□譚崢嶸

（中共株洲市委黨校，湖南株洲412008）

征地矛盾的調(diào)處機制研究

□譚崢嶸

（中共株洲市委黨校，湖南株洲412008）

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進，征地矛盾突出，給社會帶來了諸多不穩(wěn)定的因素。因此，不斷健全并完善征地矛盾調(diào)處機制，及時化解征地矛盾，對于維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。本文對我國當(dāng)前征地矛盾的類型和特點進行了總結(jié)并分析了征地矛盾產(chǎn)生的原因，從保障機制、監(jiān)督機制、裁決機制三個方面探討了征地矛盾調(diào)處機制的健全與完善。

征地矛盾；城市化；調(diào)處機制

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進，征地矛盾日漸突出，給社會帶來了一些不穩(wěn)定的因素。盡管各級黨委、政府十分重視征地矛盾的化解工作，不斷提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但矛盾仍難以杜絕。因此，了解當(dāng)前征地矛盾的類型和特點，分析征地矛盾產(chǎn)生的原因，研究化解征地矛盾的調(diào)處機制，為社會經(jīng)濟的發(fā)展掃除不穩(wěn)定的因素，是當(dāng)前各級政府面臨的重要任務(wù)。

一、征地矛盾的類型及其特點

（一）征地矛盾的類型

據(jù)信訪統(tǒng)計，目前被征地農(nóng)民反映的征地矛盾有四類：一是征地補償款的落實問題。征地實行的是一次性補償（貨幣補償、住房補償），政府要一下子拿出一大筆錢，在財政并不寬松、發(fā)展任務(wù)較重的情況下是比較困難的，因而就會出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象。我國《土地管理法》規(guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟組織管理范圍。在土地補償中，有的鄉(xiāng)村干部貪污挪用土地補償款等腐敗行為激化了干群之間的矛盾，有些地方壓低對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)截留、挪用農(nóng)地征用補償金，更是對農(nóng)民利益的直接剝奪。二是被征地農(nóng)民知情權(quán)的保障問題。我國《土地管理法》和《土地管理法實施細則》明確規(guī)定了征地審批結(jié)果和征地補償安置方案應(yīng)當(dāng)公告?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）明確要求，在征地依法報批前，要將擬征土地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村經(jīng)濟集體組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。但實踐中在老百姓沒有參與權(quán)、表達權(quán)、知情權(quán)的情況下土地被征收引起征地矛盾的不在少數(shù)。三是補償標(biāo)準(zhǔn)與出讓地價懸殊問題。我國《土地管理法》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)公布后，政府與農(nóng)民及集體收益分配的比例平均為35：1，1998年為30：1，之后的比例大體在12：1?？鄢w補償和其他因素，農(nóng)民的收益比重應(yīng)該更低。有學(xué)者估計，改革開放以來，通過低價征地從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的收入約15萬億元，而農(nóng)民獲得的補償不到5%。土地的市場價格成倍上漲，農(nóng)民的土地使用權(quán)卻被禁止進入市場。農(nóng)地國有化獲得的壟斷租金主要被中央政府、地方政府以及開發(fā)使用土地的企業(yè)占有。農(nóng)民不能分享城市化、市場化帶來的土地增值收益。土地發(fā)展權(quán)被剝奪，土地產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)（財產(chǎn)）保護法律制度缺失是重要原因。四是失地后生存保障問題。由于失去土地，大量農(nóng)民的就業(yè)及社會保障無著落，切身利益被嚴(yán)重侵犯。據(jù)筆者調(diào)查，在失地農(nóng)民中，經(jīng)濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足10%；有穩(wěn)定經(jīng)濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30%；而占60%的失地農(nóng)民因經(jīng)濟收入無來源，生活處于十分困難的境地。困難農(nóng)民大多年齡在四十至五十歲以上，其子女生活也不富裕，所在的集體經(jīng)濟實力又相對薄弱，使他們成為工作無職業(yè)，經(jīng)濟無來源，生活無保障的“三無人員”。

（二）征地矛盾的特點

農(nóng)村土地征用中各種矛盾交織，就矛盾性質(zhì)而言是人民內(nèi)部矛盾，可以得到有效化解。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村土地征用中的矛盾具有以下四個特點：

⒈群體性。在土地征用中，農(nóng)民對土地補償期望值高，對土地?zé)o限眷念。因此，對達不到自己期望值的，就集體找政府“理論”，其中不乏一些無理要求及過激言辭。在拆遷中，農(nóng)民自行突擊建房，在宅基地上亂搭亂建，政府若依法制止，農(nóng)民就會認(rèn)為自己利益受損，征地矛盾由此加劇。而且征地矛盾一旦被一些人所蠱惑，極易導(dǎo)致一些不明事理的群眾參與其中，形成群體性事件，影響社會穩(wěn)定。

