□ 隋斌斌

好的治理——善治應(yīng)建立在信任的基礎(chǔ)上，并能夠進(jìn)一步鞏固和促進(jìn)信任關(guān)系的發(fā)展。這其中社會(huì)對(duì)政府的信任占據(jù)核心位置。而對(duì)于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，公信力的損耗已經(jīng)成為困擾政府發(fā)展的緊迫問(wèn)題。甚至有學(xué)者認(rèn)為，在目前態(tài)勢(shì)下，放任政府信任危機(jī)的發(fā)展，很有可能導(dǎo)致政治危機(jī)的出現(xiàn)[1]。

事實(shí)上，中國(guó)政體的核心支柱——人民代表大會(huì)制度本質(zhì)上已經(jīng)具備優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提高治理效力，進(jìn)而提升政府信任度的制度優(yōu)勢(shì)。作為代議機(jī)關(guān)的人大，其制度化角色的具體落實(shí)既關(guān)系中國(guó)政府治理結(jié)構(gòu)的完善，更關(guān)系政府信任的提升。

一、代議機(jī)關(guān)與善治視角下的政府信任

公民和政治間達(dá)成良好的信任是善治的基礎(chǔ)，也是善治的目標(biāo)和結(jié)果。善治要求政府、公民社會(huì)和企業(yè)在具體的政治過(guò)程中相互溝通，達(dá)成公平、公正、高效、可持續(xù)性的合作。這種合作是建立在參與各方互相信任基礎(chǔ)之上，并要求參與各方能夠不斷深化和發(fā)展這種信任，最終建構(gòu)一種可持續(xù)發(fā)展的伙伴關(guān)系。因此，在善治的視角下，政府與公民的信任關(guān)系是建立在公眾對(duì)政府的合理期待以及政府回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動(dòng)、合作的關(guān)系[2]。

善治維度下，政府信任的構(gòu)建需要依托政府和公民雙方的共同成長(zhǎng)。首先，善治維度下，公民對(duì)政府的信任不是盲目、無(wú)條件、無(wú)保留的信任，而是理性、有條件、有保留的信任。這種信任含有公民對(duì)政府的情感依托，但更多的是建立在公民的理性判斷之上。從根本上屬于“制度化信任”的層次。其次，善治視角下，政府信任不是簡(jiǎn)單的“公民是否信任政府”的問(wèn)題，還涉及“政府是否信任公民”和“政府如何科學(xué)、理性對(duì)待公民疑慮和不信任”的問(wèn)題。這兩項(xiàng)特點(diǎn)意味著，善治維度下，公民和政府間信任抑或是不信任，都是一種政治的常態(tài)。政府需要做的不是通過(guò)管制或灌輸?shù)姆绞綇?qiáng)制公民信任自己，而是要通過(guò)誠(chéng)意的姿態(tài)和程序化設(shè)置，一方面防止公民和政府間這種“有疑慮的信任”轉(zhuǎn)向“極端不信任”，另一方面確保公民能夠?qū)φ３忠环N“理性信任”。這其中，暗含著“信任來(lái)自于不信任”的隱喻。善治維度下，不信任既是一種監(jiān)督和制衡的力量，也是政府和公民之間雙向溝通合作的直接動(dòng)力。政府要通過(guò)制度化機(jī)制為公民表達(dá)不信任提供平臺(tái)渠道和匡正不合理政府決策的機(jī)會(huì)。這種“制度化不信任”的存在是建構(gòu)政府信任的重要前提。

在建構(gòu)信任的過(guò)程中，代議機(jī)關(guān)為公民與政府間的“制度化不信任”提供了支柱性的制度平臺(tái)。代議機(jī)關(guān)是一國(guó)政體合法性的核心來(lái)源，是社會(huì)和政府間博弈、合作的法定平臺(tái)。其功能的發(fā)揮貫穿于政治系統(tǒng)的輸入和輸出整個(gè)過(guò)程，既涉入了民主選舉、民主參與的實(shí)踐，也貫穿于政治治理的進(jìn)程。另外，代議機(jī)關(guān)輸出和派生的一系列正式和非正式的政治溝通制度機(jī)制為政府信任的建構(gòu)營(yíng)造了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。具體來(lái)講，其作用主要體現(xiàn)于以下幾點(diǎn)：

