□ 劉錦森

憲法和法律明確授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)可以制定自治條例和單行條例，并且可以對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。但應(yīng)當(dāng)理清思路的是，有權(quán)制定自治條例和單行條例與自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定其內(nèi)涵是不一樣的。制定自治條例和單行條例，是依照實(shí)行區(qū)域自治的民族的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，屬于創(chuàng)制性立法活動(dòng)；對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，是針對(duì)正在實(shí)施的法律和行政法規(guī)，屬于實(shí)施性立法活動(dòng)。在民族自治地方立法實(shí)踐中，其難點(diǎn)在于對(duì)變通規(guī)定的“底線(xiàn)”比較難以把握，有時(shí)稍不注意便有可能誤入“禁區(qū)”，發(fā)生與上位法不一致、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、甚至相抵觸的現(xiàn)象。以筆者參與地方立法實(shí)踐之淺見(jiàn)，在不違背法律或者行政法規(guī)立法宗旨和基本原則的大前提下，民族自治地方的人大在制定自治條例和單行條例作出變通規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意在以下幾個(gè)方面設(shè)立一道“底線(xiàn)”，不得進(jìn)行變通，以維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。

（一）不得對(duì)憲法的規(guī)定作出變通規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行憲法是一部具有中國(guó)特色、符合社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的憲法，是治國(guó)安邦的總章程。憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有最高的法律效力和權(quán)威，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)帥，是國(guó)家長(zhǎng)治久安、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的根本保障。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。

前面有一片楓樹(shù)林，他們來(lái)到林中石桌邊坐下。紫云瞅準(zhǔn)時(shí)機(jī)，不無(wú)感嘆地說(shuō)：“人生無(wú)常啊，水老師這么快就走了，師母也怪可憐的，正需要有個(gè)伴兒，你還等啥呢？”

我國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家，平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。憲法是一切法律、法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章的“母法”，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和民族自治地方的自治條例、單行條例的制定都必須以憲法為依據(jù)，遵循憲法的基本原則，不得與憲法相抵觸。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系以憲法為統(tǒng)帥，憲法是各民族公民權(quán)利的授予者、維護(hù)者和保障者。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。由此，民族自治地方的人大在制定自治條例或者單行條例時(shí)，也要嚴(yán)格遵守執(zhí)行憲法的規(guī)定，不得對(duì)憲法的規(guī)定作出變通規(guī)定。這是民族自治地方立法中必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要政治原則和法制統(tǒng)一原則。

特色資源構(gòu)建應(yīng)該緊密?chē)@學(xué)校核心專(zhuān)業(yè)發(fā)展和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、區(qū)域文化特色，盡可能去收集相關(guān)的各種類(lèi)型信息資源，創(chuàng)新特色資源服務(wù)方式，以推進(jìn)學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)交流，推動(dòng)當(dāng)?shù)匚幕４婧土鱾鳌?/p>

（二）不得對(duì)民族區(qū)域自治法的規(guī)定作出變通規(guī)定

民族區(qū)域自治制度就是在統(tǒng)一的祖國(guó)大家庭里，在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以少數(shù)民族聚居的地區(qū)為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的自治機(jī)關(guān)，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，自主地管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，并以法律的形式加以確認(rèn)。民族區(qū)域自治法，就是根據(jù)憲法的基本原則和精神，專(zhuān)門(mén)規(guī)定民族區(qū)域自治制度的基本法律。民族區(qū)域自治法明確了民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、民族自治地方的人民法院和人民檢察院、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)等，是民族自治地方制定自治條例和單行條例的重要根據(jù)。由于民族區(qū)域自治法已經(jīng)根據(jù)少數(shù)民族的歷史文化傳統(tǒng)、聚居地理環(huán)境、宗教信仰習(xí)俗等，在少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、資金安排使用、稅收優(yōu)惠減免、發(fā)展教育科學(xué)文化事業(yè)、改善醫(yī)療衛(wèi)生條件等方面已經(jīng)根據(jù)民族自治地方的各自特點(diǎn)、具體情況和實(shí)際需要，制定了各項(xiàng)優(yōu)惠政策和特殊措施。因此，民族自治地方的人大在制定自治條例或者單行條例時(shí)，已經(jīng)沒(méi)有必要再對(duì)民族區(qū)域自治法作出變通規(guī)定。

民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是我國(guó)的基本政治制度之一，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治的重要內(nèi)容。實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則，對(duì)發(fā)揮各族人民當(dāng)家作主的積極性，發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，鞏固國(guó)家的統(tǒng)一，促進(jìn)民族自治地方和全國(guó)社會(huì)主義各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，都起了巨大的作用。事實(shí)雄辯地證明，我國(guó)解決民族問(wèn)題的實(shí)踐是成功的，我國(guó)各族人民大團(tuán)結(jié)是牢不可破的，黨的民族政策和民族區(qū)域自治制度是完全正確的。對(duì)這些實(shí)踐證明正確的行之有效的政策和制度，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持并不斷加以完善。