⒉尖銳性。一些農(nóng)民在國家普法教育中學(xué)到了法律知識，但對具體的權(quán)利義務(wù)只知其一不知其二，有的甚至只講權(quán)利，不講義務(wù)。加上《土地管理法》實施較遲，相關(guān)配套法律法規(guī)不健全，在國家征用農(nóng)民土地時，農(nóng)民只一味強調(diào)國家保護農(nóng)民土地承包權(quán)利，不達條件即不征用。而政府建設(shè)任務(wù)迫在眉睫，在強制強拆時，有時動用警力，從而使矛盾尖銳化，直至農(nóng)民上訪。

⒊隱蔽性。在農(nóng)村土地征用中，農(nóng)民因房屋拆遷、土地被征用、安置補償?shù)扰c已息息相關(guān)利益問題，十分敏感，有自己的意見和想法。有些矛盾暫時未顯現(xiàn)，但早晚會露出冰山一角，若矛盾處理不及時到位，就會由量變到質(zhì)變，如同火山爆發(fā)一樣，引發(fā)深層次矛盾。

⒋復(fù)雜性。不少地方農(nóng)村宅基地未確權(quán)及地籍資料不詳不全，給征地中確權(quán)帶來困難。在一些地方，過去農(nóng)村無人問津的荒山、荒灘在征地中能變成錢，于是大家都主張權(quán)利，但由于土地權(quán)屬不詳而無法定論。在集體土地補償分配的村民之間爭論爭吵不休，如集體塘口，分配就有以下幾種方案：一是村組按戶口分配；二是按受益灌溉農(nóng)田；三是按興修水利集資，但眾口難調(diào)，分配中夾雜諸多潛在矛盾致使分配很復(fù)雜。另外二輪承包中超生戶、受刑事處分的人等未分到田；征地安置中嫁城女、升學(xué)參軍的要求安置；動遷中農(nóng)民飼養(yǎng)的豬、牛、羊補償?shù)??？傊?，征地中遇到的問題及潛在的問題具有復(fù)雜性，處理起來十分棘手。

二、征地矛盾產(chǎn)生的原因分析

征地問題之所以在一些地方引發(fā)了矛盾，一是城市化、工業(yè)化進程加快，面對短時間內(nèi)完成征地的壓力，部分地方政府在一定程度上忽略或漠視征地應(yīng)有的法律程序，從而引發(fā)糾紛；二是征地補償安置制度設(shè)計本身存在問題，把補償和安置混在一起，容易引起矛盾；三是缺乏有效的糾紛調(diào)處機制。［1］從征地實踐及信訪排查結(jié)果來看，既有制度方面的原因，也有農(nóng)民自身的問題。具體來說，制度方面的原因包括：

（一）利益沖突是產(chǎn)生征地矛盾的根本原因

⒈利益分配機制的不合理性。據(jù)中國城郊經(jīng)濟研究會調(diào)查，由于土地長期計劃征用，在土地用途轉(zhuǎn)變增值的收益分配中，政府得60%至70%，村級集體組織得5%至30%，農(nóng)民只得到5%至10%。［2］相關(guān)部門把征地費用給到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，看起來征地費落實了，補償也到位了，但農(nóng)村集體組織如何分配，問題至今也沒有得到很好的解決。

⒉利益補償機制的有限性。近年來，在中國進行城市化發(fā)展與規(guī)劃建設(shè)中，傾向于大規(guī)模的造城運動，偏重于占用土地。大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，為工業(yè)和城市發(fā)展提供了土地資源，而且通過土地征用和出讓，為城市建設(shè)籌集了大量資金。但這也是以犧牲大批良田、對農(nóng)民補償偏低為代價的。農(nóng)民對土地問題的上訪主要由于征用補償標(biāo)準(zhǔn)低，失地農(nóng)民所獲得的土地補償費不足創(chuàng)業(yè)，又沒有建立合理安置和社會保障制度，導(dǎo)致這些失地農(nóng)民大都成了無地可種、無工作崗位、無社會保障的社會流民。這折射出我國利益補償機制對于彌補利益受損群體作用有限，因而利益補償方式有待改進。

⒊利益訴求渠道不暢通。從《土地管理法實施細則》和《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定可以看出，法律將征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的最終裁決權(quán)賦予了批準(zhǔn)征地的人民政府。這種制度安排給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。在相關(guān)法律缺失的情況下，一旦發(fā)生征地補償糾紛，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，導(dǎo)致農(nóng)民狀告無門；有些案件即使法院受理了，但在案件受理過程中受到來自地方保護主義的壓力，農(nóng)民很難勝訴。