1.代議機(jī)關(guān)的承認(rèn)是政府獲得信任的最終體現(xiàn)。作為一國(guó)民眾的利益代表機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)的認(rèn)可是政府獲得信任的直接體現(xiàn)。代議機(jī)關(guān)的存在能夠使政府意識(shí)到缺乏信任需要付出的巨大代價(jià)。而通過(guò)代議機(jī)關(guān)的實(shí)際運(yùn)作，政治參與各方，尤其是政府會(huì)注重對(duì)不同政治主體進(jìn)行關(guān)注，并對(duì)處于政治進(jìn)程邊緣地帶或進(jìn)程以外的聲音保持高度敏感。

2.代議機(jī)關(guān)為公民參與治理進(jìn)程提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)，為公民信任政府創(chuàng)造條件。代議機(jī)關(guān)是國(guó)家政治溝通的核心平臺(tái)。公民政治參與的其他重要制度平臺(tái)——民主選舉制度、民主參與制度、協(xié)商合作制度、監(jiān)督制度等都和代議機(jī)關(guān)緊密聯(lián)系。通過(guò)代議機(jī)關(guān)及其派生出來(lái)的政治參與、政治合作、政治監(jiān)督的相關(guān)制度，公民得以通過(guò)制度化渠道表達(dá)其“不信任”?！爸贫然恍湃巍薄窈驼⒒バ诺牡谝徊绞峭ㄟ^(guò)代議機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的。

3.代議機(jī)關(guān)為善治提供治理框架和明確規(guī)則，為提升政府信任打下制度基礎(chǔ)。通過(guò)代議機(jī)關(guān)的討論，具體的治理框架和規(guī)則才得以形成和實(shí)施。規(guī)則清晰，制度明確，信任才有生長(zhǎng)的空間。各方通過(guò)代議機(jī)關(guān)討論制定的制度化規(guī)則是建構(gòu)政府信任的制度基礎(chǔ)。

4.代議機(jī)關(guān)為政治參與各方增進(jìn)信任提供了技能培育平臺(tái)，促進(jìn)政府信任所需社會(huì)資本的形成。政府信任的建構(gòu)過(guò)程也是各政治主體政治參與技能不斷強(qiáng)化和提高的過(guò)程。代議機(jī)關(guān)為各方提供參與政治的演練場(chǎng)，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)不斷的行動(dòng)和經(jīng)驗(yàn)積累，各政治主體理性對(duì)待分歧、合理溝通的技能將得到提升。在這個(gè)過(guò)程中，政府信任所必需的社會(huì)資本——不同群體間形成和維持信任的能力將逐步累積。

二、善治維度下，作為代議機(jī)關(guān)的人大與中國(guó)政府信任的建構(gòu)

在某種程度上，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)逐步具備了善治的基礎(chǔ)，政府信任也逐步具備了“有疑慮的信任”、“理性信任”的制度化信任的特點(diǎn)。在很大意義上，目前中國(guó)公眾與政府之間的信任形態(tài)已經(jīng)逐步越過(guò)了基于情感的“極端信任或不信任”、“盲目崇拜或盲目否定”的“人格化信任”階段，而逐步向“有疑慮的信任”和“理性信任”的“制度化信任”階段邁進(jìn)。在這種情形下，政治參與各方對(duì)彼此的信任都是有所保留的。尤其對(duì)于公民和社會(huì)方來(lái)講，他們對(duì)政府的信任不是恒定的，而處于一種在“信任確立”和“信任損耗”之間游移的動(dòng)態(tài)平衡中。政府信任可能走向“信任確立”，也有可能走向“信任崩潰”。

在此階段，政府信任涉及的兩方——政府和社會(huì)對(duì)彼此的態(tài)度都是游移且不確定的。在治理績(jī)效保持一定穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，穩(wěn)定已經(jīng)成為政府治理的一個(gè)關(guān)鍵性目標(biāo)。而社會(huì)對(duì)政府的期待則更多地集中于治理過(guò)程中對(duì)公正、公平的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。位勢(shì)和信息不對(duì)稱(chēng)的政治溝通、利益集團(tuán)化和聯(lián)盟化、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)“有組織地不負(fù)責(zé)任”、腐敗等問(wèn)題是否能夠得到抑制和有效解決成為公眾信任政府的關(guān)鍵依據(jù)。

