是總領(lǐng)性的法律，難以作為具體操作的依據(jù)，《土地管理法》第48條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！睂τ谶@樣的“應(yīng)當(dāng)”之規(guī)定，在烏坎事件中，當(dāng)?shù)卣畢s視若罔聞，瞞著村民將3200畝土地陸續(xù)出賣，賣地款項(xiàng)達(dá)七億多元人民幣，而補(bǔ)助款只有每戶500元，其余全部被當(dāng)?shù)毓賳T私吞。出現(xiàn)這種問題的主要原因是法律存在著缺陷。

第一，法律規(guī)定不全面，可操作性不強(qiáng)。無論是《憲法》還是《土地管理法》或者《物權(quán)法》，都有其自身的缺陷性。特別是在何謂公共利益，何謂非公共利益上沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)一些國家的規(guī)定，一般認(rèn)為公共利益是指：⑴國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；⑵城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；⑶國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地。烏坎事件中的土地買賣顯然是非公共利益使用土地。在非公共利益使用農(nóng)村集體土地的過程中，國家不再是這一法律關(guān)系的主體，土地使用者應(yīng)直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商經(jīng)營性使用集體土地的條件。

第二，集體土地法律制度不完善。農(nóng)村土地非法征收買賣現(xiàn)象嚴(yán)重；集體土地征收與補(bǔ)償法律程序不完善。

（二）有關(guān)財(cái)務(wù)問題的立法欠缺

據(jù)廣州日報(bào)2011年12月31日報(bào)道：“村財(cái)務(wù)管理方面問題主要表現(xiàn)在，一是公款私存、坐收坐支、多頭開戶；二是手續(xù)不全，自制單據(jù)，白條入賬；三是財(cái)務(wù)公開不具體，不詳細(xì)，村干部得不到有效監(jiān)督；四是有些重大事項(xiàng)沒有經(jīng)過集體討論，土地收入支出、部分村公益事業(yè)建設(shè)承包方案等，沒有招投標(biāo)和簽訂建設(shè)合同，主要干部說了算。此外，少數(shù)村干部存在利用公款送禮辦事、重復(fù)領(lǐng)取社保、用公款購買私家小車等問題。在保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益方面，存在土地出讓收入村民直接得益很少、一些企業(yè)應(yīng)上繳的租金沒有及時(shí)收取、與港方合作結(jié)算中造成集體資產(chǎn)流失等問題?！?/p>

我國目前還沒有關(guān)于政府財(cái)務(wù)公開的相關(guān)立法，只有針對事業(yè)單位的一個(gè)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》。這是導(dǎo)致財(cái)務(wù)收支不透明，暗箱操作，侵害國家和老百姓利益的關(guān)鍵所在。政府，在老百姓看來，就是“官”，當(dāng)官的財(cái)務(wù)問題如何管理，沒有法律來約束，又無人過問，出現(xiàn)烏坎事件中官員賣地七個(gè)億卻只給老百姓每戶500元的現(xiàn)象就不難理解了。

（三）關(guān)于選舉問題的立法需要完善

烏坎事件的導(dǎo)火索是村民對換屆選舉不滿，選舉中存在暗箱操作，行賄受賄現(xiàn)象。《村民委員會(huì)選舉法》第11條規(guī)定“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。”可是，事實(shí)上，諸多地方政權(quán)，為了使自己的勢力得到鞏固，往往內(nèi)定村級政權(quán)的候選人。而深諳官場規(guī)則的候選人本著“只對上級負(fù)責(zé)”的心理，極力討好上級，不需要群眾的選票就可以上臺(tái)，完全不理會(huì)群眾意見。在村委選舉中其公正性如何體現(xiàn)并使其符合群眾的利益，到目前為止還沒有得到很好的解決。其實(shí)，村代表選舉中的問題，在我國已經(jīng)不是個(gè)案了，因?yàn)閾Q屆選舉釀發(fā)的血案不在少數(shù)。是什么驅(qū)使著人們?yōu)榱艘粋€(gè)“村長”的職位而不惜拉幫結(jié)派，甚至動(dòng)用暴力，顯然是利益的驅(qū)使，利益觸動(dòng)著每個(gè)人的神經(jīng)。農(nóng)村土地買賣背后的巨額利潤是最大的誘導(dǎo)因素。為了拉選票，候選人會(huì)想盡辦法收買人心，手段各異，或軟或硬。這也是造成侵害群眾利益的事件時(shí)有發(fā)生的又一重要原因?？梢哉f利益的驅(qū)使和選舉制度的不健全是導(dǎo)致烏坎事件爆發(fā)的直接原因。

