□ 山工

據(jù)報(bào)道，自2008年4月起，全國人大常委會(huì)初次審議的法律草案原則上應(yīng)向社會(huì)公開征求意見。公開的形式包括由委員長會(huì)議根據(jù)立法法有關(guān)規(guī)定決定同時(shí)在中央主要新聞媒體和中國人大網(wǎng)向社會(huì)公開征求意見；另一形式是在中國人大網(wǎng)向社會(huì)公開征求。筆者對(duì)十一屆以來（2008年4月以來）全國人大常委會(huì)向社會(huì)公開法律草案征求意見的情況作了整理，并進(jìn)行了粗淺分析，對(duì)有關(guān)做法提出了一些改進(jìn)建議，供有關(guān)方面參考。

一、法律草案向社會(huì)公開征求意見的情況

截至2012年7月6日，十一屆全國人大常委會(huì)以來共向社會(huì)公開44件法律草案，其中3件（食品安全法草案、防震減災(zāi)法修訂草案、社會(huì)保險(xiǎn)法草案二次審議稿）由委員長會(huì)議決定在中央主要新聞媒體和中國人大網(wǎng)向社會(huì)公開征求意見；其余41件在中國人大網(wǎng)公開征求意見。

在這44件法律草案中，41件公布的是常委會(huì)初次審議稿；2件（社會(huì)保險(xiǎn)法草案和預(yù)算法修正案草案）公布的是二次審議稿；1件（侵權(quán)責(zé)任法草案）公布的是三次審議稿。

公布時(shí)，除法律草案文本外，草案說明也予以公開（二審稿或者三審稿公布時(shí)一般公布法律委員會(huì)關(guān)于修改情況的匯報(bào)稿）。

截至2012年7月6日，2008年4月后新提請(qǐng)常委會(huì)審議的法律草案，共有9件未向社會(huì)公開。其中7件是常委會(huì)一次審議即通過的法律草案，2件（兵役法修改、軍人保險(xiǎn)法）經(jīng)二次以上審議而未向社會(huì)公開征求意見。此外，所有的有關(guān)法律問題的決定草案和法律解釋草案均未向社會(huì)公開征求意見。

二、公開征求意見的主要作用

法律草案向社會(huì)公開征求意見對(duì)推動(dòng)民主立法、科學(xué)立法，擴(kuò)大公民對(duì)立法活動(dòng)的有序參與，提高立法質(zhì)量，普及宣傳法律起到了積極作用。法律草案向社會(huì)公開征求意見常態(tài)化后，得到社會(huì)廣泛認(rèn)可和各方面的高度評(píng)價(jià)，很多評(píng)論高度贊賞全國人大及其常委會(huì)這種開門立法的方式。

（一）擴(kuò)大公民對(duì)立法活動(dòng)的有序參與

社會(huì)各方面參與法律草案征求意見的積極性非常高。就十一屆以來公布的40件法律草案（不含7月6日公布的預(yù)算法等4部法律草案），共有144522人（次）在中國人大網(wǎng)提出共742926條意見。特別是那些關(guān)系民生的重要法律草案，社會(huì)公眾參與的積極性非常高，征集到的意見數(shù)排在前八位的法律草案分別是個(gè)人所得稅法修正案草案（237684條）、資產(chǎn)評(píng)估法草案（156122條）、車船稅法草案（97295條）、刑事訴訟法修正案草案（80953條）、社會(huì)保險(xiǎn)法草案二審稿（68208條）、食品安全法草案（9604條）、民事訴訟法修正案草案（8030條）、刑法修正案八草案（7848條）。這8件法律草案征集到的意見占40件法律草案征集到的意見總數(shù)的89.6%。所有這些意見中，雖然也有少量謾罵、上訪類的意見，但主體內(nèi)容是比較理性的意見，確實(shí)能夠代表某一方面的利益訴求或觀點(diǎn)。

此外，有關(guān)部門曾邀請(qǐng)?jiān)谥袊舜缶W(wǎng)提出意見的部分網(wǎng)民參與有關(guān)法律草案的座談會(huì)，深化和豐富了公民參與立法活動(dòng)的形式，輔以相關(guān)媒體宣傳報(bào)道后，在社會(huì)上取得了很好的反響。

