民事督促起訴化解土地糾紛
——東方市化解農(nóng)村土地糾紛的思考及啟示

土地糾紛是當(dāng)前農(nóng)村最突出的矛盾糾紛。2010年3月以來(lái)，海南省東方市委市政府針對(duì)農(nóng)村土地糾紛連續(xù)開(kāi)展集中整治行動(dòng)，取得明顯成效。其中，東方市檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事督促起訴參與土地糾紛化解，發(fā)揮了重要作用。

東方市農(nóng)村土地糾紛的基本情況和成因

從東方市農(nóng)村各類糾紛的受理、處理情況看，土地糾紛比例最大，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定影響最大。2010年和2011年，東方市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調(diào)處的土地糾紛（包括山林糾紛、征地拆遷糾紛、宅基地房屋糾紛）分別為507件、549件，占調(diào)處糾紛總量的57.5%、45.9%。土地糾紛是引發(fā)群體性事件的重要源頭，是維穩(wěn)的重中之重。2012年，東方市委在排查全市矛盾糾紛基礎(chǔ)上，確定27件重大信訪、維穩(wěn)案件。這27件全部與土地有關(guān)，涉及土地征用、土地承包、土地確權(quán)、土地污染、林地糾紛等多個(gè)方面。2007年至2010年初，東方市發(fā)生群體性事件27起，其中，與土地糾紛有關(guān)的19起，占70.3%。涉土地案件在農(nóng)村職務(wù)犯罪案件中比例較大。

2011年2月－10月，東方市委組織開(kāi)展了全市土地矛盾糾紛集中專項(xiàng)整治活動(dòng)，受理案件68宗，辦結(jié)66宗。這66宗案件較典型地反映了東方市土地糾紛類型及分布情況，其中，家庭承包糾紛占3%（2宗），其他方式承包糾紛占60.6%（40宗），土地權(quán)屬糾紛占24.2%（16宗），土地侵權(quán)糾紛占3%（2宗），征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛占1.5%（1宗），退耕還林糾紛占7.6%（5宗）?？傮w來(lái)看，其他方式承包糾紛、土地權(quán)屬糾紛尤為突出，共占到85%。

東方市農(nóng)村出現(xiàn)大量的土地糾紛的原因主要為：（1）第二輪土地承包政策落實(shí)不到位，該分的地、可分的地沒(méi)有分，是現(xiàn)今許多土地糾紛的根源。（2）農(nóng)村集體土地其他方式承包普遍存在承包面積過(guò)大、租金過(guò)低、期限過(guò)長(zhǎng)的“三過(guò)”問(wèn)題；違規(guī)發(fā)包問(wèn)題；隨意轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓，流轉(zhuǎn)增值費(fèi)流失問(wèn)題；拖欠租金、閑置土地問(wèn)題等等，群眾不滿集體權(quán)益受侵害。（3）土地承包管理基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，尤其是土地確權(quán)工作有缺失，目前的土地承包管理資料不能清晰、準(zhǔn)確地反映村集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包經(jīng)營(yíng)情況和所有耕地、“四荒地”等土地資源情況。（4）由于第二輪承包中分得的承包地較少，村民自行開(kāi)荒或以開(kāi)荒名義占用大量的集體土地現(xiàn)象十分突出。絕大部分開(kāi)荒村民都沒(méi)有與村集體簽訂承包合同，誰(shuí)開(kāi)荒、誰(shuí)占有，誰(shuí)占有、誰(shuí)得益。這種無(wú)序開(kāi)荒引發(fā)了許多權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛，特別是一些開(kāi)荒戶還將開(kāi)荒地轉(zhuǎn)讓（買(mǎi)賣(mài)），留下了許多糾紛隱患。（5）近年來(lái)，隨著國(guó)家減免土地稅費(fèi)、加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提升，荒地坡地需求大幅增加。隨著土地價(jià)值的急劇攀升，土地成為利益爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，土地糾紛不可避免地大量產(chǎn)生。

東方市化解農(nóng)村土地糾紛的主要做法

基于農(nóng)村土地糾紛在涉紀(jì)涉法信訪中的高比例及其對(duì)農(nóng)村基層和諧穩(wěn)定的突出影響，從2010年3月開(kāi)始，東方市委組織部署了農(nóng)村基層違紀(jì)涉法信訪問(wèn)題專項(xiàng)治理、農(nóng)村土地“三過(guò)”問(wèn)題專項(xiàng)整治、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)等三次集中專項(xiàng)整治行動(dòng)，整體上形成了一個(gè)連貫、層層推進(jìn)、由表及里的土地矛盾糾紛化解及土地問(wèn)題整治的大行動(dòng)。

