□ 汪東升

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

我國土地征收制度存在的弊端及其改革建議

□ 汪東升

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

我國現(xiàn)行的土地征收制度存在固有弊端，主要表現(xiàn)為它促使了地方政府土地財(cái)政的形成，而農(nóng)民的利益卻受到了損害；地價(jià)的攀高增加了用地企業(yè)的成本，在土地壟斷及高地價(jià)情形下必然發(fā)生尋租行為；農(nóng)地非農(nóng)化的速度過快，造成了失地農(nóng)民群體規(guī)模越來越大，而且生活無法保障。因此，征地制度改革勢在必行，這種改革既應(yīng)有立法實(shí)體上的，也應(yīng)有程序上的，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系是目前政府面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

土地征收制度；弊端；改革

人類社會(huì)文明史大體經(jīng)歷了這樣一個(gè)過程：從農(nóng)業(yè)文明走向工業(yè)文明，工業(yè)文明又進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)業(yè)文明的發(fā)展，二者相互作用、相互依賴。工業(yè)化是人類走向文明的推進(jìn)器和發(fā)動(dòng)機(jī)，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。在這一過程中，必然伴隨著農(nóng)地非農(nóng)化的產(chǎn)生，也必然發(fā)生農(nóng)地非農(nóng)化的制度安排。反思目前我國的土地征收制度，對我國工業(yè)文明乃至社會(huì)的整體和諧有著重要的意義。

一、我國當(dāng)前土地征收制度存在的弊端

⒈地方政府利用當(dāng)前的土地征收制度獲取了巨大的利益。我國《土地管理法》規(guī)定，除集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)規(guī)劃可利用本村集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)外，其他非農(nóng)建設(shè)用地都必須向政府申請，土地一級(jí)市場由政府壟斷。地方政府通過征收從農(nóng)民手中低價(jià)拿地，再高價(jià)轉(zhuǎn)手出讓，從中賺取了巨額利潤。據(jù)國土資源部總體監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓總收入近年逐年高漲，2006年為7000億元左右；2007年受樓市過熱影響，當(dāng)年土地出讓收入高達(dá)13000億元；2008年又因樓市下行回落至9600億元；2009年，全國土地出讓金收入達(dá)到15910．2億元，環(huán)比增長39．7%，是地方一般預(yù)算收入（32580．74億元）的48．8%。［1］由以上數(shù)據(jù)可以看出，土地收入已成為地方政府的第二財(cái)政，政府進(jìn)行土地征收的積極性也由此日漸增強(qiáng)，其結(jié)果是對我國農(nóng)田保護(hù)十分不利。

⒉農(nóng)民的利益在土地征收制度下受到了損害。我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，國家因公共利益的需要，可依法對土地實(shí)行征收征用，但法律并未明確界定公共利益的范圍，因而形成了“公共利益”黑洞。我國土地制度規(guī)定，城市中的非農(nóng)建設(shè)用地由政府統(tǒng)一管理。但在城市化突飛猛進(jìn)的背景下，地方政府不斷動(dòng)用行政權(quán)力進(jìn)行征地，公益性建設(shè)用地與經(jīng)營性建設(shè)用地不分，征地范圍模糊不清，大量經(jīng)營性、商業(yè)性用地也都打著公共利益的名義進(jìn)行征收。由此農(nóng)民的權(quán)益在“公共利益”外衣下受到了損害。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，是失地農(nóng)民利益受損的主要和直接表現(xiàn)。我國《土地管理法》規(guī)定，因征收發(fā)生的補(bǔ)償項(xiàng)目有三項(xiàng)，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。這三種補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)都是以被征收土地前三年的平均農(nóng)業(yè)收益為依據(jù)，這是極其不公平的。第一，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的存在加重了失地農(nóng)民利益的受損程度。根據(jù)有關(guān)研究資料統(tǒng)計(jì)，剪刀差修正前的農(nóng)地收益價(jià)格僅為修正后價(jià)格的40%，修正后的土地補(bǔ)償價(jià)格只相當(dāng)于農(nóng)地價(jià)格的2/5，按照土地管理法計(jì)算的征地補(bǔ)償在剪刀差修正前僅僅相當(dāng)于農(nóng)地價(jià)格的1/5。［2］（p51）第二，土地的價(jià)值具有多樣性，不僅具有農(nóng)業(yè)性使用價(jià)值，而且具有工業(yè)性使用價(jià)值；不僅具有生產(chǎn)性價(jià)值，而且具有非生產(chǎn)性價(jià)值。僅僅按照農(nóng)業(yè)收益對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償是一種不完全的補(bǔ)償。正如學(xué)者嚴(yán)新明所指出的，現(xiàn)行土地征收按土地原用途對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，以農(nóng)民生活在農(nóng)村為補(bǔ)償背景，這就是要求他們以農(nóng)業(yè)收入生活于城鎮(zhèn)之中，顯然有失公平。

