□張璇

突破體制瓶頸推動(dòng)管理創(chuàng)新
——從我國(guó)城市社區(qū)管理體制變遷看海口社區(qū)管理體制改革

□張璇

中國(guó)城市基層組織設(shè)置大致始于民國(guó)政府時(shí)期，新中國(guó)成立后，城市社區(qū)管理體制經(jīng)歷了從單位制、街居制到社區(qū)制的變遷。長(zhǎng)期以來(lái)，街居制和單位制并立而行，成為我國(guó)社區(qū)管理體制的主要特征。改革開(kāi)放以后，社區(qū)制逐步進(jìn)入人們的視野，并成為未來(lái)改革的方向。

我國(guó)城市社區(qū)管理體制的變遷

1、改革開(kāi)放前我國(guó)城市社區(qū)管理體制的演變

（1）建國(guó)初期各自為政（1949.9—1954.12）

新中國(guó)成立后，中國(guó)宣布廢除保甲制度，對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢(shì)力進(jìn)行了顛覆性變革，對(duì)基于保甲編成的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行了合并改組，最終確定為一級(jí)政府。在1954年12月以前，各城市的市政當(dāng)局對(duì)街道組織建設(shè)各行其是，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的模式。就全國(guó)各城市的街道組織形態(tài)來(lái)看，大致有三種類型：一是設(shè)街政府為城市基層政權(quán)；二是設(shè)街公所或街道辦事處為市或市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)；三是“警政合一”，在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔(dān)有關(guān)工作。

（2）街道辦事處法定化（1954.12—1958.8）

1954年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》，通過(guò)立法形式對(duì)街道辦事處的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職責(zé)內(nèi)容、管轄范圍和管轄人口等進(jìn)行了整齊劃一的規(guī)定，街道辦事處開(kāi)始法定化。

（3）城市人民公社運(yùn)動(dòng)（1958.9—1966.4）

1958年興起在街道層面開(kāi)展的城市人民公社運(yùn)動(dòng)（有個(gè)別公社是建在市轄區(qū)層面上），使街道辦事處在組織性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限都發(fā)生了根本性變化。街道辦事處改為人民公社后，原來(lái)法定的區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)漸漸演變成政社合一的政權(quán)組織，成為城市基層政府機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了單位制管理，街道社區(qū)完全單位化。

（4）文革超強(qiáng)控制體制（1966.5—1978.2）

“文化大革命”開(kāi)始后，街道辦事處被改名為“街道革命委員會(huì)”，建立了街道黨委，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。其職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等再次發(fā)生重大變動(dòng)。街道革委會(huì)的主要任務(wù)是“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，對(duì)“資產(chǎn)階級(jí)”實(shí)行全面專政，統(tǒng)抓街道內(nèi)一切事務(wù)，權(quán)力范圍空前擴(kuò)大，成為“階級(jí)斗爭(zhēng)”和“群眾專政”的工具?！拔幕蟾锩边M(jìn)一步強(qiáng)化了單位社會(huì)，城市社區(qū)組織更趨削弱。

2、改革開(kāi)放后城市社區(qū)管理體制變遷

“文革”結(jié)束后，1978年我國(guó)通過(guò)了新憲法，撤銷“街道革命委員會(huì)”，恢復(fù)了街道辦事處。1979年頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)重新公布了1954年的《街道辦事處組織條例》，將街道黨委、街道辦事處、街道生產(chǎn)服務(wù)聯(lián)社分開(kāi)，確立街道辦事處的工作由民政部管理的體制格局。

上世紀(jì)90年代以來(lái)，各地對(duì)城市社區(qū)管理體制改革進(jìn)行了探索，這種探索主要分兩個(gè)階段：

第一階段：推行兩級(jí)政府、三級(jí)管理。上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初，上海、北京等大城市開(kāi)始實(shí)行“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”，城市設(shè)市、區(qū)兩級(jí)政府，街道辦仍為派出機(jī)構(gòu)，加上居委會(huì)，實(shí)際實(shí)行的是市、區(qū)、街道辦、居委會(huì)四個(gè)層次的管理，政府在街道層面的行政權(quán)力和行政職能得以強(qiáng)化，這種模式后來(lái)漸漸成為全國(guó)的通行模式，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

第二階段：探索撤銷街道強(qiáng)化社區(qū)。本世紀(jì)初，為解決“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制所存在的缺陷以及由此缺陷所帶來(lái)的問(wèn)題與矛盾，各地進(jìn)行了“街道社區(qū)化”改革探索，并產(chǎn)生了“青島模式“”南京模式“”北京模式“”武漢模式“”銅陵模式”等。

?？诂F(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的矛盾與問(wèn)題

?？诘某鞘猩鐓^(qū)管理體制因循了目前全國(guó)通行的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，存在幾個(gè)主要問(wèn)題：