總的來說，通過將法律草案向社會(huì)公開征求意見，使每一位公民都有機(jī)會(huì)參與國家立法活動(dòng)，使人民更加直觀、更加直接地參與國家的管理，可以激發(fā)公民的主人翁精神，充分發(fā)揚(yáng)民主。

（二）有利于提高立法質(zhì)量

法律草案公開征求意見有利于提高立法質(zhì)量，一是讓更多的老百姓，特別是基層老百姓有機(jī)會(huì)以有序的適當(dāng)方式表達(dá)利益訴求。彭真同志說過，立法就是在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀。立法不可避免地涉及各種利益博弈。在當(dāng)前社會(huì)深刻變革，利益格局多樣化，立法尚面臨“部門利益法制化”的情況下，為更多的社會(huì)公眾提供一種利益表達(dá)的渠道，使立法機(jī)關(guān)和立法工作部門能夠充分了解和掌握各方面的不同利益訴求，實(shí)現(xiàn)“兼聽則明”，以更好地作出決策。

二是通過讓社會(huì)普通公眾提出意見，能夠讓立法工作部門克服“法律人”特有的思維局限，開闊思路。雖然澳大利亞的體制與我們不同，但曾任澳大利亞法律改革委員會(huì)主席的科比法官曾經(jīng)說過的一段話在此似乎很貼切，“法律人不可避免地會(huì)以一種特有的方式來看待社會(huì)問題，通常會(huì)被過去的令人滿意的和熟悉的方法所蒙蔽，對(duì)社會(huì)上的窮苦人或者少數(shù)族群的利益訴求不那么敏感。通過讓社會(huì)上的不同利益訴求得到表達(dá)，法律人的這種狹隘可能會(huì)被避免……我們需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一個(gè)新機(jī)制，這種新機(jī)制下也不是說要不切實(shí)際地讓所有人都可以發(fā)出聲音，但至少讓那些想表達(dá)他們不滿和分享他們觀點(diǎn)的人有機(jī)會(huì)發(fā)出聲音”。

三是考慮到人的理性有限，任何人在起草和審議法律草案時(shí)都不可能把所有情形都提前考慮得徹底周全，普通公民針對(duì)法律草案發(fā)表意見能夠啟發(fā)立法者和立法工作部門的思路，避免錯(cuò)誤、疏漏，實(shí)現(xiàn)優(yōu)中擇優(yōu)。雖然法律草案起草部門和有關(guān)部門努力工作，細(xì)致認(rèn)真地研究法律草案，但實(shí)踐證明，通過公開征求意見，總能讓人意識(shí)到還有一些問題和方面尚未考慮周全。特別地，我們經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)，部分網(wǎng)民在提出意見時(shí)，會(huì)將其親身經(jīng)歷的一些事例一并講述，這種結(jié)合事例提出意見的方式，可以更好地啟發(fā)立法工作部門的思維，有助于實(shí)現(xiàn)“有的放矢”。

四是充分利用外部“智庫”。我們發(fā)現(xiàn)，法律草案公開征求意見過程中，有大量專家和專業(yè)團(tuán)體參與其中并提出有建設(shè)性的和有價(jià)值的意見。這種對(duì)外部智識(shí)的使用可以有效提高立法質(zhì)量。

（三）實(shí)現(xiàn)普法的作用

實(shí)踐證明，“參與”是學(xué)習(xí)的最好方式。用以公開征求意見的雖然只是法律草案，但讓公民直接參與其中，能夠起到很好的普法作用。

此外，將法律草案公開征求意見，還有利于加強(qiáng)全國人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，有利于提高公民對(duì)法律草案通過后的認(rèn)可程度，等等。

三、法律草案公開征求意見所面臨的挑戰(zhàn)

雖然法律草案公開征求意見對(duì)推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法和提高立法質(zhì)量起到了巨大的作用，但實(shí)踐中它也面臨著一些挑戰(zhàn)。