⒊在現(xiàn)行的土地征收制度下，用地企業(yè)既是利益受損者，又是利益收益者。按照我國目前土地征收制度的安排，地方政府是土地一級(jí)市場的壟斷者，是土地市場唯一的供方。由于利益最大化的驅(qū)動(dòng)，市場中的供方總會(huì)想方設(shè)法將標(biāo)的物的價(jià)格推高，在價(jià)格盡可能高的區(qū)域?qū)ふ移胶恻c(diǎn)，這也是市場規(guī)律使然。地方政府作為經(jīng)濟(jì)人，在批租土地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中同樣受這一規(guī)律的支配，將土地的出讓價(jià)格越推越高。據(jù)蔣省三等學(xué)者的調(diào)查，在廣東省佛山市南海區(qū)，1畝農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地，如只辦農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)，牽涉的費(fèi)用有：耕地占用稅4000元，征地管理費(fèi)1500—1800元，復(fù)墾基金1萬元，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金6000元，農(nóng)田水利建設(shè)費(fèi)1333元。如辦理出讓手續(xù)，除了上述費(fèi)用外，還要再加上土地出讓金，工業(yè)用地為1萬－2．5萬元，商業(yè)用地為12．5萬元，住宅用地以前是8萬－10萬元。由于土地級(jí)差導(dǎo)致地租上升，目前南海區(qū)按國家征地辦法來測算企業(yè)用地價(jià)格，工業(yè)用地每畝為15萬－40萬元，商業(yè)用地每畝為40萬－150萬元。［3］各種費(fèi)用的增加推動(dòng)了土地出讓價(jià)格的逐步增高，而最終只能由土地的使用者埋單，所以，用地企業(yè)是現(xiàn)行土地制度的直接利益受損者。同時(shí)，由于土地批租的壟斷制度設(shè)計(jì)，又為地方政府進(jìn)行土地尋租留下了巨大的空間，用地企業(yè)就成為這種尋租的主要參與者。企業(yè)通過尋租以較低的價(jià)格從地方政府手中拿地，通過大量囤積土地獲取了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。

⒋土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度太快，使得土地征占規(guī)模過大，失地農(nóng)民越來越多。由于多種原因，地方政府都把促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重要任務(wù)，大力推進(jìn)工業(yè)化和城市化，由此帶來了征地規(guī)模的擴(kuò)張，使人均占有耕地量不斷減少。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，征地主要發(fā)生在城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在這些地區(qū)，人均耕地占有量已在0．7畝以下。1987年至2000年，全國非農(nóng)建設(shè)共合法占用耕地3395萬畝；2001年至2010年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地的計(jì)劃指標(biāo)是1850萬畝，2001至2030年的計(jì)劃占用耕地指標(biāo)是5450萬畝。如果按人均1畝的耕地占有量來計(jì)算，違法用地量要占合法用地量的20%－30%，而2010年之前已有7000萬左右的農(nóng)民失去了土地；到2030年則會(huì)有1．15億左右的農(nóng)民因征地而失去土地。如果計(jì)劃用地指標(biāo)突破，違規(guī)用地得不到控制，失地農(nóng)民還會(huì)大量增加。

