□廖永

國家代議機關探討公共事務的公開辯論，發(fā)源于西方。在西方議會中，公開辯論是最主要、最常用的議事方式，正如“完全的公開性是民主的一個必要條件”、“沒有公開性而來談民主是很可笑的”[1]、“在民主社會中，作出的決定最理想的是持續(xù)公開地熱烈討論的結果”[2]所述，允許不同的聲音在公開的辯論中走向真理，是民主政治的核心價值所在。反觀我國的代議機關——人大及其常委會，開會轟轟烈烈，會上平平靜靜，決議一致通過，會后豪言壯語；人大代表聆聽居多，發(fā)言較少，辯論幾無。

一、我國人大會議缺少公開辯論的原因分析

（一）人大制度不完善

人大制度的不完善主要表現(xiàn)在選舉制度和會議制度上。首先，我國人大代表由間接選舉產生，兼職存在，易出現(xiàn)角色沖突，且代表人員往往集中于政府機關、軍隊，其代表力有局限性；加之代表人員數(shù)量眾多，且素質參差不一，對議案的提出、議題的調研難以保障，更何況是發(fā)言、辯論。其次，我國召開人大會議的會期較短、次數(shù)較少，且缺乏公開辯論的程序規(guī)則，不利于開展較廣泛的辯論。

（二）法律保障缺失

我國雖然賦予了人大代表發(fā)言權，但在《全國人大議事規(guī)則》的第五十、五十一條[3]和《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第二十九條[4]僅對發(fā)言作了時間和程序規(guī)定；在立法法關于“立法程序”的規(guī)定中，僅僅涉及提案人列席會議、發(fā)表意見、問詢等事項，都沒有將公開辯論作為一個獨立和必經的程序，沒有嚴格意義上的立法。人大會議公開辯論缺乏法律剛性的保障和監(jiān)督。

（三）傳統(tǒng)觀念的影響

我國傳統(tǒng)文化觀念并不認為言語、辯論是達到真理的途徑，如老子“道，可道，非常道”，認為真理不可言喻，而靠內心頓悟。俗語則有“禍從口出”、“言多必失”等，認為公開的辯論有傷和氣，缺乏團結與大局思想；而“訥于言而敏于行”更被看做是君子美德。在長期的意識形態(tài)影響下，甚至部分人認為人大公開辯論是對黨和國家的抵觸。另外，西方議會辯論的虛偽和混亂無序，被認為是一種空洞的形式[5]，是三權分立、多黨制的特征，與我國國情不符。

蘇格拉底認為辯論是發(fā)現(xiàn)真理的“產婆術”，馬克思則指出“真理是由爭論確立的”。公開辯論在本質上是促進決策科學化民主化的一種手段，它的存在不以資本主義、多黨制為條件，而是以民主、公開、言論自由為基石，是公共決策的共有規(guī)律，正如社會主義國家也可以用市場經濟一樣。人民代表大會是我國共商國是的地方，是人民管理國家的場所，是民主的主要渠道，其會議的質量和效益至關重要。人大會議公開辯論制度或許是當前政治體制改革中最具操作性和現(xiàn)實可能性的下手處之一。

二、建立人大會議公開辯論制度的必要性及可行性分析

（一）必要性分析

1.完善民主建設的需要

民主集中制是人民代表大會的組織原則，而公開辯論作為一種民主程序，無疑為人大會議提供表達的平臺，它能夠使人大會議這種特殊的“公共產品”具有廣泛的民主性和公意代表性，能夠較大程度地排除偏執(zhí)和任性。通過公開辯論，防止部門和地方保護主義傾向,使制定的政策真正地“公平、公正”,真正地體現(xiàn)人民的意志。所以，列寧指出要“使每一個群眾代表,每一個公民都能參加國家法律的討論”，這既體現(xiàn)了實體民主，又體現(xiàn)了程序民主。

2.決策科學化的需要

科學化的決策離不開辯論，辯論能使決策真理化。人大會議建立公開辯論制度，能夠促使人大代表就議案廣泛聽取民意，做深入的調研和科學的論證；能夠激發(fā)代表充分地表達其意見，經過多輪次螺旋上升式的辯論，集思廣益，有利于發(fā)現(xiàn)深層次的問題，減少和避免決策的失誤，從而提高科學性，接近甚至達到決策的真理化。