三、從烏坎事件看法律對權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的不足

（一）烏坎事件中反映出的法律對權(quán)力監(jiān)督不足的表現(xiàn)

⒈政府對上訪群眾的盲目羈押，是侵犯人權(quán)的濫用職權(quán)的行為，反映出法律在權(quán)力面前的軟弱無力。

⒉村領(lǐng)導(dǎo)沒有按照合法程序，擅自出讓集體土地。集體土地的征收，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定的程度進(jìn)行，征地和補(bǔ)償須征求被征地農(nóng)戶的意見，并進(jìn)行公告，否則是非法的。從民法的角度看，村民和村領(lǐng)導(dǎo)之間是一種民事代理關(guān)系集體土地的征收與轉(zhuǎn)讓，需要得到村民的集體授權(quán)。烏坎村村民未授權(quán)委托村領(lǐng)導(dǎo)處分集體土地，村領(lǐng)導(dǎo)無權(quán)與地方政府簽訂集體土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，其擅自簽約行為屬于無權(quán)代理，對全體村民不具有法律約束力。地方政府得到的簽約協(xié)議是無效的，沒有征求被征地農(nóng)戶的意見，是不合法的。

根據(jù)《國土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》之規(guī)定，土地征收須履行告知義務(wù)和組織聽證。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，其對擬征地地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利。

據(jù)此可以看出，烏坎事件中的地方政府在征地問題上嚴(yán)重違法，一沒有履行告知義務(wù)，二沒有組織聽證，完全無視于農(nóng)戶的存在，侵犯了農(nóng)戶的合法權(quán)益。村領(lǐng)導(dǎo)和地方政府能夠繞開被征地農(nóng)戶，擅自簽約，反映了法律對權(quán)力監(jiān)督的嚴(yán)重缺失，也反映出民主和監(jiān)督的缺失。

⒊上級機(jī)關(guān)沒有及時(shí)行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《土地管理法》第45條第1款、第2款的規(guī)定，土地征收由國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)。據(jù)此，土地征收除國務(wù)院和省級人民政府有批準(zhǔn)權(quán)外，其他各級政府機(jī)關(guān)均無權(quán)批準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?5條第3款規(guī)定：征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第1款的規(guī)定另行辦理征地審批。據(jù)此，烏坎地方政府未經(jīng)過國務(wù)院和廣東省人民政府批準(zhǔn)，直接辦理征地審批，是違法行為。由此看出，上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的征地審批監(jiān)督不到位。

（二）法律對權(quán)力監(jiān)督不足的原因分析

烏坎事件除了反映了立法制度的不完善，還折射出一些基層黨員干部濫用職權(quán)，以權(quán)謀私、違法違紀(jì)，對涉及土地征用等重大事項(xiàng)決策搞“一言堂”、“家長制”，毫無顧忌地?fù)p公肥私，侵害老百姓的利益。這種現(xiàn)象更深層次的反映了我國法律對權(quán)力監(jiān)督的不足。也是權(quán)力被濫用的一種表現(xiàn)。究其原因：