1、職責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。目前街道的職責(zé)是根據(jù)“派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、一級(jí)政權(quán)的任務(wù)”來(lái)確定的。一方面，街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，要無(wú)條件地接受區(qū)政府及其職能部門交辦的工作。另一方面，區(qū)政府卻沒(méi)有賦予街道辦事處必要的行政管理權(quán)限，從而形成政府職能部門因力量有限而管理服務(wù)不到位，街道因職權(quán)所限而管理服務(wù)不到位的局面。

2、條與塊關(guān)系不順。長(zhǎng)期以來(lái)，受過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，社區(qū)管理過(guò)分強(qiáng)調(diào)高度集中，而忽視建立分級(jí)管理、層層負(fù)責(zé)的管理體制，造成城市管理體制條塊分割嚴(yán)重的局面。街道作為“塊塊”管理，在工作中缺少必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力和一定的約束機(jī)制。如上級(jí)政府部門在街道設(shè)立的各類事業(yè)單位，其人員任免權(quán)、經(jīng)費(fèi)管理權(quán)以及審批權(quán)都在上級(jí)主管部門手里，街道無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。各類單位只服從“條條”管理，對(duì)“塊塊”的管理則置之不理。

3、管理制度不規(guī)范。良好的社區(qū)管理需要一系列規(guī)范的法律、法規(guī)和制度?，F(xiàn)行社區(qū)管理制度的缺陷在于：一是街道辦事處的存在沒(méi)有法律基礎(chǔ)，對(duì)自身服務(wù)和管理范圍沒(méi)有明確的制度規(guī)范，無(wú)權(quán)、越權(quán)管理現(xiàn)象同時(shí)存在；二是“條塊”制度沖突頻現(xiàn)，造成社區(qū)事務(wù)各行其是，推諉扯皮；三是社會(huì)組織沒(méi)有行之有效的行為規(guī)范，參與社區(qū)事務(wù)無(wú)法可依；四是監(jiān)督機(jī)制不健全，社區(qū)管理和服務(wù)難以納入規(guī)范化軌道。

4、資金供應(yīng)不充裕。目前，社區(qū)管理和服務(wù)的資金渠道窄，主要依靠財(cái)政撥款，未能發(fā)揮公益捐贈(zèng)在社區(qū)建設(shè)中的作用。而且，街道的財(cái)政管理體制采取財(cái)政預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法，辦公經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一支出，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由各業(yè)務(wù)部門分別管理，街道雖有綜合管理服務(wù)的職責(zé)，卻沒(méi)有相應(yīng)的籌資權(quán)力。由于資金不足，街道開(kāi)展社區(qū)服務(wù)、為民辦實(shí)事的過(guò)程中，更是捉襟見(jiàn)肘，心有余而力不足。

5、人員配備不規(guī)范。一是街道人員不規(guī)范，街道有行政、事業(yè)和工勤編制，超編人員多，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重，且存在同工不同酬的現(xiàn)象。二是居委會(huì)干部待遇普遍較低，目前，居委會(huì)雖定性為自治組織，實(shí)際上卻承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，而居委會(huì)成員的待遇普遍較低，認(rèn)真履職沒(méi)有積極性，不認(rèn)真履職又完不成任務(wù)。

推行?？谏鐓^(qū)體制改革的建議

總結(jié)國(guó)內(nèi)各地改革經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合?？谑袑?shí)際，筆者認(rèn)為，其城市社區(qū)體制應(yīng)按照“一個(gè)調(diào)整、兩個(gè)實(shí)行、三個(gè)完善、四個(gè)強(qiáng)化”的總體改革思路。

1、一個(gè)調(diào)整

撤銷街道辦，組建大社區(qū)，減少管理層級(jí)。整合原有街道、社區(qū)設(shè)置，調(diào)整社區(qū)規(guī)模，實(shí)行大社區(qū)體制。撤銷全市18個(gè)街道辦事處，把原來(lái)159個(gè)社區(qū)整合為若干個(gè)大社區(qū)。新社區(qū)采用“一個(gè)核心三個(gè)體系”的組織架構(gòu)，即以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)以及社會(huì)組織三個(gè)體系為支撐的整體架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨工委、居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)中心的責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一，建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治、中心服務(wù)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社區(qū)管理服務(wù)新格局。

2、兩個(gè)實(shí)行

（1）實(shí)行扁平化管理。街道辦撤銷后，城市管理由“市、區(qū)、街道、社區(qū)”四級(jí)管理變?yōu)椤笆?、區(qū)、社區(qū)”三級(jí)管理，進(jìn)一步理順管理職能，將原街道辦的經(jīng)濟(jì)管理、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)分片歸口管理，建立社區(qū)與區(qū)直部門工作對(duì)接新機(jī)制。同時(shí)，實(shí)行“三個(gè)下沉”：即人員下沉、經(jīng)費(fèi)下沉、資源下沉。