⒌對失地農(nóng)民補(bǔ)償過低，不足以解決他們的長遠(yuǎn)生計(jì)。按照現(xiàn)有的土地管理制度，對農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用是按照被征收土地前三年的平均農(nóng)產(chǎn)值計(jì)算的，而與土地的非農(nóng)用使用價(jià)值、區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地供求關(guān)系等市場因素?zé)o關(guān)。這就造成了兩方面的后果：一方面給農(nóng)民的補(bǔ)償過低，另一方面地方政府通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)收入豐厚。給失地農(nóng)民的補(bǔ)償過低有三個(gè)表現(xiàn)：第一，法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，一般耕地每畝的年產(chǎn)值在1000元左右，按法定最高倍數(shù)30倍計(jì)算，每畝地補(bǔ)償不過3萬元，僅相當(dāng)于普通公務(wù)員一年的工資收入。據(jù)測算，按城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月300元計(jì)算，農(nóng)民所得補(bǔ)償一般只夠維持6－8年的時(shí)間；如果在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或者公益性征地，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低，一般只夠農(nóng)民3－5年的生活費(fèi)。如果參加社會(huì)保險(xiǎn)，每人所得補(bǔ)償費(fèi)還不夠參保費(fèi)用的1/2。第二，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，征地補(bǔ)償費(fèi)占工程投資的比例很低。據(jù)國土資源部的調(diào)查結(jié)果顯示，我國重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)用占工程總投資的比例一般只有5%左右，而國際上同類項(xiàng)目一般要占工程總投資的40%—50%。第三，地方政府收取的費(fèi)用在征地總成本中的比例過高。地方政府在征地和出讓過程中所收取的各種稅費(fèi)，雖然全國各地有所不同，但名目繁多，主要有：耕地占用稅、契稅、土地增值稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)建設(shè)基金、針對“招拍掛”出讓收取的白蟻防治費(fèi)、墻體改造費(fèi)、人防費(fèi)，其他費(fèi)用還有管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等等。部分地區(qū)各種稅費(fèi)占到了征地成本的60%以上。一些基層干部說，政府的稅費(fèi)不能減免，又要招商引資，優(yōu)惠地價(jià)，于是只能克扣農(nóng)民的補(bǔ)償款。［4］

⒍失地農(nóng)民再就業(yè)難，提高生活水平難，社會(huì)保障程度低。據(jù)筆者的調(diào)查，目前在失地農(nóng)民勞動(dòng)力中，女性偏多、年齡大的偏多、文化水平低的偏多，有一定技能的少、跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)的少，從而造成了他們再就業(yè)的困難。以前由用地單位安置的農(nóng)轉(zhuǎn)工人員，在20世紀(jì)90年代以后，由于企業(yè)改制、下崗分流等原因，有相當(dāng)一部分已處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對全國2942戶失地農(nóng)戶的調(diào)查看，這些失地農(nóng)戶共有7187名勞動(dòng)力，其中征地時(shí)安置就業(yè)197人，僅占勞動(dòng)力總數(shù)的2．7%；外出務(wù)工的1784人，約占勞動(dòng)力總數(shù)的24．8%；經(jīng)營第二、第三產(chǎn)業(yè)的1965人，約占勞動(dòng)力總數(shù)的27．3%；從事農(nóng)業(yè)的1807人，約占勞動(dòng)力總數(shù)的25．2%；無業(yè)在家的1434人，約占勞動(dòng)力總數(shù)的20%。一部分純農(nóng)業(yè)戶除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，很少有其他生產(chǎn)活動(dòng)，在耕地減少的情況下，他們的收入也明顯減少。筆者通過對開封、鄭州等地農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)失地農(nóng)民沒有養(yǎng)老、低保等社會(huì)保障，成了“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的特殊群體。