首先，是法律對權(quán)力的監(jiān)督無力。法律，是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)。列寧指出：法律就是取得勝利，掌握政權(quán)的階級的意志的表現(xiàn)。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中揭露資產(chǎn)階級法的本質(zhì)時(shí)指出：你們的法不過是被奉為法律的你們這個(gè)階級的意志。也正因?yàn)槿绱?，法律在制定時(shí)，是從保護(hù)統(tǒng)治階級的利益出發(fā)的。中國是社會(huì)主義國家，法律反映的是人民的意志，從這個(gè)意義上講，我國的法律是先進(jìn)的，是科學(xué)的。我國的法律體系有憲法，民法，刑法等根本法和基本法，還有隨著時(shí)代的發(fā)展而相繼出臺(tái)的新興法律，如《證劵法》、《保險(xiǎn)法》等等。可以說，從成文法的角度講，我國的法制還是比較健全的。然而，法律制定出來以后，關(guān)鍵是是否得到了嚴(yán)格的執(zhí)行，這就涉及到法律如何被人運(yùn)用的問題。如果權(quán)力被濫用，就會(huì)導(dǎo)致法律對權(quán)力的監(jiān)督不力，就容易滋生腐敗。

孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一種經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”，“要防止權(quán)力的濫用，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”［11］

其次，是權(quán)力集中在少數(shù)人手中。在國家產(chǎn)生之后，權(quán)力就集中到少數(shù)人手里。根據(jù)行使權(quán)力的主體是否是國家工作人員，將權(quán)力分為公權(quán)力和私權(quán)力。①也有人認(rèn)為，公權(quán)力和私權(quán)力的劃分是依據(jù)權(quán)力的性質(zhì)不同來分的。公權(quán)力是國家公務(wù)人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)行使的權(quán)力，私權(quán)力是社會(huì)組織為了維護(hù)本組織內(nèi)部的穩(wěn)定，對該組織成員行使的權(quán)力，如學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)生進(jìn)行管理。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，物質(zhì)富有的今天，無論是公權(quán)力還是私權(quán)力都容易滋生腐敗。烏坎事件就反映了公權(quán)力在地方被某些掌權(quán)者濫用，官商勾結(jié)滋生腐敗。這雖然是個(gè)個(gè)案，卻鮮明地說明了為什么權(quán)力會(huì)被濫用：因?yàn)楫?dāng)權(quán)者濫用法律為自己以權(quán)謀私披上了合法的外衣。

產(chǎn)生腐敗的根源有三：一是官大一級壓死人的等級制度的存在，有學(xué)者將這稱為“官場控制術(shù)”；二是團(tuán)結(jié)力量，擴(kuò)大勢力范圍，這被稱為“官場歸訓(xùn)術(shù)”；三是個(gè)人生活改善的迫切要求。［12］正是因?yàn)檫@種你需我求的互動(dòng)效果，導(dǎo)致權(quán)力在少數(shù)人手中發(fā)揮著魔法般的作用，呼風(fēng)喚雨，最后買單的是普通老百姓。烏坎事件中村民因?yàn)橥恋刭I賣問題，財(cái)務(wù)問題，選舉問題而與掌握權(quán)力的政府發(fā)生如此強(qiáng)烈的沖突，就是因?yàn)樗麄兊臋?quán)利被掌握權(quán)力的少數(shù)人剝奪了。

權(quán)力之所以會(huì)被濫用，一方面是法律對權(quán)力的約束不力，另一方面是因?yàn)楦瘮∷苌鲆惶追钦街贫?，而這套非正式制度不但不支持正式制度的實(shí)現(xiàn)，相反卻導(dǎo)致了正式制度的失效。它催生的三個(gè)直接后果是：第一，權(quán)力被集中在某些少數(shù)人手中，權(quán)力的行使變得因人而異，缺乏監(jiān)督；第二，行政系統(tǒng)中的個(gè)人必須向“官場”、“關(guān)系”、“權(quán)力”臣服，喪失了反抗不合理政治決策和權(quán)力行使的能力，一個(gè)巨大的利益共同體得以形成；第三，形成了腐敗的動(dòng)力學(xué)機(jī)制，腐敗具有了“合理邏輯”。最終，“官場”具有兩副截然不同的面孔：出現(xiàn)在世人面前的是正式制度和國家政治，是人們的希望所在，它有價(jià)值、有理想，反對腐敗，關(guān)注民生；而暗夜里的“官場”，是人們所深惡痛絕的，它喪失了價(jià)值，背棄了理想，它講的是利益、位置、同盟和個(gè)人前途。