農(nóng)村基層違紀(jì)涉法信訪問(wèn)題專項(xiàng)治理從2010年3月到2011年10月，主要是調(diào)查農(nóng)村土地承包情況及“兩委”干部涉紀(jì)涉法問(wèn)題，同時(shí)盡可能地化解一些突出的土地糾紛。通過(guò)這一行動(dòng)，處理了積壓信訪案件，化解了突出的矛盾糾紛，查處了典型的違法違紀(jì)案件，較準(zhǔn)確地掌握了農(nóng)村土地承包存在的主要問(wèn)題，為下一步整治行動(dòng)打下了基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地“三過(guò)”問(wèn)題專項(xiàng)整治從2011年2月到2011年10月，主要任務(wù)是對(duì)農(nóng)村土地承包“三過(guò)”問(wèn)題、土地承包不符合法律程序、土地確權(quán)、村民開(kāi)荒侵占集體土地、征地補(bǔ)償款發(fā)放、退耕還林款發(fā)放等問(wèn)題進(jìn)行整治。此次行動(dòng)共受理農(nóng)村土地“三過(guò)”案件68宗，辦結(jié)66宗。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)從2012年3月開(kāi)始，主要是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地全面、準(zhǔn)確地進(jìn)行確權(quán)、登記。東方市委市政府成立了東方市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以板橋鎮(zhèn)為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選一個(gè)村作為試點(diǎn)，試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后全面鋪開(kāi)，力爭(zhēng)在2013年12月底前全面完成全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記頒證工作。

在農(nóng)村土地“三過(guò)”問(wèn)題專項(xiàng)整治活動(dòng)中，東方市檢察院作為其中一個(gè)工作小組參與全市“三過(guò)”問(wèn)題專項(xiàng)整治活動(dòng)。該檢察院以民事行政檢察科和派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室干警為主組成工作小組，在深入走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、與干部群眾座談、實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)民事督促起訴以及參與調(diào)解、促進(jìn)和解等手段，化解以“三過(guò)”為主的農(nóng)村土地糾紛。2010年2月以來(lái)，受理農(nóng)村土地“三過(guò)”案件53件，立案47件，發(fā)出督促起訴書(shū)44份，通過(guò)調(diào)解、和解以及起訴等方式成功處理糾紛34件，協(xié)助解決31328畝農(nóng)村土地承包“三過(guò)”問(wèn)題，收回流失的土地4916畝,為國(guó)家和集體挽回經(jīng)濟(jì)損失2918萬(wàn)元，取得很好的成效。

一是切實(shí)提高了土地租金。共立案處理13件租金過(guò)低案件，依法調(diào)整31328畝土地的承包價(jià)格，使調(diào)整后的最低年租金為50元/畝，最高年租金為200元/畝，平均年租金從18元/畝提高到54元/畝，共為國(guó)家、集體多追回租金1204萬(wàn)元。

二是調(diào)整了過(guò)長(zhǎng)的租期與不實(shí)的土地面積。調(diào)整了租期超過(guò)省政府規(guī)定或者租期約定不明的合同8件。調(diào)查核實(shí)三家鎮(zhèn)紅草村等4宗土地面積不實(shí)的情況，共為村集體追回多用的土地1000多畝。

三是追回了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)增值費(fèi)。共督促完善11件未約定土地增值費(fèi)分配方式的承包合同，督促9件土地承包合同的承包方依法交付流轉(zhuǎn)增值費(fèi)，涉及金額達(dá)500多萬(wàn)元。

四是督促承包人履行合同義務(wù)、承擔(dān)違約責(zé)任。共督促有履行能力而不積極履行合同的8件，為國(guó)家和集體挽回經(jīng)濟(jì)損失430多萬(wàn)元。對(duì)沒(méi)有履行能力、閑置土地的，督促其依法解除合同，先后依法解除英顯村與鐘才2500畝土地承包合同、唐馬園種畜場(chǎng)與符昌信110畝土地承包合同、樂(lè)安村與鐘才1016畝土地承包合同和紅草村與郭性初470畝土地承包合同，收回閑置拋荒的土地4096畝。

五是規(guī)范部分土地承包合同。先后規(guī)范了5個(gè)鎮(zhèn)、14個(gè)村的92份土地承包合同。

當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛化解的思考及啟示

東方市農(nóng)村土地糾紛暴露的問(wèn)題在海南農(nóng)村具有普遍性。調(diào)研表明，當(dāng)前海南農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題，從類型看，集中在其他方式承包；從問(wèn)題看，焦點(diǎn)是農(nóng)村土地集體權(quán)益受侵害；從原因看，是村干部以權(quán)謀私，但更是國(guó)家公權(quán)力層面的監(jiān)督管理缺位，法律規(guī)制缺位。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地承包法，其他方式承包實(shí)行的是“市場(chǎng)公平”，國(guó)家法律強(qiáng)制性規(guī)定少，更多地賦予合同雙方自由意志，更多地屬于村集體自治范疇。這種法律定位很大程度上導(dǎo)致了實(shí)踐中的國(guó)家、政府的監(jiān)督管理缺位，而村集體的民主自治又跟不上，形成了其他方式承包監(jiān)管盲點(diǎn)，由此導(dǎo)致諸多問(wèn)題。東方市實(shí)踐的一個(gè)重要啟示就是：政府、國(guó)家公權(quán)力大膽地介入其他方式承包的監(jiān)管，對(duì)存在的突出問(wèn)題全面集中清理整治，重新規(guī)范，明晰權(quán)屬，為土地合理流轉(zhuǎn)、糾紛根本化解奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