（一）提意見人的身份識(shí)別問題

傳統(tǒng)上，我們認(rèn)為意見由“誰”提出是一個(gè)相關(guān)性很高的問題。提意見人的個(gè)人背景與我們考慮其意見是否有參考價(jià)值是相關(guān)的，提意見人來自于什么地區(qū)、從事什么職業(yè)、處于什么年齡、具有什么收入水平等等可能都會(huì)是相關(guān)的。但是因?yàn)橹袊舜缶W(wǎng)對(duì)法律草案提出意見時(shí)，并未要求實(shí)行實(shí)名制，因此提意見人的個(gè)人信息收集得不全面、不準(zhǔn)確；而如果實(shí)行實(shí)名制，可以預(yù)見到，很多人將不會(huì)愿意參與法律草案征求意見。因此，提意見人的身份識(shí)別將是一個(gè)必然存在的問題。

（二）“水軍”問題

直觀地，我們一般會(huì)認(rèn)為，如果某一意見非常集中，有很多人提出了相同的意見，則該意見會(huì)更有說服力。從科學(xué)研究的角度來看，量化的統(tǒng)計(jì)分析確實(shí)具有相應(yīng)的說服力。但法律草案公開征求意見過程中，面臨互聯(lián)網(wǎng)存在的各種共性問題，其中一個(gè)是“水軍”問題。即雖然某一意見由很多人提出，但其實(shí)背后卻有同一推手。該“推手”以各種方式動(dòng)員網(wǎng)民提出相同的意見。

（三）社會(huì)公眾參與程度不同的問題

社會(huì)公眾參與法律草案公開征求意見的程度是存在很大差別的。目前，法律草案公開征求意見的主要媒介是中國人大網(wǎng)。而我國并不是人人都上網(wǎng)，農(nóng)村地區(qū)及落后地區(qū)還有相當(dāng)比例的人群沒有條件上網(wǎng)或者對(duì)上網(wǎng)不熟練；其次，即使在網(wǎng)民中，參與的能力也有高有低，法律在一定程度上具有專業(yè)性，老百姓理解法律草案的能力有高有低（物權(quán)法草案征求意見過程中，物權(quán)法是否應(yīng)讓普通老百姓能看懂當(dāng)時(shí)成為媒體熱點(diǎn)），表達(dá)意見的能力也有高有低；另外，與“水軍”問題有聯(lián)系的是，就有些意見，有些利益團(tuán)體或者其他組織，會(huì)有規(guī)模地組織一定數(shù)量的人員集中提出相同的意見。這種做法也使得本已不平衡的參與程度變得更不平衡。

（四）征求意見的形式問題

當(dāng)前，法律草案征求意見只有一種形式，即在附有草案說明作為參閱資料的前提下，針對(duì)法律草案的條文逐條向社會(huì)公眾征求意見?？梢韵胂蟮玫?，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)閱讀的主要形式是“泛讀”，很多網(wǎng)民并沒有耐心細(xì)致地研究閱讀法律草案。這種情況下，部分網(wǎng)民對(duì)法律草案提出意見的隨意性很大，可能提意見時(shí)并未系統(tǒng)研究法律草案，更別說經(jīng)過審慎考慮。我們想象得到，部分網(wǎng)民通常是看到哪條就很隨意地針對(duì)該條提意見，意見的內(nèi)容也很隨意。

（五）征求意見的反饋問題

截至目前，社會(huì)保險(xiǎn)法草案和個(gè)人所得稅法修正案草案征求意見過程中，有關(guān)方面將經(jīng)整理后的意見在中國人大網(wǎng)或者通過其他媒體向社會(huì)作了公布。但大多數(shù)法律草案征求意見結(jié)束后，有關(guān)部門并不向社會(huì)公開征集到的意見情況，也未作任何形式的反饋。

四、如何改進(jìn)法律草案公開征求意見

就法律草案公開征求意見過程中面臨的挑戰(zhàn)，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮作出一些改進(jìn)：