第三，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力的行使，缺乏監(jiān)督機(jī)制，是導(dǎo)致腐敗的最重要的原因。法律雖然對權(quán)力進(jìn)行了種種限制，但是，司法者和執(zhí)法者在運(yùn)用權(quán)力的時(shí)候，往往和被監(jiān)督者有著某種利益上的牽連，從而使得法律對權(quán)力的監(jiān)督流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)的有效性。

我國的法律在制度上應(yīng)該是比較完善的。吳邦國在十一屆全國人大四次會(huì)議上作全國人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)說，一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。到2010年底，中國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。［13］然而法制的完善，不代表法治的完善。中國幾千年的歷史文化，“人情”已經(jīng)成為根深蒂固的思想，要從“人治”完全過渡到“法治”，還需一個(gè)漫長的過程。

四、法律制約權(quán)力之措施的新思考

（一）完善立法

⒈制定監(jiān)督法。在2012年的兩會(huì)上，最高人民檢察院檢察長曹建明認(rèn)為代表們提出的制定《法律監(jiān)督法》是值得調(diào)研論證的。這無疑是一個(gè)令人興奮的消息?！侗O(jiān)督法》應(yīng)該主要解決以下幾個(gè)焦點(diǎn)問題：一是監(jiān)督的主體和對象。主體應(yīng)該是各個(gè)單位的基礎(chǔ)職員和社會(huì)公眾。監(jiān)督對象應(yīng)該是各單位的領(lǐng)導(dǎo)，包括政府、事業(yè)單間、企業(yè)等的領(lǐng)導(dǎo)；二是實(shí)行錯(cuò)案責(zé)任追究終身制；三是對行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)職員和社會(huì)公職進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和職位提升。

制定《監(jiān)督法》，需要考慮其可操作性。1998年8月26日，最高人民法院頒布了《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》，這可以說是我國在司法領(lǐng)域的一個(gè)監(jiān)督條例，但是該條例規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，很多法院的法官不知道《追究辦法》的內(nèi)容。故，在制定《監(jiān)督法》過程中，要考慮其可操作性。

⒉制定反腐敗法。核心是如何遏制治貪污腐敗現(xiàn)象。規(guī)定問題貪官不再被啟用；并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做出規(guī)定，貪污達(dá)到多少數(shù)額就判死刑，行賄達(dá)到多少數(shù)額就判死刑。對違法違規(guī)但不達(dá)判死刑程度的官員實(shí)行免職處理。

⒊完善規(guī)制請客送禮制度。中國的“酒”文化，源遠(yuǎn)流長，飯桌上好辦事，已經(jīng)成為中國當(dāng)下流行的“潛規(guī)則”。這被譽(yù)為中國的“飯桌社交”。引用一個(gè)作者的一段話：“魯迅曾經(jīng)說過：中國不過是一個(gè)巨大的廚房?！薄爸袊说纳缃挥^念天然和“吃”有關(guān)，比如把不認(rèn)識(shí)的人叫做“生人”，把相互了解的人叫做‘熟人’”，“中國歷史上“鴻門宴”、“杯酒釋兵權(quán)”等傳奇故事都是把飯桌當(dāng)作解決重大政治、軍事、外交問題的最優(yōu)場所，“折沖樽俎”更成了不戰(zhàn)而屈人之兵、在觥酬交錯(cuò)之間戰(zhàn)勝對手的理想境界?！保?4］如今，競爭激烈的各行各業(yè)，談業(yè)務(wù)，升職，小孩上學(xué)等等問題，人們首先想到的是把某某領(lǐng)導(dǎo)約出來吃頓飯。這種扭曲的工作方式，是導(dǎo)致權(quán)力無視法律，肆無忌憚的被運(yùn)用的罪魁禍?zhǔn)住．?dāng)一種行為方式嚴(yán)格阻礙社會(huì)進(jìn)步，妨礙公平正義而無法得到遏制時(shí)，就應(yīng)考慮嚴(yán)刑峻法，只有這樣才能大幅度地降低權(quán)力被濫用的可能性。

