□張璇
突破體制瓶頸推動(dòng)管理創(chuàng)新
——從我國(guó)城市社區(qū)管理體制變遷看海口社區(qū)管理體制改革
□張璇
中國(guó)城市基層組織設(shè)置大致始于民國(guó)政府時(shí)期,新中國(guó)成立后,城市社區(qū)管理體制經(jīng)歷了從單位制、街居制到社區(qū)制的變遷。長(zhǎng)期以來(lái),街居制和單位制并立而行,成為我國(guó)社區(qū)管理體制的主要特征。改革開(kāi)放以后,社區(qū)制逐步進(jìn)入人們的視野,并成為未來(lái)改革的方向。
(1)建國(guó)初期各自為政(1949.9—1954.12)
新中國(guó)成立后,中國(guó)宣布廢除保甲制度,對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢(shì)力進(jìn)行了顛覆性變革,對(duì)基于保甲編成的區(qū)級(jí)建制進(jìn)行了合并改組,最終確定為一級(jí)政府。在1954年12月以前,各城市的市政當(dāng)局對(duì)街道組織建設(shè)各行其是,沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的模式。就全國(guó)各城市的街道組織形態(tài)來(lái)看,大致有三種類型:一是設(shè)街政府為城市基層政權(quán);二是設(shè)街公所或街道辦事處為市或市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu);三是“警政合一”,在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組,承擔(dān)有關(guān)工作。
(2)街道辦事處法定化(1954.12—1958.8)
1954年12月,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》,通過(guò)立法形式對(duì)街道辦事處的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職責(zé)內(nèi)容、管轄范圍和管轄人口等進(jìn)行了整齊劃一的規(guī)定,街道辦事處開(kāi)始法定化。
(3)城市人民公社運(yùn)動(dòng)(1958.9—1966.4)
1958年興起在街道層面開(kāi)展的城市人民公社運(yùn)動(dòng)(有個(gè)別公社是建在市轄區(qū)層面上),使街道辦事處在組織性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限都發(fā)生了根本性變化。街道辦事處改為人民公社后,原來(lái)法定的區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)漸漸演變成政社合一的政權(quán)組織,成為城市基層政府機(jī)構(gòu),強(qiáng)化了單位制管理,街道社區(qū)完全單位化。
(4)文革超強(qiáng)控制體制(1966.5—1978.2)
“文化大革命”開(kāi)始后,街道辦事處被改名為“街道革命委員會(huì)”,建立了街道黨委,實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。其職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等再次發(fā)生重大變動(dòng)。街道革委會(huì)的主要任務(wù)是“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”,對(duì)“資產(chǎn)階級(jí)”實(shí)行全面專政,統(tǒng)抓街道內(nèi)一切事務(wù),權(quán)力范圍空前擴(kuò)大,成為“階級(jí)斗爭(zhēng)”和“群眾專政”的工具?!拔幕蟾锩边M(jìn)一步強(qiáng)化了單位社會(huì),城市社區(qū)組織更趨削弱。
“文革”結(jié)束后,1978年我國(guó)通過(guò)了新憲法,撤銷“街道革命委員會(huì)”,恢復(fù)了街道辦事處。1979年頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,重新確立了街道辦事處作為市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。1980年,全國(guó)人大常委會(huì)重新公布了1954年的《街道辦事處組織條例》,將街道黨委、街道辦事處、街道生產(chǎn)服務(wù)聯(lián)社分開(kāi),確立街道辦事處的工作由民政部管理的體制格局。
上世紀(jì)90年代以來(lái),各地對(duì)城市社區(qū)管理體制改革進(jìn)行了探索,這種探索主要分兩個(gè)階段:
第一階段:推行兩級(jí)政府、三級(jí)管理。上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初,上海、北京等大城市開(kāi)始實(shí)行“兩級(jí)政府,三級(jí)管理”,城市設(shè)市、區(qū)兩級(jí)政府,街道辦仍為派出機(jī)構(gòu),加上居委會(huì),實(shí)際實(shí)行的是市、區(qū)、街道辦、居委會(huì)四個(gè)層次的管理,政府在街道層面的行政權(quán)力和行政職能得以強(qiáng)化,這種模式后來(lái)漸漸成為全國(guó)的通行模式,并一直持續(xù)到現(xiàn)在。