（二）制度不健全是征地矛盾產(chǎn)生的主要原因

⒈征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)低，方式單一。按照《土地管理法》和《土地管理法實施細則》的規(guī)定，土地補償費計算方法采取“產(chǎn)值倍數(shù)法”，但這個標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮農(nóng)民對土地的前期投入，沒有計算近年來土地產(chǎn)出的增量，更沒有充分考慮土地所在地段、土地地類、土地原用途、土地質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展水平、土地征用后實際用途等的不同來細化補償標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)差別。這種測算方法難以準(zhǔn)確地反映被征地的本質(zhì)特征。從實際情況來看，這一補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，即使按照最高標(biāo)準(zhǔn)，也不能從根本上保障農(nóng)民的生活。土地征收中補償方式多采用貨幣補償，沒有考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，造成了土地增值分配的不合理，從而使農(nóng)民的長遠生計無法得到解決。

⒉征地補償忽視了農(nóng)民集體土地權(quán)利。從《土地管理法》的規(guī)定來看，現(xiàn)行土地征收補償范圍并不包括對土地所有權(quán)的補償，忽視了農(nóng)民集體作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，是一種不平等的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移行為。另外我國立法未明顯界定土地發(fā)展權(quán)制度，現(xiàn)行土地征收補償費用未能反映土地發(fā)展權(quán)的價值因素，特別是在經(jīng)營性項目用地的土地征收中，土地發(fā)展權(quán)實際上無償歸于經(jīng)營性項目的開發(fā)者，農(nóng)民不僅沒有因失去土地而獲得發(fā)展利益補償，也因此失去了發(fā)展機會。

（三）農(nóng)民思想認(rèn)識的局限性是征地矛盾產(chǎn)生的表面原因

⒈部分農(nóng)民漫天要價，惡意索取。政府與農(nóng)民就補償數(shù)額進行充分協(xié)商，給予的補償已經(jīng)超過既定標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)倍，被征地農(nóng)民中大多數(shù)都同意了政府的補償安置方案，但是極少數(shù)農(nóng)民仍然漫天要價，拒絕領(lǐng)取補償費用。有的則在政府公告以后，明知土地已被征收仍然不顧政府勸阻，在征收范圍內(nèi)搶栽青苗、搶建附著物和建筑物以求高額補償。

⒉部分農(nóng)民文化水平低，缺少法律意識。被征地農(nóng)民多是處于社會低層，這個群體知識水平低，法律意識差，面對涉及自身重大利益的事件時多不知如何理性處理，往往通過上訪途徑反映，經(jīng)過上訪解決不了后，很可能采取過激方式，形成群體性事件。

三、完善征地矛盾的調(diào)處機制

（一）完善征地補償保障機制

調(diào)處征地矛盾，重點應(yīng)該放在保護農(nóng)民合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定上，讓被征地農(nóng)民分享真正意義上的城市化成果?？偟脑瓌t應(yīng)當(dāng)是保證被征地農(nóng)民原有生活水平有改善，長遠生計有保障。一是提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)：征地補償按土地原有用途、使用產(chǎn)值倍數(shù)法確定補償費用，征用農(nóng)村土地的土地補償費不僅要考慮征地土地的自然屬性，還要考慮土地的社會屬性，即土地在城市中的區(qū)位、交通等因素；安置補償費用還要考慮征地給農(nóng)民帶來的就業(yè)損失與社會福利損失?？紤]城市支持農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，提高征地補償在本質(zhì)上是讓被征地農(nóng)民享受城市快速發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益。應(yīng)堅持同地同價原則，全面落實征地區(qū)片綜合地價，凡經(jīng)濟社會發(fā)展水平相近區(qū)域的土地，其征地或建設(shè)用地補償價格應(yīng)相同。同時，要逐步、適度提高對直接支付給被征地農(nóng)民的補償安置費用在征地成本、國有土地出讓綜合價款中的比例。二是要推行為被征地農(nóng)民提供社會保障：第一，征地補償安置方案應(yīng)從以貨幣安置為主改為以社會安置為主，即征地涉及到被征地農(nóng)民的安置，優(yōu)先選擇社會保障安置；第二，征地涉及到被征地農(nóng)民安置的，沒有實現(xiàn)社會保障安置，不得批準(zhǔn)征地；第三，實行征地補償費預(yù)存制度，在報批用地資料時，必須持有省或市、縣國土部門出具的征地補償費預(yù)存款進賬憑證，否則，不予受理用地報批材料。這樣，才能保證被征地農(nóng)民社會保障安置費用到位。社會保障安置落實。［3］