⒋建立公務(wù)員異地交換制度。在中國，公務(wù)員被譽(yù)為鐵飯碗，這里有兩層意思，一是，一旦進(jìn)入公務(wù)員，一輩子就不愁丟工作；二是，公務(wù)員，特別是普通公務(wù)員，一般都是在一個(gè)地方一干就幾十年甚至是一輩子，這樣，無形中就形成了一種關(guān)系網(wǎng)，權(quán)力自然而然就大了，超出了法律賦予的范圍。應(yīng)該建立一種制度，規(guī)定只能在一個(gè)地方干幾年，必須到另一個(gè)地方去，在全國范圍內(nèi)互調(diào)。

⒌完善公務(wù)員制度和人民代表大會(huì)制度。由于歷史原因，我國公務(wù)員隊(duì)伍存在部分素質(zhì)不高的現(xiàn)象，據(jù)筆者一項(xiàng)調(diào)查，在某三線城市的一個(gè)公安機(jī)關(guān)，有本科以上文憑的中年公務(wù)員占全體中年公務(wù)員比例還不到1%。他們不懂電腦，不懂英文，法律意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)力就是法律，當(dāng)官者就是法律的是思想還比較濃厚。當(dāng)然，隨著近十幾年大學(xué)教育的普及，公務(wù)員隊(duì)伍里被注入了新的血液，他們很多是名牌大學(xué)的研究生，是通過嚴(yán)格的公務(wù)員考試制度層層選拔進(jìn)來的，他們的道德觀，價(jià)值觀和世界觀都是比較積極的。如果公務(wù)員隊(duì)伍里這樣的成員能夠占到絕大多數(shù)，將有利于公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提高，防止法律被濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

人民代表大會(huì)制度是我國的一項(xiàng)根本制度，但是制度缺陷也是明顯的，人民代表為人民的宗旨還沒有得到充分的貫徹。應(yīng)改變?nèi)嗣翊淼默F(xiàn)有結(jié)構(gòu)，增加能夠真正代表人民意愿的基層代表的數(shù)量。

（二）加強(qiáng)執(zhí)法

⒈在掌權(quán)者內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力均分。堡壘最容易從內(nèi)部攻破。要防止權(quán)力濫用，保障權(quán)力在法律允許的范圍內(nèi)得以操作，最有效的方法就是在掌權(quán)者內(nèi)部實(shí)現(xiàn)權(quán)力均分，彼此制衡，相互監(jiān)督。這就要做好另一項(xiàng)工作，防止掌權(quán)者內(nèi)部相互勾結(jié)，抱團(tuán)謀利。烏坎事件中，反映出的一個(gè)最嚴(yán)重的問題就是農(nóng)民的土地被征收，補(bǔ)償款不足的問題。近幾年來，由于房屋拆遷，土地征收給開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣畮淼木揞~利潤，使得此類問題已經(jīng)形成一種現(xiàn)象，據(jù)有關(guān)報(bào)道，此類事件占到地方群體暴亂事件的6%。為什么農(nóng)民大量的土地能被政府肆意賣出？如何打破掌權(quán)者內(nèi)部勾結(jié)的鐵網(wǎng)？只有通過法律的有效執(zhí)行，讓掌權(quán)者感到烏紗帽搖搖欲墜，唯有按照法律辦事才能得以安穩(wěn)，才是根本辦法。