根據(jù)我國(guó)法律，農(nóng)村土地糾紛當(dāng)事人可以請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)調(diào)解，申請(qǐng)有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門(mén)仲裁，還可以向法院起訴，為什么村民總是通過(guò)上訪信訪尋求解決？問(wèn)題的癥結(jié)是“提起難”?！叭^(guò)”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是集體權(quán)益受侵害、被損害，對(duì)于這一類涉及集體權(quán)益受侵害的土地承包合同糾紛，客觀存在“提起難”的現(xiàn)實(shí)阻力：

一是這些合同的背后，村干部往往與承包戶有利益瓜葛，當(dāng)時(shí)發(fā)包可能就是在村干部的主導(dǎo)下一手操作的，現(xiàn)在群眾有意見(jiàn)，能捂則捂。即使時(shí)過(guò)境遷，村干部已換屆換人，與原領(lǐng)導(dǎo)也可能有人情關(guān)系，能拖就拖。而要通過(guò)訴訟、仲裁、調(diào)解解決糾紛，村干部不主動(dòng)、不積極，連起訴狀上要蓋村委會(huì)、村小組的章，都難以蓋得上。

二是不懂得如何救濟(jì)，特別是對(duì)是否在法律上有勝算沒(méi)把握、有疑惑，也擔(dān)心打官司就是打關(guān)系，而承包戶有背景，怕有理打不贏官司。

三是訴訟費(fèi)、律師費(fèi)付不起，有顧慮。由于“三過(guò)”合同涉及的標(biāo)的大，一旦提起訴訟，就是一大筆訴訟費(fèi)要預(yù)交，還要請(qǐng)律師，找關(guān)系花錢(qián)，這都可能使他們知難而退。因此，對(duì)于這種集體權(quán)益受損害的土地糾紛，除少部分村干部表現(xiàn)積極主動(dòng)的情況外，大部分是群眾在鬧、干部在看。

正是由于通過(guò)正常法定途徑“提起難”、解決難，群眾只能不斷上訪，希望政府主動(dòng)出面來(lái)解決。在這樣的情形下，檢察機(jī)關(guān)介入此類糾紛化解，不僅僅只是保護(hù)集體公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)集體權(quán)益，更為重要的它是從源頭上化解農(nóng)村基層社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，是對(duì)侵害農(nóng)村集體權(quán)益正常救濟(jì)“提起難”的必要法律監(jiān)督。

東方市的經(jīng)驗(yàn)表明，檢察機(jī)關(guān)在化解農(nóng)村土地糾紛方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用，特別是在集中土地問(wèn)題整治行動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)土地“三過(guò)”糾紛的調(diào)解、和解的成功率明顯較高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要有以下原因：

一是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信賴、畏懼心理。相對(duì)來(lái)講，廣大農(nóng)村群眾比較信賴檢察機(jī)關(guān)，而侵害農(nóng)村集體權(quán)益的承包方以及偏袒承包方的村干部又在一定程度上害怕檢察機(jī)關(guān)，糾紛雙方的這種潛在心理，也是檢察機(jī)關(guān)的介入能較好促成土地糾紛化解的一個(gè)因素。

二是檢察機(jī)關(guān)方式方法得當(dāng)。檢察機(jī)關(guān)并不是簡(jiǎn)單的發(fā)出民事督促起訴書(shū)，而是以此為導(dǎo)入，在發(fā)出之前和發(fā)出之后，盡可能地通過(guò)調(diào)解和解來(lái)化解糾紛。調(diào)解也不是單獨(dú)出面，而都是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面組織、主持，檢察機(jī)關(guān)參與監(jiān)督，這樣既保證了調(diào)解的合法性，也容易讓雙方信服信賴，效果較好。

另外，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出民事督促起訴書(shū)之前做了大量前期工作，這些工作固定了雙方爭(zhēng)議的主要事實(shí)、證據(jù)，有利于成功調(diào)解、和解，也為進(jìn)入訴訟后的法院審理提供了較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。特別是針對(duì)“三過(guò)”、流轉(zhuǎn)增值費(fèi)流失等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真從法律層面進(jìn)行了分析研究，找準(zhǔn)了法律對(duì)策，為成功調(diào)解和解奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。◎

□劉本榮李清立宮貴釗

□責(zé)任編輯：王群存□編輯信箱：wangquncun＠163．com

（作者單位：海南省人民檢察院）