二、改革我國土地征收制度的立法建議

⒈修改我國《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。第一，對“公共利益”的范圍進(jìn)行明確界定，嚴(yán)格控制國家征收和征用土地的適用范圍。我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定，為了公共利益的需要國家可以對集體土地進(jìn)行征收或者征用。這就是說，土地征收的法定條件是為了公共利益的需要。那么什么是“公共利益”，它包括哪些內(nèi)容，必須通過立法予以明確和規(guī)定。否則，什么項(xiàng)目都可以戴上“公共利益”的帽子，就會(huì)導(dǎo)致其范圍過寬、農(nóng)民合法權(quán)益被嚴(yán)重侵害的后果。第二，修改《土地管理法》第43條的規(guī)定。該條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。商業(yè)用地怎么辦？它顯然不屬于“公共利益”的范圍，但按照第43條的規(guī)定，又必須使用國有土地，而新增國有土地，只能通過征收集體土地的渠道獲得。于是，商業(yè)用地和征地的法定條件——公共利益之間就出現(xiàn)了矛盾。筆者認(rèn)為，解決這個(gè)矛盾的唯一辦法就是對第43條進(jìn)行修改，規(guī)定“為公共利益之目的的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)使用國有土地；其它建設(shè)項(xiàng)目，既可以使用國有土地，也可以使用集體土地。”換言之，建立國有、集體土地平等的一元化市場，實(shí)行農(nóng)地直接入市制度（以辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)為前提），是打破土地政府壟斷、破解當(dāng)前征地制度弊端的重要措施。

⒉修改現(xiàn)行的土地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化土地收益分配機(jī)制?，F(xiàn)行的土地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法是以被征土地的年均農(nóng)產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算出來的。眾所周知，我國農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格偏低，所以這種單一的計(jì)算依據(jù)對農(nóng)民并不公平，而且土地具有多種使用價(jià)值，農(nóng)業(yè)價(jià)值僅僅是其中之一。土地是農(nóng)民的重要生活保障，因此，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個(gè)多重因素的集合體，這個(gè)集合體的直接表現(xiàn)就是土地的市場價(jià)格。我國目前建設(shè)用地是由國家壟斷的，不存在真正意義上的土地市場，因而也就沒有真正意義上的市場價(jià)格。我國的土地市場只有在農(nóng)地可以直接入市以后才能逐漸形成。對此，筆者建議，在真正的土地市場價(jià)格形成以前，先制定一個(gè)“最低保護(hù)價(jià)格”，用這個(gè)價(jià)格取代現(xiàn)行的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)“最低保護(hù)價(jià)格”要考慮到土地的用途、區(qū)域位置、農(nóng)民的社會(huì)保障成本、生活水平不降低等多種因素。因公益事業(yè)用地，包括國家重點(diǎn)建設(shè)工程用地，其成本不應(yīng)該由私人承擔(dān)，特別是不應(yīng)該由社會(huì)或者弱勢群體承擔(dān)。所以，這個(gè)“最低保護(hù)價(jià)格”在真正的市場價(jià)格形成以后也可以繼續(xù)適用，以防止土地市場價(jià)格過低時(shí)農(nóng)民的利益受到侵害。以土地的市場價(jià)格對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，國家以稅收的形式參與二次分配，實(shí)現(xiàn)土地收益在國家、地方政府和農(nóng)民之間利益分配的平衡格局，能夠?qū)崿F(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。