（一）正確認(rèn)識(shí)社會(huì)公眾所提意見的代表性和權(quán)重

考慮到社會(huì)公眾就法律草案提出意見時(shí)，隨意性很大，存在參與程度不同的問題，“水軍”問題，提意見人的身份識(shí)別困難問題，不應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾所提意見賦予過高的權(quán)重，不應(yīng)將其視為代表著社會(huì)整體的意見，更不能被社會(huì)公眾意見所“挾持”。對(duì)待社會(huì)公眾所提意見的正確態(tài)度可能是：社會(huì)上有一部分群眾持這樣的觀點(diǎn)，但該觀點(diǎn)不代表整體社會(huì)的觀點(diǎn)；未發(fā)表意見的“沉默的大多數(shù)”可能持這一觀點(diǎn)，也可能持其他觀點(diǎn)。更具體地說是，如果某一意見由一萬人提出，而某一意見由一人提出，這兩種意見的權(quán)重應(yīng)當(dāng)完全一致；再進(jìn)一步，如果意見甲由一萬人提出，而意見乙并沒有網(wǎng)民提出，但立法工作部門從其他渠道（如常委會(huì)組成人員提出、有關(guān)政府部門提出等等）知悉了意見乙，那意見甲和意見乙的權(quán)重也應(yīng)當(dāng)完全一致。

（二）區(qū)分法律草案公開與法律草案征求意見

就當(dāng)前來說，全國人大常委會(huì)只針對(duì)初次審議后的法律草案公開征求意見，而草案再次審議稿通常不予公開。從實(shí)際角度考慮，法律草案各個(gè)審次的文本均征求意見，可能給立法工作部門帶來過于繁重的工作負(fù)擔(dān)，立法工作部門可能沒有相應(yīng)的能力來應(yīng)對(duì)這一工作。但法律草案公開是立法透明的問題，而法律草案征求意見是立法民主化與科學(xué)化的問題。二者雖息息相關(guān)，卻也存在細(xì)微差別。為提高立法透明度，筆者認(rèn)為應(yīng)將法律草案各個(gè)審次的文本均在中國人大網(wǎng)公開，供有興趣的社會(huì)公眾研究。事實(shí)上，參考國外經(jīng)驗(yàn)，我們可預(yù)料到，使社會(huì)公眾能夠很方便地獲取到立法過程中的各個(gè)文本，有利于促進(jìn)立法的精細(xì)化，有利于提高立法質(zhì)量。

（三）嘗試新的征求意見方式

在現(xiàn)有將法律草案條文全文征求意見的基礎(chǔ)上，嘗試新的征求意見方式。例如，可以嘗試對(duì)法律草案涉及的問題（區(qū)別于法律草案條文）向特定或者不特定對(duì)象進(jìn)行問卷調(diào)查。在設(shè)計(jì)問卷時(shí)，應(yīng)把其中的背景簡要交代清楚，并提供若干可選擇的方案，并說明每一個(gè)可選方案的優(yōu)缺點(diǎn)。以調(diào)整個(gè)人所得稅法規(guī)定的工資薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為例，首先對(duì)有關(guān)背景作必要說明；其次交代可選方案，如調(diào)整為3000元、4000元兩個(gè)方案；然后介紹兩個(gè)方案各自的利弊，如作以下介紹“3000元方案的優(yōu)點(diǎn)是國家財(cái)政稅收的減少較小，可用于社會(huì)公共事業(yè)的資金減少不會(huì)過多，缺點(diǎn)是部分公民的稅負(fù)較4000元方案更重；而4000元方案，優(yōu)點(diǎn)是部分公民將直接受益，缺點(diǎn)是用于社會(huì)公共事業(yè)的資金將減少過多，低收入群體的負(fù)擔(dān)可能被隱性提高”。問卷設(shè)計(jì)上，公眾可以就這兩個(gè)方案作出選擇并發(fā)表意見，也可以提出其他的不同意見。

（四）嘗試將征集到的意見向社會(huì)公布常態(tài)化

有關(guān)部門應(yīng)將每一件法律草案征集到的意見原汁原味地向社會(huì)公布，以讓社會(huì)公眾可以自由查閱其他人提出的不同意見。有關(guān)部門不應(yīng)擔(dān)心這種做法會(huì)導(dǎo)致意見過于集中，導(dǎo)致有人提出“如此多的人持某一意見但立法機(jī)關(guān)卻不予采納”的質(zhì)疑；應(yīng)當(dāng)相信我國的老百姓是一個(gè)理性的群體，讓社會(huì)公眾意識(shí)到就某一個(gè)問題存在不同意見反而有利于社會(huì)共識(shí)的達(dá)成。