在這種現(xiàn)實(shí)之下，政治信任關(guān)系的建構(gòu)尤需建立在開(kāi)放、公正、公平的基礎(chǔ)之上。尤其是政府和執(zhí)政黨，應(yīng)作出開(kāi)放、誠(chéng)意的姿態(tài)，主動(dòng)與社會(huì)進(jìn)行溝通。這時(shí)候，作為代議機(jī)關(guān)的人大在政府信任建構(gòu)過(guò)程中的特殊作用直接凸顯出來(lái)。

首先，人民代表大會(huì)是中國(guó)政治體制內(nèi)既有的傳達(dá)、導(dǎo)入政治信任的權(quán)威制度平臺(tái)。人大制度是我國(guó)法定的民主溝通、合作的機(jī)制。人民代表大會(huì)是天然、法定的權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，為建構(gòu)政府信任所需的“制度化不信任”提供了天然依托。在所有的增進(jìn)政治信任的政治溝通通道中，人大的作用最具有法定權(quán)威和制度權(quán)威。要保持政治參與的可控性和政治穩(wěn)定，體制內(nèi)資源的開(kāi)啟是一個(gè)無(wú)可回避的現(xiàn)實(shí)。對(duì)于目前的中國(guó)來(lái)說(shuō)，建構(gòu)政府信任的首要步驟更需向既有體制求解。而人大制度已經(jīng)為我們提供了相應(yīng)的制度基礎(chǔ)和實(shí)踐平臺(tái)。這樣的政治資源必須受到重視。換句話(huà)講，若損耗政府信任的問(wèn)題在既有的制度框架內(nèi)不能得到解決，而需要去體制外尋求出路的話(huà)，那么制度外溢的結(jié)果很有可能引起新的不信任危機(jī)和不穩(wěn)定。

其次，人大制度的真正落實(shí)能夠切實(shí)連接執(zhí)政黨、政府和社會(huì)，有利于拓展現(xiàn)有的政府信任空間。在中國(guó)現(xiàn)有的政體框架下，公眾利益表達(dá)的渠道存在但并不充足。各級(jí)政府決策，除了少數(shù)情況下可以吸收普通民眾參與外，多數(shù)政府決策過(guò)程公開(kāi)透明、民主化程度是不夠的。各利益相關(guān)方共同參與和影響政府決策的制度化通道尚未確立。在這種情況下，民眾往往求助于信訪(fǎng)、傳媒抑或是某些極端化的非制度溝通通道進(jìn)行利益表達(dá)和權(quán)利維護(hù)。這些溝通通道能夠在某種程度上緩和社會(huì)矛盾，解決部分政府信任危機(jī)。但是，民眾對(duì)這些溝通通道的運(yùn)用大多建立在一種“擊鼓鳴冤”、“求助清官、父母官”類(lèi)似的心理邏輯和機(jī)會(huì)主義的心態(tài)之上。中國(guó)民眾、政府、執(zhí)政黨間始終缺乏一個(gè)多向度溝通和利益表達(dá)的權(quán)威性制度通道。政府信任的制度拓展空間始終是有限的。

這些情況的出現(xiàn)本質(zhì)上是源于主溝通渠道——人大制度的缺位。在我們既有的政治體制中，與人大制度密切相關(guān)的選舉制度是最正式、最核心的政治溝通通道。而人大制度衍生出的監(jiān)督、協(xié)商等制度，也從總體的層面為政府和社會(huì)間的政治溝通提供了制度依據(jù)和實(shí)踐平臺(tái)。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，如果人大之于政府和社會(huì)間雙向溝通的制度性機(jī)制能夠被充分調(diào)動(dòng)，那么執(zhí)政黨、政府、社會(huì)三者之間將會(huì)有真正意義上的連接和互動(dòng)，現(xiàn)有的政府信任空間將會(huì)有極大拓展。