⒊改善土地征用程序，建立征地失范救濟(jì)制度。目前《土地管理法》規(guī)定的征地程序，雖然有“告知”、“協(xié)商”等字眼，但整體上突出了政府的行政職能，凸顯了征地程序的行政強(qiáng)制性。據(jù)筆者對開封、鄭州等地的調(diào)查，失地農(nóng)民普遍不了解征地的背景，沒有參與征地的過程，存在征地程序透明性差、群眾參與度低等情況。群眾普遍反映，在地方政府決定了征地的范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并將土地出讓，要丈量土地的時(shí)候，村民才知道自己的土地被征收了。作為村民的自治組織——村民委員會(huì)在征地過程中的參與度也很低，基本上處于被 （政府）通知的地位，沒有任何自主決策權(quán)。其結(jié)果是群眾對村干部不滿意，地方政府對村干部也不滿意。這種征地程序必然引起村民的不滿，最終導(dǎo)致村民不斷地進(jìn)行上訪，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧安定。因此，征地程序的改革勢在必行。大致有三個(gè)環(huán)節(jié)：一是村民的征地知情權(quán)，二是村民的參與權(quán)，三是村民的救濟(jì)權(quán)。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)民具有長期的土地承包經(jīng)營權(quán)，《物權(quán)法》則進(jìn)一步規(guī)定土地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，而非因合同而產(chǎn)生的權(quán)利。這就為村民在征地過程中的知情權(quán)和參與權(quán)提供了法理依據(jù)。知情權(quán)顯然是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等重大事項(xiàng)作出決定前讓村民知情，并引發(fā)參與權(quán)的跟進(jìn)。參與權(quán)則是村民參加補(bǔ)償、安置、社會(huì)保障等重大事項(xiàng)的討論和決策以及表達(dá)自己訴求的權(quán)利。村民的參與度越高，引發(fā)的社會(huì)矛盾就越少，因此，我們應(yīng)當(dāng)建立一種征地程序越來越民主的協(xié)商制度。村民權(quán)益保障的最后一道防線是救濟(jì)制度，它應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)：一是行政救濟(jì)制度。當(dāng)被征地村民認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，向征地政府的上一級(jí)政府提起行政復(fù)議，由其審查下級(jí)政府征地方案的合法性和合理性；二是司法救濟(jì)制度，包括行政訴訟制度和民事訴訟制度。當(dāng)村民認(rèn)為地方政府的征地行為侵犯了其合法權(quán)益時(shí)可提起行政訴訟，同時(shí)考慮到我國目前的行政訴訟只審查行政行為的合法性，而不審查行政行為的合理性和公平性，因此，當(dāng)村民認(rèn)為地方政府的征地行為有失公平時(shí)，可提起民事訴訟，通過民事訴訟解決利益分配的公平性問題。目前，我國失地村民的救濟(jì)制度還是一個(gè)完全空白的領(lǐng)域，亟待建立和完善。

⒋建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)，保障失地農(nóng)民生活水平不降低。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障安全網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)代西方國家的普遍趨勢。經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯指出，經(jīng)濟(jì)增長的好處并不是財(cái)富增加了幸福，而是財(cái)富增加了人們選擇的范圍，為人類享受更多的人道主義提供了前提。［5］（p519）當(dāng)然，這種人道主義的核心應(yīng)該是社會(huì)福利。2001年國際勞工大會(huì)第89屆會(huì)議關(guān)于社會(huì)保障問題的決議也指出，社會(huì)保障的全面覆蓋是人民的權(quán)利和國家的義務(wù)。我國《憲法》第45條規(guī)定，我國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。勞動(dòng)是我國公民的應(yīng)有權(quán)利，國家有義務(wù)創(chuàng)造條件，幫助公民實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)權(quán)利。失地農(nóng)民作為特殊群體，國家有義務(wù)為其提供完善的社會(huì)保障。據(jù)筆者的調(diào)查，除一線城市與沿海地區(qū)外，內(nèi)地大多數(shù)地區(qū)尚未建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，有的城市雖有，但覆蓋面小，保障水平較低。如安徽省蚌埠市，年滿60歲（男）的失地農(nóng)民可享受每月180元的生活補(bǔ)助，但還不是所有滿60歲的失地農(nóng)民都能享有，只有最近被征地的才能享有。由此看來，失地農(nóng)民的社會(huì)保障是事關(guān)農(nóng)村能否穩(wěn)定、“三化”能否協(xié)調(diào)發(fā)展之大計(jì)。