3.降低政策的風險和成本

我國正處于復雜的社會轉型期，民間思潮和利益訴求千差萬別，通過建立人大會議公開辯論的溝通平臺，使“民主看得見”，增強人大代表與人民的聯(lián)系，讓人民能夠參與和監(jiān)督政治，讓人們能夠獲取豐富而真實的信息。這有利于提高人民的政治積極性，防止出現(xiàn)政治冷漠現(xiàn)象[6]；能夠有效地防止專斷，為決策奠定廣泛的群眾基礎，減少政策執(zhí)行的阻力，降低政策風險和社會成本；也提升了國家形象，增強國民歸屬感。

（二）可行性分析

1.理論基礎

（1）在法理上，代議機關的公開辯論體現(xiàn)了民主和合法性，得到國外議會的普遍推行。我國人大代表是由人民民主選舉產生，憲法賦予了人大代表的權利，也賦予了人民監(jiān)督人大會議和人大代表的權力。所以，建立人大會議公開辯論機制是憲法權利的具體體現(xiàn)，這也符合我國建設和諧社會、法治化國家的政策。

（2）在學理上，由于種種原因，我國目前對這一制度進行研究較少，但仍有部分理論可循。孫中山先生首先對“議學”給予高度重視，《參議院法》首次對立法辯論進行規(guī)定。新民主主義革命時期的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》和《陜甘寧邊區(qū)參議會會議規(guī)程》也有對立法辯論的嘗試。新中國成立后，隨著國內學者對人民代表大會制度的研究日漸深入，對立法辯論制度的一些相關理論也有所關注。如：蔡定劍提出的“對人民代表大會全面改革的方案”中包含了立法辯論的思想[7]；吳斌在《建立地方立法辯論制度芻議》中，對建立地方立法辯論制度的必要性和可行性進行了論述；楊臨宏和陳穎通過介紹西方議會辯論制度，指出西方議會辯論制度對我國人民代表大會制度的啟示[8]。另外，一些碩士研究生也將立法辯論制度作為研究方向，如蘇州大學的潘凌云、張基奎，河北大學的賈三文，廣東商學院的楊濟超等，就立法辯論制度的建立提出了一些有價值、可操作的建議，諸如改革選舉制度，實現(xiàn)辯論主體專職化，辯論規(guī)則等。同時，國外對議會公開辯論的研究頗多，且有不少國家的理論和制度較成熟，全國人民代表大會已經加入世界議會聯(lián)盟，可借鑒一些較適合我國國情的理論來促進人大會議公開辯論制度的建設完善。

2.現(xiàn)實基礎

（1）目前，伴隨著市場經濟體制的確立，社會結構的深刻變動，社會利益關系日趨復雜化，統(tǒng)籌協(xié)調各方面利益關系難度加大。特別是現(xiàn)階段中產者已經成為社會構成的主要部分，他們有利益訴求、能夠表達訴求，他們迫切需要從政策制定過程中獲取豐富而真實的信息。

（2）在政治方面，人大制度是我國的根本政治制度，是人民行使國家權力的機關，是實現(xiàn)人民意志的機關。當前我國致力于建設民主政治、法治國家，并且在全國人大會議和黨代會上多次明確強調“擴大公民有序的政治參與”、“堅持和完善人民代表大會制度”[9]，這為人大會議公開辯論制度的建立提供了政策支持。建設和諧社會的提出則為人大會議公開辯論制度的建立和完善提供了更適宜的政策環(huán)境。

型鋼混凝土斜柱的安裝會直接影響到上部結構的施工質量，因此對精度控制的要求相當高。針對斜鋼柱的安裝，我們采用了如下的測量控制程序來保證鋼柱安裝的準確：標準柱豎向投點控制網閉合，測量，排尺，放線→柱頂標高測量,定相對標高控制值→確定柱頂位移值→超偏處理→抄平結果與下節(jié)柱預檢數(shù)據(jù)綜合處理→安裝鋼柱，確定借位值進行粗?！治鰷y量數(shù)據(jù)→鋼柱垂直度重校正→會審安裝測量記錄，指定施焊順序，確定特殊部位處理方案→施焊，測量跟蹤觀測柱→焊接檢驗→驗收→標準柱豎向投點控制的閉合→提供下節(jié)鋼柱預控數(shù)據(jù)圖。重點對垂直控制網的布設和轉換、外立面斜率及鋼柱的測量控制、柱模板斜率控制等方面進行實施。