再次，發(fā)揮人大的積極作用符合政府和社會(huì)對(duì)建構(gòu)信任的理性需求。發(fā)揮人大在建構(gòu)政府信任過(guò)程中的積極作用比較符合政府和社會(huì)雙方的現(xiàn)實(shí)利益需求。對(duì)于執(zhí)政黨和政府來(lái)講，以人大為平臺(tái)進(jìn)行政治溝通實(shí)踐可控性比較強(qiáng)。政府如果能夠有效借力人大這個(gè)政治參與和政治溝通平臺(tái)，就可以同時(shí)把握好政治過(guò)程的輸入和輸出端。一方面，政府可以借助人大這一“政治發(fā)展晴雨表”，獲得與政府治理密切相關(guān)的動(dòng)態(tài)信息。另一方面，作為代議機(jī)關(guān)的人大與政治民主有著天然的聯(lián)系。借助這一點(diǎn)，政府可以真正做好與其政治合法性密切相關(guān)的“群眾工作”。而對(duì)于逐步成長(zhǎng)的社會(huì)來(lái)講，在中國(guó)逐步走向法治的過(guò)程中，與政府之間的直接對(duì)抗、沖突，抑或是借助其他的邊緣化政治溝通路徑，往往不能夠使社會(huì)公眾從中獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。這樣，如果通過(guò)有序規(guī)劃和引導(dǎo)，在人大這個(gè)體制內(nèi)的核心地帶為公眾與政府間的溝通放開(kāi)一個(gè)出口，那么將會(huì)是社會(huì)和政府可以同時(shí)從中獲益的事情。

三、現(xiàn)實(shí)治理層面，人大的角色沖突與政府信任建構(gòu)

盡管在學(xué)理與制度規(guī)范的層面，人大是中國(guó)建構(gòu)政府信任的核心環(huán)節(jié),但是由于中國(guó)特有的政治體制和政治發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)積累，人大在現(xiàn)實(shí)治理層面是一個(gè)多重角色的混合體。人大不僅是代議機(jī)關(guān)，還是政府治理、政黨治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在中國(guó)，要達(dá)成“善治”，必不可忽視的一個(gè)前提現(xiàn)實(shí)是執(zhí)政黨與政治體制之間的緊密聯(lián)系。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)政治體制的領(lǐng)導(dǎo)核心，是政治治理的主導(dǎo)者。上至中央層級(jí)，下至城市與農(nóng)村社區(qū)，黨組織對(duì)維系社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定起到關(guān)鍵性作用，大致上屬于“政黨治理”[3]。在此前提之下，“善治”必需的政府信任關(guān)系不僅僅是政府和社會(huì)雙方的事情，更是執(zhí)政黨、社會(huì)、政府三方互動(dòng)的結(jié)果。其中，執(zhí)政黨的強(qiáng)勢(shì)角色意味著任何有關(guān)政府信任的治理改進(jìn)措施或舉措都具有極強(qiáng)的政治性。政府信任不僅僅是政府和社會(huì)、公民之間的事情，更重要的是社會(huì)和公民如何看待執(zhí)政黨的問(wèn)題。政府信任關(guān)系的建構(gòu)過(guò)程中，公民對(duì)執(zhí)政黨的“人格化想象”和情感態(tài)度將是影響政府信任的關(guān)鍵因素。

在此前提下，人大作為代議機(jī)關(guān)在政府信任結(jié)構(gòu)中有著相對(duì)特殊的地位和作用。從根本上講，人大在中國(guó)政治發(fā)展的進(jìn)程中不僅扮演著“政治民主過(guò)程啟動(dòng)項(xiàng)”的角色，也扮演著“政府治理/政黨治理協(xié)同者”的角色。作為“政治民主過(guò)程啟動(dòng)項(xiàng)”的人大更多地將選舉民主、權(quán)力制衡引入到實(shí)際的政治過(guò)程中來(lái)。對(duì)于政府和執(zhí)政黨而言，這種角色的人大對(duì)于其合法性的維護(hù)以及自上而下的治理的順利進(jìn)行構(gòu)成潛在的制約和壓力。而作為“政府治理/政黨治理協(xié)同者”的人大，則更多的是一個(gè)以政府/政黨治理穩(wěn)定、高效進(jìn)行為目標(biāo)的功利性、工具性政治角色。兩個(gè)角色中，前者主要針對(duì)政治過(guò)程的輸入端，與社會(huì)對(duì)政府的建構(gòu)和選擇緊密聯(lián)系，后者則針對(duì)政治過(guò)程的輸出端，與政府對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)和管理密切相關(guān)。這兩種角色都與政治過(guò)程中的公平、公正問(wèn)題緊密聯(lián)系。兩種角色的共同存在也意味著人大在政府信任構(gòu)建過(guò)程中的法理化權(quán)威是極強(qiáng)的。

但是，問(wèn)題在于，人大這兩個(gè)角色在中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治治理中的意義是不一樣的，并且存在不平衡的現(xiàn)象。