第二階段:探索撤銷街道強(qiáng)化社區(qū)。本世紀(jì)初,為解決“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制所存在的缺陷以及由此缺陷所帶來(lái)的問(wèn)題與矛盾,各地進(jìn)行了“街道社區(qū)化”改革探索,并產(chǎn)生了“青島模式“”南京模式“”北京模式“”武漢模式“”銅陵模式”等。
??诘某鞘猩鐓^(qū)管理體制因循了目前全國(guó)通行的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制,存在幾個(gè)主要問(wèn)題:
1、職責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。目前街道的職責(zé)是根據(jù)“派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、一級(jí)政權(quán)的任務(wù)”來(lái)確定的。一方面,街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān),要無(wú)條件地接受區(qū)政府及其職能部門交辦的工作。另一方面,區(qū)政府卻沒(méi)有賦予街道辦事處必要的行政管理權(quán)限,從而形成政府職能部門因力量有限而管理服務(wù)不到位,街道因職權(quán)所限而管理服務(wù)不到位的局面。
2、條與塊關(guān)系不順。長(zhǎng)期以來(lái),受過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,社區(qū)管理過(guò)分強(qiáng)調(diào)高度集中,而忽視建立分級(jí)管理、層層負(fù)責(zé)的管理體制,造成城市管理體制條塊分割嚴(yán)重的局面。街道作為“塊塊”管理,在工作中缺少必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力和一定的約束機(jī)制。如上級(jí)政府部門在街道設(shè)立的各類事業(yè)單位,其人員任免權(quán)、經(jīng)費(fèi)管理權(quán)以及審批權(quán)都在上級(jí)主管部門手里,街道無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。各類單位只服從“條條”管理,對(duì)“塊塊”的管理則置之不理。
3、管理制度不規(guī)范。良好的社區(qū)管理需要一系列規(guī)范的法律、法規(guī)和制度?,F(xiàn)行社區(qū)管理制度的缺陷在于:一是街道辦事處的存在沒(méi)有法律基礎(chǔ),對(duì)自身服務(wù)和管理范圍沒(méi)有明確的制度規(guī)范,無(wú)權(quán)、越權(quán)管理現(xiàn)象同時(shí)存在;二是“條塊”制度沖突頻現(xiàn),造成社區(qū)事務(wù)各行其是,推諉扯皮;三是社會(huì)組織沒(méi)有行之有效的行為規(guī)范,參與社區(qū)事務(wù)無(wú)法可依;四是監(jiān)督機(jī)制不健全,社區(qū)管理和服務(wù)難以納入規(guī)范化軌道。
4、資金供應(yīng)不充裕。目前,社區(qū)管理和服務(wù)的資金渠道窄,主要依靠財(cái)政撥款,未能發(fā)揮公益捐贈(zèng)在社區(qū)建設(shè)中的作用。而且,街道的財(cái)政管理體制采取財(cái)政預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法,辦公經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一支出,業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由各業(yè)務(wù)部門分別管理,街道雖有綜合管理服務(wù)的職責(zé),卻沒(méi)有相應(yīng)的籌資權(quán)力。由于資金不足,街道開(kāi)展社區(qū)服務(wù)、為民辦實(shí)事的過(guò)程中,更是捉襟見(jiàn)肘,心有余而力不足。
5、人員配備不規(guī)范。一是街道人員不規(guī)范,街道有行政、事業(yè)和工勤編制,超編人員多,經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重,且存在同工不同酬的現(xiàn)象。二是居委會(huì)干部待遇普遍較低,目前,居委會(huì)雖定性為自治組織,實(shí)際上卻承擔(dān)了大量的行政事務(wù),而居委會(huì)成員的待遇普遍較低,認(rèn)真履職沒(méi)有積極性,不認(rèn)真履職又完不成任務(wù)。
總結(jié)國(guó)內(nèi)各地改革經(jīng)驗(yàn),結(jié)合??谑袑?shí)際,筆者認(rèn)為,其城市社區(qū)體制應(yīng)按照“一個(gè)調(diào)整、兩個(gè)實(shí)行、三個(gè)完善、四個(gè)強(qiáng)化”的總體改革思路。