（3）在人文素質方面，我國重視教育多年，人們科學文化素質普遍提高，普通群眾也能夠表達自己的利益訴求；特別是普法知識的宣傳教育，人們更期盼了解政務、監(jiān)督政府、參與政治。

3.實踐基礎

目前，大多省市公布政策法規(guī)前建立聽證制度、咨詢制度等，擴大了程序民主和實體民主，民主理念可謂深入人心，使建立公開辯論制度具有較大的可能性。

隨著對立法辯論制度研究的深入，一些地方政府開始探索建立人大會議公開辯論制度，并取得了良好的效果。如深圳市在2008年9月舉行了一場有關無線電管理條例草案的“立法辯論”，江蘇省在2009年7月也舉行主題是城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（草案）的公開辯論會，都引起強烈反響。福建樂清市則從2007年開始實行了“人大公開辯論，人民旁聽”的制度。樂清市人大常委會更是準備把好的經驗固化，不斷完善這一制度[10]。

三、建立人大會議公開辯論制度的設想

（一）完善法律和人大制度

1.完善法律和人大制度是建立人大會議公開辯論必不可少的配套措施。制度創(chuàng)建，法律先行，有了法律剛性的存在，人大代表的公開辯論才會有保證和保障。建議在《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》中，明確人大議事的核心規(guī)則是公開辯論方式，規(guī)定所有法案和國家政策均須經過人大公開辯論表決后方可實施，并制定出其具有操作性、適用性的具體辯論規(guī)則。同時還可在《立法法》中規(guī)定立法辯論原則，所有的法律法規(guī)頒布前均需經過辯論表決程序后頒布實施，并制定出詳細的辯論程序和規(guī)則。

2.選舉制度上，應擴大直接選舉的范圍，縮小人大代表的規(guī)模，發(fā)揮人大代表作用。改善人大代表人員構成結構，使人員構成適度去行政化[11]，減少行政人員所占人大代表的比例[12]，避免黨政官員“一言堂”的存在，擴大人大代表的廣泛性、中立性、自主性，增強其話語權（法國思想家?？略赋觥霸捳Z即權力”）。最后，針對我國目前議案較多，而會期較短、會議次數(shù)較少的現(xiàn)象，可適當延長會期和增加會議次數(shù)，如人大代表全體會議可半年舉行一次，會期為一個月；人大常委會會議可調整為每月一次（緊急會議除外）。隨著信息技術的發(fā)展，還可以適當改變會議的舉行方式，如電視電話會議，網絡會議。

3.完善人大代表服務體系。我國現(xiàn)有的人大服務機構主要職能集中于收集議案、組織新聞發(fā)布會、翻譯服務、后勤服務及出版會議選編等，但還不夠深入和系統(tǒng)。所以我國有必要完善會議的服務體系：一是建立咨詢體系，收集議案并進行分類，確定適合公開辯論的議題，提前向人大代表通告議案，確定適當?shù)霓q論方式；二是建立培訓基地，使人大代表掌握提出議案的技術、辯論技巧、知識積累和自我管理等內容，提升參政、議政的能力[13]。三是建立資助體系，給以人大代表資金、人員的資助。

（二）構建人大公開辯論制度

1.公開辯論的原則

確立人大會議公開辯論制度，其最終目的是充分表達民情民意，提高會議質量，降低決策風險和執(zhí)行成本，要避免陷入無益的爭執(zhí)之中。故應遵循如下原則：

（1）首先要確立政治原則。應堅持我國的政治方向，不得泄露國家機密，堅持人民代表大會制度。

（2）其次是組織制度原則，應堅持民主與效率相統(tǒng)一，賦予每位人大代表公平參與公開辯論和辯論免責的權力，堅持議案分類原則[14]，堅持會議公開性，一切按制度程序行事的原則。