從政府和執(zhí)政黨的角度來(lái)看，作為“政府/政黨治理協(xié)同者”的人大更能夠滿(mǎn)足其對(duì)權(quán)力穩(wěn)定的需求。在客觀政治過(guò)程中，中國(guó)的人大制度是一種官方為體現(xiàn)其意志力、控制力與合法性而吸納民間社會(huì)參與政治的制度體系。對(duì)于執(zhí)政黨及其政府而言，無(wú)論是作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的人大抑或是作為代議制度載體的人大，都具有極強(qiáng)的“工具性”作用。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的整體邏輯也表明：人大帶來(lái)的政治參與的擴(kuò)大化和地方人大的功能強(qiáng)化，并不是基于民主而是基于治理的要求出現(xiàn)的[4]。

在社會(huì)的層面，人大這兩種角色應(yīng)當(dāng)是均衡、同樣有效的。從政治民主發(fā)展的角度來(lái)看，人大制度為代議制民主和參與式民主在中國(guó)的實(shí)踐提供了制度銜接和依托平臺(tái)。公眾參與與人民代表大會(huì)制度一道，構(gòu)成中國(guó)現(xiàn)代民主的基本模式[5]。對(duì)于不斷成長(zhǎng)的中國(guó)公民社會(huì)而言，作為“政治民主過(guò)程啟動(dòng)項(xiàng)”的人大符合其不斷增長(zhǎng)的政治參與和政治監(jiān)督的需求。而作為“政府/政黨治理協(xié)同者”的人大，盡管是以政府/政黨的理性需求為出發(fā)點(diǎn)，但是卻與政治治理績(jī)效緊密相連。在某種意義上，如果作為“政府/政黨治理協(xié)同者”的人大若能夠在功利的層面促進(jìn)中國(guó)政府和政黨能力提升，這也是符合社會(huì)層面的理性需求的。

但是，在政府信任的建構(gòu)過(guò)程中，人大兩種角色發(fā)揮是不均衡的?，F(xiàn)階段，政府更依賴(lài)于后者，社會(huì)對(duì)前一角色的呼聲則漸有上升之勢(shì)。這是轉(zhuǎn)型期政治參與和政治民主發(fā)展的必然結(jié)果。然而這一點(diǎn)顯然是政府和執(zhí)政黨不能夠輕易退讓和放開(kāi)的部分。尤其是在傳統(tǒng)政治文化和革命斗爭(zhēng)情結(jié)的影響下，國(guó)家和社會(huì)間長(zhǎng)久處于一種“控制和反控制”的對(duì)抗型互動(dòng)關(guān)系中。這導(dǎo)致人大與中國(guó)政府信任的建構(gòu)往往處在一個(gè)特殊的邏輯下：政府通過(guò)人大適度放權(quán)社會(huì)的同時(shí)亦會(huì)擔(dān)憂(yōu)社會(huì)對(duì)政府和執(zhí)政黨權(quán)威的質(zhì)疑，于是，可控性之下，人大作為“政治民主過(guò)程啟動(dòng)項(xiàng)”的角色往往被淡化。社會(huì)看到的人大往往更多的是“政府/政黨治理協(xié)同者”，而不是以其利益為出發(fā)點(diǎn)的“政治民主過(guò)程啟動(dòng)項(xiàng)”。因此，在理性需求的層面，執(zhí)政黨、政府和社會(huì)對(duì)于人大的角色需求既有一致性，又有某種大的分歧。這種現(xiàn)實(shí)意味著人大在中國(guó)政治實(shí)踐過(guò)程中需要不斷尋求角色的均衡和統(tǒng)一。

四、人大在建構(gòu)政府信任實(shí)踐中的成就和問(wèn)題

在現(xiàn)實(shí)治理層面，人大的角色沖突意味著人大在政府信任構(gòu)建過(guò)程中的作用是優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、成就和問(wèn)題并存的。