⒉建立和完善村務(wù)管理制度和村務(wù)監(jiān)督經(jīng)?；，F(xiàn)行制度中關(guān)于基層黨風(fēng)廉政建設(shè)制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺少可操作性，須建立健全黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開、監(jiān)督檢查、考核制度。特別是在財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等關(guān)涉民眾切身利益方面的規(guī)定還過于模糊，需要建立完善的管理制度，加強(qiáng)村民的監(jiān)督管理職能，將村民監(jiān)督管理職能經(jīng)?；?。

⒊將權(quán)力的行使控制在合法合理的范圍內(nèi)。關(guān)于如何限制權(quán)力的濫用問題，我們需要做的首要任務(wù)是如何破壞權(quán)力的內(nèi)在動(dòng)力性，使得權(quán)力只能在合法的范圍內(nèi)行使。建立合理的權(quán)力調(diào)控制度，需要以民主制度為基礎(chǔ)。在我國，最能體現(xiàn)權(quán)力資源與民主制度有效結(jié)合的方式，是全體合法公民都享有并且參與的選舉制度。通過選舉制度，公民既能選出自己信任的掌權(quán)者來管理國家，又能充分行使自身的合法權(quán)利。因此，對權(quán)力資源進(jìn)行調(diào)控，應(yīng)當(dāng)建也和健全我國的選舉制度，只有使權(quán)力來源于社會(huì)，它才會(huì)支持并且尊重法律。

⒋明確對權(quán)力責(zé)任的追究。法律在明確規(guī)定權(quán)力行使范圍的同時(shí)，還應(yīng)該健全對權(quán)力主體的責(zé)任追究制度。當(dāng)前我國對權(quán)力主體的責(zé)任追究，適用的法律主要是《刑法》、《行政訴訟法》等基本法。當(dāng)有權(quán)者在濫用權(quán)力時(shí)，社會(huì)民眾以及任何人都可以舉報(bào)，接受舉報(bào)的上級機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格按照法律來處理，保護(hù)舉報(bào)人的安全。

［1］［2］盧戰(zhàn)軍．論法律對權(quán)力領(lǐng)域滲透的形態(tài)［J］．廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（04）：37－38．

［3］岳慧君．權(quán)力法律憲法［J］．和田師范專科學(xué)校學(xué)報(bào)（漢文綜合版），2007，（02）：41．

［4］凱爾森．法與國家的一般理論［M］．中國大百科全書出版社，1996．

［5］（德）托馬斯·萊賽爾．論法律與權(quán)力的關(guān)系［M］．華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）．

［6］［8］葉孝信主編．中國法制史［M］．復(fù)旦大學(xué)出版社，2002．

［7］林榕年，葉秋華．外國法制史（第二版）［M］．中國人民大學(xué)出版社，2008．

［9］（法）狄驥．法律與國家［M］．冷靜譯．中國法制出版社，2010．

［10］Kant，Doctrine du droit Barni譯，P166．

［11］孟德斯鳩．論法的精神（上冊）［M］．商務(wù)印書館，1987．

［12］王啟梁．法律能否控制腐?。跩］．中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）．

［13］許曉青，田野．中國特色社會(huì)主義法律體系形成豐富人類法律理論和實(shí)踐［EB／OL］．新華網(wǎng)，2011－03－10．

［14］中國人的“飯桌社交”［EB／OL］．http：／／www．ldgb．com．cn．

（責(zé)任編輯：徐虹）

On New Thinking and Measures by Analyzing the Shortcomings of Legal Constraints on Power through Ukan Event

Yu Xiaolan

Abuse of power leads to corruption and group events．The event of Wukan is typical．This article seeks to explore a new kind of power restriction mechanism．And makes analysis on deficiencies of the legal constraints on power in legislative and supervisory aspects；through the method of combination of Case study and theoretical analysis．Finally；With the conclusion：It is high time that we should improve our law restriction mechanism on power by improving legislation and law enforcement；and so on．

UKan event；law；power

D630．1

A

1007－8207（2012）10－0076－05

2012－06－11

余筱蘭（1982—），女，江西九江人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生，講師，研究方向?yàn)榻鹑诜?、保險(xiǎn)法、公司法。