就失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的內(nèi)容來看，應(yīng)當(dāng)包括最低生活、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、培訓(xùn)、住房等內(nèi)容。就其保障網(wǎng)絡(luò)來看，應(yīng)該建立基本保障、補(bǔ)充保障、個(gè)人家庭保障相結(jié)合的綜合保障體系，這是解決失地農(nóng)民保障問題的最終目標(biāo)。所謂基本保障，即能夠滿足失地農(nóng)民最基本生活需求的保障，包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障。其中，養(yǎng)老保障是基本保障的核心。失地農(nóng)民是一個(gè)特殊的社會(huì)群體，其基本保障應(yīng)納入我國的強(qiáng)制性保障之中。由于全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，筆者建議將失地農(nóng)民的基本保障分為四個(gè)層次，第一級(jí)為全國一線城市，第二級(jí)為全國二線城市，第三級(jí)為市級(jí)城市，第四級(jí)為縣域城鎮(zhèn)。失地農(nóng)民基本保障的目標(biāo)是失地農(nóng)民與城市居民享有同等保障水平，最終歸入城市保障系統(tǒng)。當(dāng)然，由于經(jīng)濟(jì)因素的限制，這些保障的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)過程，在這個(gè)過程中可先建立高于農(nóng)村低于城市保障水平的社會(huì)保障。關(guān)于保障基金的籌集，一般認(rèn)為由政府、集體、個(gè)人按比例分擔(dān)，個(gè)人負(fù)擔(dān)的比例不超過30%。筆者對這種觀點(diǎn)的公平性不持異議，但通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，目前正在發(fā)生征地行為的二、三線城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱（較早發(fā)生征地行為、現(xiàn)已變?yōu)椤俺侵写濉钡募w經(jīng)濟(jì)情況略好），過半數(shù)的村集體沒有副業(yè)收入來源，特別是廣大中西部地區(qū)比較明顯。由村集體負(fù)擔(dān)一部分失地農(nóng)民的社?；?，其結(jié)果是必然克扣村民的土地補(bǔ)償費(fèi)用。鑒于這種情況，筆者建議失地農(nóng)民的社?；鹩傻胤秸ㄠl(xiāng)、縣、市）與失地農(nóng)民分擔(dān)，村集體不再負(fù)擔(dān)，個(gè)人負(fù)擔(dān)比例不超過基金的30%。其理論依據(jù)是征收土地是以公共利益為前提的，失地農(nóng)民因征地而失去了相應(yīng)的土地保障，國家理應(yīng)為其建立起相應(yīng)（或高于原來）水平的基本保障制度。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)或有副業(yè)收入的村鎮(zhèn)，可在健全基本保障的同時(shí)為失地農(nóng)民提供補(bǔ)充養(yǎng)老和醫(yī)療保障，以進(jìn)一步提高他們的受保障程度。例如：上海推行的小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，具體做法是“4＋X”，以上年社會(huì)平均工資的60%為基數(shù)，“鎮(zhèn)?！钡幕举M(fèi)率為它的24%；“X”是補(bǔ)充保險(xiǎn)，村民可根據(jù)自身情況自愿選擇參加。［6］另外，留地保障（或稱留地安置）被實(shí)踐證明是一種有效的、富有生機(jī)和活力的保障形式。它既可以有效彌補(bǔ)征地補(bǔ)償安置費(fèi)的不足，減輕社會(huì)保障壓力，又可以使失地農(nóng)民得到較公正的收益分配，因而極具推廣價(jià)值。留地的開發(fā)必須符合城市的整體規(guī)劃，留地的開發(fā)收益應(yīng)主要用于補(bǔ)充村民的基本生活保障。

［1］李保春．我國土地財(cái)政現(xiàn)象若干思考［J］．財(cái)政研究，2010，（07）：10．

［2］嚴(yán)新明．失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障研究［M］．中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2008．

［3］蔣省三等．土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查［R］．管理世界，2003，（11）．

［4］張曉玲．征地收取的稅費(fèi)過高［N］．第一財(cái)經(jīng)日報(bào)，2006－06－30．

［5］（英）阿瑟·劉易斯．經(jīng)濟(jì)增長理論［M］．周師銘等譯．商務(wù)印書館，1983．

［6］劉翠霄．天大的事——中國農(nóng)民社會(huì)保障制度研究［M］．法律出版社，2006．

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Reformation and Suggestions about the Malpractice of System of Levying Land in Our Country

Wang Dongsheng

The actual land levy system of our country existed connatural malpractice；mainly expressing that urged formation of the local government finance but peasantry profit suffered damage．And the price of land rising increased the using－land enterprise＇s cost；inevitably occurred rent－seeking by monopolizing land and the high price of land．At the same time the speed of which land was not used farming is so fast that there are more and more peasants losing their land； leading their life can not get ensured．Obviously；it＇s high time to reform the system of levying land．This reformation not only base on entity but also base on procedure．So establishing a social security system for losing－land peasants is an imperative problem at the moment．

levying land；malpractice；reformation

F301．24

A

1007－8207（2012）10－0040－04

2012－05－11

汪東升 （1960—），男，河南開封人，中共開封市委黨校法學(xué)教研室主任，副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “地方政府農(nóng)地非農(nóng)化失范問題及其制度規(guī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11BFX064。