（三）不得對(duì)相關(guān)法律、行政法規(guī)中專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定

法律是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的主干，解決的是國(guó)家發(fā)展中帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題，是國(guó)家法制的基礎(chǔ)。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，特別是民族自治地方與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距較大。為了照顧到民族自治地方的特殊情況和實(shí)際需要，法律出臺(tái)前，也考慮到這種實(shí)際情況，在一些專(zhuān)項(xiàng)法律中，明確授權(quán)民族自治地方在制定自治區(qū)條例或者單行條例時(shí)，可以制定變通或者補(bǔ)充的規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效法律中，明確授權(quán)民族自治地方制定自治條例或者單行條例時(shí)，對(duì)“民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，可以由自治區(qū)或者省的人民代表大會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)和本法規(guī)定的基本原則，制定變通或者補(bǔ)充的規(guī)定”的有刑法、繼承法、民法通則、收養(yǎng)法、婚姻法、森林法、婦女權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法、民事訴訟法、行政訴訟法10部法律。這些法律明確授權(quán)民族自治地方對(duì)“民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的”或者“民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法規(guī)定的基本原則”，“結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)”或者“根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)”，“制定變通或者補(bǔ)充的規(guī)定”。

行政強(qiáng)制措施的設(shè)定，是為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政強(qiáng)制措施，是行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為，也就是對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。行政強(qiáng)制法通篇貫穿了以人為本的法律精神，通過(guò)規(guī)范行政強(qiáng)制，完善實(shí)施程序，保障權(quán)利救濟(jì)，將極大地減少社會(huì)的不和諧、不穩(wěn)定因素，對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)意義重大

（四）不得對(duì)行政強(qiáng)制法的規(guī)定作出變通規(guī)定

這些專(zhuān)項(xiàng)法律針對(duì)民族自治地方所作的授權(quán)規(guī)定，既考慮到國(guó)家的整體利益，又照顧到民族自治地方的民族特點(diǎn)和實(shí)際情況而專(zhuān)門(mén)為民族自治地方“量身定做”的規(guī)定，比較適用民族自治地方的需要。而且這些授權(quán)的事項(xiàng)，并沒(méi)有涉及立法的基本宗旨、基本精神，只是涉及民族自治地方或經(jīng)濟(jì)、或文化、或民俗、或傳統(tǒng)某一領(lǐng)域的特點(diǎn)。由于這些法律已考慮到民族自治地方的民族特點(diǎn)和實(shí)際需要，民族自治地方在制定自治條例或者單行條例時(shí)，完全沒(méi)有必要對(duì)法律已經(jīng)作出適合民族自治地方特點(diǎn)的規(guī)定作出變通規(guī)定。

行政許可法的一個(gè)重要指導(dǎo)思想就是要通過(guò)對(duì)相關(guān)制度和程序的設(shè)計(jì)、規(guī)范，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循法定的權(quán)限、范圍、條件和程序，如果自治地方制定自治條例或者單行條例時(shí)作出行政許可的變通規(guī)定，可能會(huì)擴(kuò)大或縮小權(quán)限、超出或者緊縮范圍、放寬或限制條件。變通的結(jié)果，如果行政許可的范圍寬了，可能會(huì)導(dǎo)致事事行政許可、步步要審批，行政許可泛濫成災(zāi)，經(jīng)濟(jì)自主難以實(shí)現(xiàn)，阻礙本地經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展；如果行政許可范圍窄了，可能會(huì)使本該行政許可的事項(xiàng)不需要得到行政許可就可以各行其是，情況嚴(yán)重時(shí)可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等。不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要逐步建立、健全和完善法律對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范、調(diào)整功能和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)、保障、促進(jìn)作用，以此創(chuàng)造一個(gè)寬松的市場(chǎng)環(huán)境。由于全國(guó)是一個(gè)市場(chǎng)，實(shí)行改革開(kāi)放、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民族自治地方也要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。否則，由于規(guī)則的不一致，就會(huì)擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，同樣也會(huì)阻礙本地經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。由此，自治條例和單行條例不宜對(duì)行政許可的事項(xiàng)作出變通規(guī)定。

（五）不得對(duì)行政許可法的規(guī)定作出變通規(guī)定

行政許可的設(shè)定，是為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。行政許可法對(duì)地方性法規(guī)可以設(shè)定許政許可的事項(xiàng)作出了明確的規(guī)定。對(duì)法定的行政許可的事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，但也有限制性規(guī)定。即：地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。