（二）健全征地程序監(jiān)督機制

規(guī)范土地征收程序，強化執(zhí)行監(jiān)督機制。目前土地征收、分配中的有些行政法規(guī)、規(guī)章及操作程序不盡合理是導(dǎo)致農(nóng)民情緒激動，不斷訴訟、上訪的原因之一。為充分保障被征收農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，應(yīng)盡快修訂并完善相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，確立兼顧國家、社會、農(nóng)民集體和農(nóng)民個人各方利益并有明確的法律規(guī)范作為保障的公正合理的土地管理、征收、補償?shù)戎贫?，?guī)范土地征收的程序。另外，要強化對征地行為的監(jiān)督機制。首先，應(yīng)加強對征地審批過程的監(jiān)管。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)在國務(wù)院和各省、自治區(qū)和直轄市人民政府。各省、自治區(qū)和直轄市人民政府不得違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定下放土地審批權(quán)，堅決防止和杜絕規(guī)避法定審批權(quán)限、將單個建設(shè)項目用地拆分審批的行為，從“源頭”上把好關(guān)。其次，要嚴(yán)格執(zhí)行土地管理責(zé)任追究制度。對違反法律規(guī)定非法占用基本農(nóng)田的、征地侵害農(nóng)民合法權(quán)益引發(fā)群體性事件且未能及時解決的、減免或者欠繳新增建設(shè)用地有償使用費等行為，應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任。

（三）建立征地糾紛裁決機制

根據(jù)我國現(xiàn)有法律、法規(guī)的規(guī)定，解決征地補償安置爭議的途徑與方式主要有：一是向人民法院提起行政訴訟；二是向行政機關(guān)申請行政復(fù)議；三是通過來信來訪向有關(guān)人民政府或者國土資源管理部門反映情況，提出建議、意見；四是申請征地補償安置爭議裁決。在四種解決爭議方式中，信訪已成為被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民選擇解決征地補償安置爭議的主要方式。為了有效地解決征地補償爭議問題，引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民依法理性地表達利益訴求。應(yīng)建立征地補償安置爭議裁決機制。同其他矛盾解決機制相比，裁決機制有以下優(yōu)點：一是征地補償安置爭議裁決注重協(xié)調(diào)。裁決機關(guān)在受理前，都要求市、縣人民政府組織爭議雙方進行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)達成一致意見的，由市、縣人民政府制作協(xié)調(diào)意見書，不再啟動裁決程序；協(xié)調(diào)達不成一致意見的，或者市、縣政府逾期不協(xié)調(diào)的，裁決機關(guān)才可以受理裁決申請，啟動裁決程序。在啟動裁決程序后，裁決機關(guān)還應(yīng)組織爭議雙方進行協(xié)調(diào)，充分表達各自的意見和要求。經(jīng)協(xié)調(diào)達成一致意見的，下達協(xié)調(diào)決定書并終止裁決程序；不能達成一致意見的，依法下達裁決決定。經(jīng)過多次溝通和協(xié)調(diào)，雙方的意見逐步趨于一致，就會為矛盾的順利解決奠定良好的基礎(chǔ)。二是征地補償安置爭議裁決更加專業(yè)。征地補償是一項復(fù)雜的技術(shù)性工作，涉及到補償標(biāo)準(zhǔn)的計算、地類的認(rèn)定、被征地面積的測量、地上附著物的認(rèn)定與測算、農(nóng)業(yè)人口的核對、人均耕地面積的計算等諸多技術(shù)性和法律性問題。國土資源管理部門作為征地管理機關(guān)，擁有大量熟悉征地業(yè)務(wù)的工作人員，在一些技術(shù)性和法律性問題的認(rèn)定上具有明顯的優(yōu)勢，為迅速解決爭議和化解矛盾奠定了基礎(chǔ)。

［1］國土部官員稱將探索建立征地糾紛裁決機制［N］．南方日報，2011－11－07．

［2］征地改革新規(guī)：農(nóng)民補償要能購買合理水平房屋［N］．第一財經(jīng)日報，2010－07－14．

［3］中央黨校課題組．當(dāng)前我國征地制度存在的主要問題及對策建議［J］．發(fā)展研究，2009，（04）．

（責(zé)任編輯：牟春野）

The Contradiction Mediation Mechanism of Land Acquisition

Tan Zhengrong

With China＇s rapid economic and social development and the continuous progress of the urbanization process，land acquisition obvious contradiction between the social factors of instability．Continuing to improve the land acquisition contradictions mediation mechanisms and resolving land acquisition conflicts have great significance for the maintenance of social stability and social development，and also for promoting economic．In this paper，the type and characteristics of China＇s current land acquisition contradiction summary analysis of land acquisition contradiction to explore mediation perfect the mechanism of sound land acquisition contradiction，from the three aspects of the protection mechanism，supervision mechanism，ruling mechanism．

land acquisition contradiction；city of；mediation mechanism

D922．33

A

1007－8207（2012）10－0021－04

2012－05－29

譚崢嶸（1973—），女，湖南株洲人，中共株洲市委黨校政法教研部副教授，法學(xué)碩士，研究方向為經(jīng)濟法、土地法。