在成就層面，我們能夠看到以下幾點(diǎn)：

1.人大的制度創(chuàng)新促進(jìn)了政治過(guò)程的公開(kāi)透明，為政府信任的建構(gòu)營(yíng)造了制度基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大和地方人大在不斷探索新的工作機(jī)制，如“人大代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題”、“人大常委會(huì)委員專(zhuān)職化”、“公民旁聽(tīng)人代會(huì)”、“人大代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”、“民主懇談”、“參與式預(yù)算”等等。這些制度創(chuàng)新的總體趨勢(shì)是：以具體的程序和機(jī)制創(chuàng)新重啟人大代議機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的功能，促進(jìn)政治過(guò)程的公開(kāi)透明。比如在代表選舉的層面，修訂后的選舉法第三十三條增加了一條規(guī)定：“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題?！边@種制度框架的設(shè)立將使得選舉過(guò)程更為開(kāi)放，給予選民更大選擇空間。這將從合法性的角度促進(jìn)公民對(duì)政府的信任。而地方人大“民主懇談”、“參與式預(yù)算”等形式的機(jī)制創(chuàng)新，以人大為平臺(tái)，在民眾關(guān)注的政府錢(qián)袋子上引入民主公開(kāi)和民主監(jiān)督的機(jī)制，無(wú)疑有利于地方政府在“反腐敗”、“政治清廉”等關(guān)鍵性行政治理問(wèn)題上取信于民。

2.人大促進(jìn)了政府信任所需要的合作式政治網(wǎng)絡(luò)的形成。改革開(kāi)放以來(lái)，人大已經(jīng)逐步有了從政府/執(zhí)政黨附屬角色向獨(dú)立政治行動(dòng)主體轉(zhuǎn)變的意識(shí)和實(shí)踐。在職能方面，人大立法和監(jiān)督的職能不斷增加。在人大主導(dǎo)的政治過(guò)程中，橫向競(jìng)爭(zhēng)、議價(jià)、妥協(xié)與合作逐步占有一席之地。原有的自上而下的動(dòng)員和命令模式受到挑戰(zhàn)。在以人大為平臺(tái)的某些實(shí)踐中，一種合作式的政治網(wǎng)絡(luò)逐步成型。這在一定程度上增加了雙方對(duì)彼此行為的可預(yù)知性，降低了政府和社會(huì)對(duì)彼此的不安情緒。

3.人大對(duì)某些新的政治行動(dòng)主體的吸納，在一定程度上為政府和社會(huì)增進(jìn)互信提供了“試水溫”的機(jī)會(huì)。改革開(kāi)放以來(lái)，除了黨政官員之外，新的行動(dòng)主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)人大代表、參與民主協(xié)商或其他方式，不斷加入到人大主導(dǎo)的或是與人大相關(guān)的政治溝通和實(shí)踐中來(lái)。非公有制企業(yè)的企業(yè)家、知識(shí)分子、律師、民間維權(quán)人士等在人大平臺(tái)上都有著不同程度的聲音體現(xiàn)。新的政治行動(dòng)主體通過(guò)人大介入政府治理過(guò)程，既是社會(huì)自主性的一種體現(xiàn)，也是政府和社會(huì)互相試探、建立互信的第一步。更重要的是，對(duì)于轉(zhuǎn)型期間的中國(guó)而言，“強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)有組織地不負(fù)責(zé)任”是最危及政府公信力的現(xiàn)象之一。而新行動(dòng)主體對(duì)人大的介入，不僅是對(duì)這種潛在危險(xiǎn)的一種回應(yīng)，更對(duì)其構(gòu)成了一定程度的預(yù)防和抵制。

4.以人大為平臺(tái)的政治實(shí)踐有利于培育和累積政府信任所需的社會(huì)資本。一方面，人大制度運(yùn)行過(guò)程中所涵蓋的選舉、立法和監(jiān)督等制度過(guò)程在無(wú)形中向公民傳授了民主憲政知識(shí)，幫助公民逐步養(yǎng)成理性競(jìng)爭(zhēng)、包容、妥協(xié)的習(xí)慣和精神。另一方面，在實(shí)踐的層面，以人大為平臺(tái)進(jìn)行的參與式治理的出現(xiàn)使得社會(huì)和政府在某些層面得以形成伙伴關(guān)系。政府和社會(huì)為某項(xiàng)議題而共同行動(dòng)的經(jīng)歷，有利于淡化公眾和政府間的情感疏離和猜忌，有利于促進(jìn)社會(huì)對(duì)政府的信任。