公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法保護(hù)的公民權(quán)利，法律、法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施必須慎之又慎。由此，行政強(qiáng)制法明確規(guī)定行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。地方性法規(guī)雖然可以設(shè)定部分行政強(qiáng)制措施，但也是有前置條例的，即：尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，對(duì)地方性法規(guī)可以設(shè)定“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”、“扣押財(cái)物”行政強(qiáng)制措施。如果法律、行政法規(guī)已設(shè)定了行政強(qiáng)制措施的，地方性法規(guī)就不能設(shè)定行政強(qiáng)制措施，而且也不得對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類(lèi)作出擴(kuò)大的規(guī)定。由于行政強(qiáng)制是行政法律責(zé)任中最嚴(yán)厲、力度最大的處罰手段和制裁措施，根據(jù)行政強(qiáng)制法立法的基本原則和立法精神，自治條例和單行條例不宜對(duì)行政強(qiáng)制措施作出變通規(guī)定。一旦作出變通規(guī)定，如果規(guī)定的處罰輕了，達(dá)不到行政強(qiáng)制的目的和效果，造成法律上的不公平、不公正；如果規(guī)定的處罰重了，可能會(huì)造成暫時(shí)性限制公民的人身自由，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的實(shí)施暫時(shí)性財(cái)物控制的行為因超出法律的規(guī)定而引起國(guó)家賠償?shù)男姓V訟。如此一來(lái)，難以維護(hù)正常、和諧的社會(huì)秩序和法治秩序，也背離了法治國(guó)家的本質(zhì)要求。由此，民族自治地方在制定自治條例或者單行條例時(shí)，已沒(méi)有變通的余地。

（六）不得對(duì)行政處罰法的規(guī)定作出變通規(guī)定

行政處罰的設(shè)定，是為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，法律可以設(shè)定各種行政處罰。“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。”也就是說(shuō)地方性法規(guī)可以設(shè)定“警告，罰款，沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”等行政處罰。行政處罰法還規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！边@就是說(shuō)，如果已經(jīng)出臺(tái)的法律、或者行政法規(guī)對(duì)行政處罰已經(jīng)作出規(guī)定的，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出。

畢業(yè)頂崗實(shí)習(xí)是理論聯(lián)系實(shí)際的重要實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)。沈陽(yáng)工學(xué)院酒店管理專(zhuān)業(yè)實(shí)行“2.5+1+0.5”的教學(xué)進(jìn)度安排，學(xué)生需要在上?；释⒕频昙瘓F(tuán)頂崗實(shí)習(xí)一年，前半年側(cè)重專(zhuān)業(yè)技能的綜合訓(xùn)練，后半年側(cè)重專(zhuān)業(yè)技能的質(zhì)量提升。這也是學(xué)校創(chuàng)新酒店管理專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

為此，梳理該區(qū)域所有電能替代技術(shù)，通過(guò)層次分析法進(jìn)行評(píng)估體系建立及電能替代技術(shù)評(píng)估，分析出該區(qū)域電能替代技術(shù)的優(yōu)先實(shí)施順序或需要大力推廣的技術(shù)，從而指導(dǎo)區(qū)域電能替代的實(shí)施。

根據(jù)行政處罰法的立法原則和基本思路，結(jié)合現(xiàn)行有效的法律設(shè)定的行政處罰的情況的實(shí)際情況來(lái)看，其作出的罰款的數(shù)額、幅度，一般是平衡全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合情況而設(shè)定的。民族自治地方制定的自治條例或者單行條例，其行政處罰變通的結(jié)果，要么比法律設(shè)定的嚴(yán)，要么比法律設(shè)定的松。無(wú)論行政處罰設(shè)定是嚴(yán)還是松，“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的行政處罰，本身就是沒(méi)有選項(xiàng)的規(guī)定，如果違法，只能沒(méi)收。如果不沒(méi)收，顯然與行政處罰法的立法宗旨和立法精神相悖。至于“罰款”的行政處罰，就更沒(méi)有必要變通了。因?yàn)榕c非民族區(qū)域自治地方特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)相比，民族自治地方所處地理位置一般比較邊遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平一般都比較緩慢、平均生活水平相對(duì)較低，自治條例和單行條例變通后罰款的數(shù)額、幅度不可能超出國(guó)家法律的規(guī)定；而變通后的罰款數(shù)額、幅度如果低于法律的規(guī)定，本身就沒(méi)實(shí)質(zhì)意義。因?yàn)榱P款的數(shù)額、幅度，是可以在法律設(shè)定的罰款數(shù)額、幅度范圍之內(nèi)按照下線(xiàn)以上、上線(xiàn)以下，或者上線(xiàn)以下執(zhí)行的。由此，自治條例和單行條例不宜對(duì)行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度作出變通規(guī)定。