（2）實(shí)行網(wǎng)格化管理。按照“屬地管理、條塊結(jié)合”原則，每200至300戶左右劃分一個(gè)網(wǎng)格，配備1名網(wǎng)格管理員，主要負(fù)責(zé)日常巡查和綜合信息采集等工作，實(shí)行AB崗工作制，專門業(yè)務(wù)工作為A崗，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)負(fù)責(zé)為B崗，實(shí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)在前臺(tái)一口受理、后臺(tái)分類處置。

3、三個(gè)完善

（1）完善社區(qū)公共服務(wù)體系。在區(qū)與社區(qū)之間的承接體制、對(duì)接機(jī)制上進(jìn)行的創(chuàng)新，按照網(wǎng)格化、精細(xì)化、責(zé)任化的要求，實(shí)行上門服務(wù)、代理服務(wù)、一站式服務(wù)，細(xì)化社區(qū)網(wǎng)格人員的責(zé)任分工。

（2）完善社區(qū)市場(chǎng)服務(wù)體系。把政府承擔(dān)的本應(yīng)由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)剝離出來(lái)，動(dòng)員更多的社會(huì)資源從事社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)政府管理與市場(chǎng)化運(yùn)作的有效銜接和良性互動(dòng)。市區(qū)兩級(jí)政府都設(shè)立支持社會(huì)組織專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，在政府與社會(huì)組織之間建立相互合作的關(guān)系，為社會(huì)組織提供發(fā)展的空間，實(shí)現(xiàn)公共治理主體的多元化。

（3）完善社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系。組建群眾性協(xié)會(huì)團(tuán)體，推行社區(qū)志愿者和義工注冊(cè)登記制度，發(fā)展社區(qū)義務(wù)服務(wù)。充分吸收社區(qū)內(nèi)的老黨員、老干部、志愿者等力量參加，組織為空巢獨(dú)居老人、困難家庭等社區(qū)居民提供義務(wù)服務(wù)。

4、四個(gè)強(qiáng)化

（1）強(qiáng)化黨的核心功能。成立社區(qū)黨工委，由轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居委會(huì)主任、公共服務(wù)中心成員等組成。探索社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)體制、組織載體和活動(dòng)方式，出臺(tái)加強(qiáng)區(qū)域化社區(qū)黨建工作的意見(jiàn)，擴(kuò)大黨在基層社區(qū)工作的滲透力。

（2）強(qiáng)化管理服務(wù)功能。將原先浮在區(qū)和街道層面的資源下沉到社區(qū)，整合分散在各個(gè)條口和社區(qū)內(nèi)部的資源，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。強(qiáng)化社區(qū)民生服務(wù)、城市管理、綜治維穩(wěn)等功能，提升社區(qū)衛(wèi)生、文化、治安、社區(qū)就業(yè)保障等服務(wù)功能，打造多種形式的便民生活服務(wù)圈。

（3）強(qiáng)化居民自治功能。推進(jìn)群眾性自治組織建設(shè)，制定進(jìn)一步完善社區(qū)居委會(huì)和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)組織體系建設(shè)的意見(jiàn)，明確社區(qū)居委會(huì)及小區(qū)業(yè)委會(huì)的職責(zé)任務(wù)。建立健全社區(qū)居民代表大會(huì)制度和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)、居民和業(yè)主公約制度、居民和黨員代表議事制度、議事協(xié)商委員會(huì)議事規(guī)則等制度，暢通居民表達(dá)利益訴求的渠道。在全面履行居委會(huì)和業(yè)委會(huì)工作進(jìn)行民主評(píng)議、實(shí)施民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市社區(qū)組織選舉，建立“觀察員”制度，對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)制度的架構(gòu)、選舉和運(yùn)行方式，進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。保障社區(qū)民主決策、民主管理的實(shí)現(xiàn)。

（4）強(qiáng)化社會(huì)參與功能。進(jìn)一步拓寬社區(qū)管理和服務(wù)的渠道，強(qiáng)化社會(huì)參與功能。促進(jìn)社區(qū)志愿者、義工和專業(yè)社工隊(duì)伍建設(shè)，形成“社工引領(lǐng)義工、義工協(xié)助社工”的社區(qū)服務(wù)模式，建立社工和義工聯(lián)動(dòng)發(fā)展的機(jī)制。扶持和培育公益類、服務(wù)類社區(qū)社會(huì)組織，建立并規(guī)范政府購(gòu)買制度，拓展社會(huì)組織生存和發(fā)展的空間，發(fā)揮公益捐贈(zèng)在籌集社區(qū)管理與服務(wù)資金方面的功能，鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域，形成國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)，政府與社會(huì)組織合作的政社合作模式。◎

（作者單位：中共?？谑形h校）

［編輯：王秋虹］