2.辯論的范圍

我國人數(shù)眾多，各利益主體的訴求千差萬別，加之目前人大代表的數(shù)量較多，所提議案也多，不可能無所不辯。根據(jù)經驗，人大會議上，容易產生不同意見的主要有：需要作出決議的有關重大事項、預算審查中有關問題、立法中的焦點問題、監(jiān)督工作中的重點問題[15]。就當前來講，人們相對更關心司法公正、反腐倡廉、收入分配、物價調控、社會保障、醫(yī)療改革、教育改革、食品安全、環(huán)境污染等問題（關系到國家機密的議案則不在公開辯論范圍之中）。

3.辯論的規(guī)則

（1）辯論主持人。主持人由大會主席團選舉產生，其職責在于控制辯論程序和會場紀律，根據(jù)議案需要規(guī)定每個人的發(fā)言時間和辯論次數(shù)，但不能對辯論主題發(fā)表意見，處于中立地位。

（2）辯論紀律。辯論雙方尊重辯論主題，不能脫離議案內容；尊重對方代表，不得因意見而辱罵或誹謗甚至人身攻擊；尊重主持人，聽從會議程序的安排；尊重會場紀律，保持會場肅靜。凡有違反紀律或秩序的行為者，主持人有權予以提醒、警告；情節(jié)嚴重者，主持人有權將其逐出會場。

（3）辯論形式。在正式會議前采取“預辯論”形式為正式辯論奠定基礎，對議案辯論所需時間進行估算?！熬植哭q論”或“小組辯論”也適合我國當前實際，由于人大每年提出的議案數(shù)量和種類眾多，要求代表全面了解議案不現(xiàn)實，按議案性質分類后可在各委員會的主持下進行辯論。在人大全體會議上，可采取“重要辯論”和“簡短辯論”的方式，重要辯論的主題是社會公眾十分關注、影響范圍重大的問題，主題的來源可由政府信息采編機構提供或者社會公眾投票選出；簡短辯論主要是限制辯論雙方在5～10分鐘內，簡明扼要地陳述觀點、理由。在人大常委會會議上，還可建立“辯論日”制度，即在每次例會中專門安排時間就當前公眾最關注的問題進行及時的辯論表決；人大常委會還可充分發(fā)揮其會議次數(shù)多和會議舉行便利的優(yōu)勢，組織“長辯論”、“逐條辯論”[16]等。

（4）辯論動議。動議是為了點明辯論主題，動議的發(fā)起可由議案發(fā)起的首席代表提出，并經大會主席團同意后方可進行辯論。

（5）發(fā)言順序。在動議之后，主持人首先請議案提起人發(fā)言，接著由反方的代表發(fā)言辯論，然后正反方輪流發(fā)言辯論。發(fā)言少和未曾發(fā)言的代表有優(yōu)先發(fā)言權；當辯論時有人請求發(fā)言，若其觀點與上一位發(fā)言人相反，那么他有優(yōu)先權；在制度建立初期，應該鼓勵代表發(fā)言[17]。雙方代表就所動議的事項發(fā)表贊成或反對的看法和理由，同時規(guī)定，代表辯論前應做好充分準備，可以擬訂發(fā)言稿或發(fā)言提綱，但發(fā)言時不得照念發(fā)言稿，質疑不算發(fā)言。最后，由正反雙方代表總結陳詞。

（6）發(fā)言的時間和次數(shù)。發(fā)言時間和次數(shù)主要針對議案的正反方設計，由于我國人大代表人員較多，建議每人每次發(fā)言不超5分鐘，次數(shù)不宜超兩次；若事先向主持人申請的，得到同意后可延長發(fā)言時間；但不能故意拖延時間，否則主持人可終止其發(fā)言[18]。議案的總辯論時間一般不超過2小時，特殊議案的辯論時間由大會或大會主席團集體決定。

（7）辯論表決。根據(jù)正反辯論雙方的總結陳詞，除了無需通過決議的辯論外，所有的辯論都應該采用合適的方式（如舉手表決、無記名投票、電子表決）進入表決程序，以保障其法律效力。若仍有不能決議的議案，交由大會主席團討論后表決。

4.考核與監(jiān)督

（1）自我考核監(jiān)督。人大代表參與人大會議公開辯論是其義務與責任，對發(fā)言做好記錄，并進行自我評價。

（2）組織考核監(jiān)督。大會成立專門的監(jiān)督小組，把人大代表參與公開辯論作為績效管理的重要方面，以提高其積極性與主動性；建立人大代表參與辯論備案制度，記錄在履職報告中，并與下屆參選條件相關聯(lián)。