而在另一層面，人大在政府信任建構(gòu)過(guò)程中，也有著諸多問(wèn)題表現(xiàn)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.人大的代議功能還沒(méi)有得到切實(shí)開(kāi)發(fā)、落實(shí)，尚不能為政府信任的建構(gòu)提供有效的平臺(tái)依托。在立法和監(jiān)督功能之外，在人大代議功能的開(kāi)發(fā)方面，無(wú)論是全國(guó)人大還是地方人大，迄今為止都只發(fā)揮了非常有限的作用[6]?，F(xiàn)實(shí)的人大機(jī)制存在以下問(wèn)題：代表數(shù)量太多、黨政官員比例高；人大會(huì)期短、開(kāi)會(huì)主要是舉手贊成；缺乏辯論和質(zhì)詢(xún)程序；缺乏人大代表日常聯(lián)系民眾的機(jī)制。這些問(wèn)題的存在使得人大代表的主觀能動(dòng)性被壓抑，無(wú)法充分發(fā)揮官民溝通紐帶的作用。而作為權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)的人大也無(wú)法為社會(huì)參與政府決策提供充分的官民溝通平臺(tái)。

2.作為政治行動(dòng)主體之一的人大尚不能得到政府和公民雙方充分的信任。一個(gè)層面上，執(zhí)政黨和政府的控制思維和心態(tài)導(dǎo)致其對(duì)人大放開(kāi)任何的空間都非常謹(jǐn)慎。抑或講，對(duì)于人大所代表的民權(quán)，執(zhí)政黨和政府是有著顧慮的。在這種情況下，本應(yīng)作為代議機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)的人大在很大程度上依舊擺脫不了黨政領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)官意志對(duì)其的主導(dǎo)控制。尤其在與民主進(jìn)程息息相關(guān)的人大代表選舉上，盡管1979年后修改的選舉法和地方組織法為基層人大代表選舉給予了一定的開(kāi)放性和競(jìng)爭(zhēng)性，但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，很多地方官員仍本能地將其視作對(duì)自己政治事業(yè)的一種威脅而加以抵制。

因此，在實(shí)際的政治過(guò)程中，人大始終無(wú)法在執(zhí)政黨賦予的角色和社會(huì)賦予的角色之間取得平衡，甚至在很多的實(shí)踐中偏向前者。這導(dǎo)致人大在公民視野中始終無(wú)法擺脫“橡皮圖章”的印記。而社會(huì)對(duì)人大角色本身的不信任勢(shì)必導(dǎo)致政府信任的式微。

3.人大既有的實(shí)踐創(chuàng)新的拓展性和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題也在某種程度上制約著人大在構(gòu)建政府信任中作用的進(jìn)一步發(fā)揮。客觀講，改革開(kāi)放以來(lái)，人大的制度創(chuàng)新都是一種漸進(jìn)的過(guò)程。幾乎所有的制度創(chuàng)新都是在一兩個(gè)地區(qū)或部門(mén)開(kāi)始，在獲得一定成效之后，才逐漸被確立和認(rèn)可。這其中有社會(huì)促動(dòng)的因素，但在很大程度上都是改革的主體——執(zhí)政黨和政府不斷權(quán)衡和選擇的結(jié)果。而執(zhí)政黨和政府的選擇往往建立在維持穩(wěn)定或某種功利性的目的之上。尤其是地方性的制度創(chuàng)新往往和地方官員的政治理想和政治前途緊密聯(lián)系在一起。這樣的情境下，人大制度創(chuàng)新多帶有濃厚的行政主導(dǎo)色彩，其拓展性與可持續(xù)性發(fā)展的實(shí)現(xiàn)往往受到諸多條件的制約，難以避免中途喊停或人走政息的尷尬。比如，曾被廣泛關(guān)注的四川羅江“人大代表專(zhuān)職化”的改革就在各種條件的制約下被擱置。

五、小結(jié)

在實(shí)踐的維度，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的人大制度在政府信任的建構(gòu)中發(fā)揮了不同于以往時(shí)期的作用。人大制度在民主選舉和政府治理兩個(gè)層面有著新的實(shí)踐。這些新的實(shí)踐在政治層面為中國(guó)政治治理確立了新的制度規(guī)則，并帶來(lái)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。而且，這種新的發(fā)展態(tài)勢(shì)所指向的未來(lái)，是一套更加成熟的制度體系和一系列更加自信的行動(dòng)主體?！盵7]從善治的維度看，這一趨勢(shì)不僅意味著中國(guó)政治治理在技術(shù)的層面有著某種探索和成熟，同時(shí)也意味著人大為善治所需要的政府信任、伙伴關(guān)系的建構(gòu)提供了某些實(shí)踐創(chuàng)新和制度基礎(chǔ)。但是，中國(guó)政治治理的現(xiàn)實(shí)中，人大對(duì)于執(zhí)政黨和政府的工具性意義仍舊大于其制度化、民主化意義。然而社會(huì)的現(xiàn)實(shí)卻越發(fā)要求：人大不僅僅需要是“政黨/政府治理的協(xié)同者”，更需是“政治民主過(guò)程啟動(dòng)項(xiàng)”。此問(wèn)題的解決主要在于三方面：

首先，執(zhí)政黨、政府和社會(huì)要以理性的態(tài)度看待以人大為平臺(tái)的利益博弈和政治溝通。對(duì)于政府和執(zhí)政黨來(lái)講，最重要的是擺脫控制思維和強(qiáng)者心態(tài)。公眾對(duì)政府不滿(mǎn)并不是什么新事物，政府信任的衰落也并不意味著公眾要推翻政府[8]。政府和執(zhí)政黨對(duì)此應(yīng)有理性的認(rèn)識(shí)，能夠以服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)為導(dǎo)向，為民眾通過(guò)人大進(jìn)行權(quán)益表達(dá)和博弈創(chuàng)造寬松的氣氛。而對(duì)于社會(huì)而言，應(yīng)擺脫弱者心態(tài)和斗爭(zhēng)心態(tài)，通過(guò)制度內(nèi)框架積極表達(dá)和爭(zhēng)取自身權(quán)益。在這個(gè)層面上，社會(huì)自身的組織與政治參與能力培育是關(guān)鍵的。

其次，應(yīng)允許和推動(dòng)人大制度創(chuàng)新，并為其塑造一種較為寬松的創(chuàng)新環(huán)境。人大之于政府信任的提升，本質(zhì)上依靠的是機(jī)制落實(shí)和制度保障。一個(gè)好的人大制度框架、一個(gè)支持官民溝通的程序落實(shí)都會(huì)在很大程度上提升政府公信力。這些依靠的正是人大制度創(chuàng)新的良性發(fā)展。目前，執(zhí)政黨和政府應(yīng)當(dāng)以開(kāi)放的心態(tài)對(duì)待各地、各部門(mén)進(jìn)行的人大制度實(shí)驗(yàn)，形成自上而下制度改革和自下而上機(jī)制創(chuàng)新的良性互動(dòng)。

再次，在宏觀的制度框架下，注重剛性的細(xì)節(jié)程序、機(jī)制建設(shè)，注重將好的改革成果制度化。人大之于政府信任，缺乏的不是大的制度框架，而是剛性的程序和機(jī)制支撐。解決這個(gè)問(wèn)題，一方面在于通過(guò)具體的法律、法規(guī)對(duì)既有的方向性的制度框架進(jìn)行機(jī)制化、程序化落實(shí)。另一方面，則在于將人大制度創(chuàng)新的成果進(jìn)行制度化轉(zhuǎn)換，拓展其持續(xù)發(fā)展的空間。

最后，總而言之，在善治的視角上，政府信任的建構(gòu)勢(shì)必離不開(kāi)人大代議機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)角色的充分回歸。只有啟動(dòng)和落實(shí)人大這個(gè)主制度化溝通平臺(tái)，政府和社會(huì)才能夠得以形成理性的制度化信任。而最優(yōu)化的結(jié)果則是，我們不僅得以通過(guò)人大的政治實(shí)踐促進(jìn)政府和社會(huì)之間在某些議題上形成理性信任，而且最終將這種偶發(fā)的政治行為變成一種社會(huì)資本和文化特性。

注釋?zhuān)?/p>

[1]鄭永年：《中國(guó)政府信任危機(jī)背后的政治危機(jī)》，載《聯(lián)合早報(bào)》2009年8月18日。

[2]張成福：《重建政府與公民的信任關(guān)系——西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第3期，第80頁(yè)。

[3]高新民：《信訪(fǎng)、接訪(fǎng)、下訪(fǎng)制度的政治功能及其與政治體制的關(guān)聯(lián)》，載《理論視野》2009年第8期，第54頁(yè)。

[4][6][7]何俊志：《中國(guó)人大制度研究的理論演進(jìn)》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第4期，第190、191、189頁(yè)。

[5]姜明安：《公眾參與與行政法治》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第2期，第1頁(yè)。

[8]張成福：《重建政府與公民的信任關(guān)系——西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第3期，第80頁(yè)。