（3）社會考核監(jiān)督。除了涉及國家機密的才不予公開的內容外，人大及其常委會會議通過媒體直播、公眾旁聽等方式將會議現(xiàn)場公開，讓公眾實時了解辯論走向及監(jiān)督人大代表，人大代表需定期向所在選區(qū)公開述職，有條件的還可以把述職報告發(fā)布在專門的網站上接受人民的監(jiān)督。

注釋：

[1]《列寧全集》第5卷，人民出版社1972年版，第448頁。

[2]【美】科恩:《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務印書館2007年版，第64頁。

[3]第五十條規(guī)定：“代表在大會全體會議上發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過十分鐘，第二次不超過五分鐘?！钡谖迨l規(guī)定：“主席團成員和代表團團長或者代表團推選的代表在主席團每次會議上發(fā)言的，每人可以就同一議題發(fā)言兩次，第一次不超過15分鐘，第二次不超過10分鐘。經會議主持人許可，發(fā)言時間可以適當延長。”

[4]第二十九條規(guī)定：“常務委員會組成人員和列席會議的人員在全體會議上的發(fā)言，不超過十分鐘；在聯(lián)組會議上，第一次發(fā)言不超過十五分鐘，第二次對同一問題的發(fā)言不超過十分鐘。事先提出要求，經會議主持人同意的，可以延長發(fā)言時間?！?/p>

[5]【德】卡爾·施密特：《政治的浪漫派》，馮克利、劉鋒譯，上海人民出版社2004年版，第163頁。

[6]政治冷漠是一種政治態(tài)度，指一國公民對政治活動的冷淡和政治問題的漠視，不參與甚至逃避政治問題。其危險性主要表現(xiàn)在不利于政治參與的制度化建設，不利于民主政治，政治社會化，不利于社會穩(wěn)定。

[7]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年第4版,第454頁。

[8]楊臨宏、陳穎：《西方議會辯論制度及對完善我國人民代表大會制度的啟示》,載《人大研究》2005年第4期。

[9]賈三文：《立法辯論制度研究》，載《河北大學碩士論文》2010年，第21～22頁。

[10]朱永紅：《人大辯論——人民聽證》,載《浙江人大》2021年第1期。

[11]蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》,載《中國政法大學學報》2004年第6期

[12]第八屆全國人大代表2978名,干部842人,知識分子649人,工農代表332人;第九屆全國人大代表2979名,干部988人,知識分子628人,工農代表323人;第十屆全國人大代表2985名,干部968人,知識分子631人,工農代表551人（數(shù)據(jù)來源：第八、九屆，《人民日報》1999年9月15日第10版《歷屆全國人民代表大會代表構成統(tǒng)計表》,第十屆數(shù)據(jù)見2003年3月4日《人民日報》第4版《新的特點新的構成——從十屆全國人大代表名單看變化》）;第十屆全國人大常委會委員159名，干部121人，知識分子22人，解放軍13人，其他占3人（數(shù)據(jù)來源：史衛(wèi)民、劉智：《間接選舉》(下)，中國社會科學出版社2004年版，第35頁）。

[13]張基奎：《立法辯論制度研究》,載《蘇州大學碩士論文》2006年，第43～44頁。

[14]按議案性質、緊急程度、影響的范圍等分類。

[15]張衛(wèi)紅：《從發(fā)言到辯論——試論建立人大常委會辯論制度的必要性》,載《楚天主人》2007年第9期。

[16]“長辯論”是借鑒英、德國議會辯論規(guī)則，人大常委會人數(shù)較少，成員素質較高，集中會議較方便，可就某一個議題展開長時間辯論，一般為幾個小時甚至一天不等。“逐條辯論”是借鑒法國《國民議會章程》規(guī)定，對議案的內容進行逐條辯論，并表決。

[17]楊濟超：《議會辯論制度研究》,載《廣東商學院碩士論文》2010年，第33、35頁

[18]《北京市人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》,2010年12月23日第四次修正,第三十三條,http://zhengwu.beijing.gov.cn/fggz/bjdffg/t1185224.htm.