撤銷街道辦,組建大社區(qū),減少管理層級(jí)。整合原有街道、社區(qū)設(shè)置,調(diào)整社區(qū)規(guī)模,實(shí)行大社區(qū)體制。撤銷全市18個(gè)街道辦事處,把原來(lái)159個(gè)社區(qū)整合為若干個(gè)大社區(qū)。新社區(qū)采用“一個(gè)核心三個(gè)體系”的組織架構(gòu),即以社區(qū)黨工委為核心,社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)以及社會(huì)組織三個(gè)體系為支撐的整體架構(gòu),實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨工委、居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)中心的責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一,建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治、中心服務(wù)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社區(qū)管理服務(wù)新格局。
(1)實(shí)行扁平化管理。街道辦撤銷后,城市管理由“市、區(qū)、街道、社區(qū)”四級(jí)管理變?yōu)椤笆?、區(qū)、社區(qū)”三級(jí)管理,進(jìn)一步理順管理職能,將原街道辦的經(jīng)濟(jì)管理、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)部門,實(shí)現(xiàn)分片歸口管理,建立社區(qū)與區(qū)直部門工作對(duì)接新機(jī)制。同時(shí),實(shí)行“三個(gè)下沉”:即人員下沉、經(jīng)費(fèi)下沉、資源下沉。
(2)實(shí)行網(wǎng)格化管理。按照“屬地管理、條塊結(jié)合”原則,每200至300戶左右劃分一個(gè)網(wǎng)格,配備1名網(wǎng)格管理員,主要負(fù)責(zé)日常巡查和綜合信息采集等工作,實(shí)行AB崗工作制,專門業(yè)務(wù)工作為A崗,對(duì)網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)負(fù)責(zé)為B崗,實(shí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)在前臺(tái)一口受理、后臺(tái)分類處置。
(1)完善社區(qū)公共服務(wù)體系。在區(qū)與社區(qū)之間的承接體制、對(duì)接機(jī)制上進(jìn)行的創(chuàng)新,按照網(wǎng)格化、精細(xì)化、責(zé)任化的要求,實(shí)行上門服務(wù)、代理服務(wù)、一站式服務(wù),細(xì)化社區(qū)網(wǎng)格人員的責(zé)任分工。
(2)完善社區(qū)市場(chǎng)服務(wù)體系。把政府承擔(dān)的本應(yīng)由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)剝離出來(lái),動(dòng)員更多的社會(huì)資源從事社會(huì)管理,實(shí)現(xiàn)政府管理與市場(chǎng)化運(yùn)作的有效銜接和良性互動(dòng)。市區(qū)兩級(jí)政府都設(shè)立支持社會(huì)組織專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算,通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù),在政府與社會(huì)組織之間建立相互合作的關(guān)系,為社會(huì)組織提供發(fā)展的空間,實(shí)現(xiàn)公共治理主體的多元化。
(3)完善社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系。組建群眾性協(xié)會(huì)團(tuán)體,推行社區(qū)志愿者和義工注冊(cè)登記制度,發(fā)展社區(qū)義務(wù)服務(wù)。充分吸收社區(qū)內(nèi)的老黨員、老干部、志愿者等力量參加,組織為空巢獨(dú)居老人、困難家庭等社區(qū)居民提供義務(wù)服務(wù)。
(1)強(qiáng)化黨的核心功能。成立社區(qū)黨工委,由轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居委會(huì)主任、公共服務(wù)中心成員等組成。探索社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)體制、組織載體和活動(dòng)方式,出臺(tái)加強(qiáng)區(qū)域化社區(qū)黨建工作的意見(jiàn),擴(kuò)大黨在基層社區(qū)工作的滲透力。
(2)強(qiáng)化管理服務(wù)功能。將原先浮在區(qū)和街道層面的資源下沉到社區(qū),整合分散在各個(gè)條口和社區(qū)內(nèi)部的資源,實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。強(qiáng)化社區(qū)民生服務(wù)、城市管理、綜治維穩(wěn)等功能,提升社區(qū)衛(wèi)生、文化、治安、社區(qū)就業(yè)保障等服務(wù)功能,打造多種形式的便民生活服務(wù)圈。
(3)強(qiáng)化居民自治功能。推進(jìn)群眾性自治組織建設(shè),制定進(jìn)一步完善社區(qū)居委會(huì)和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)組織體系建設(shè)的意見(jiàn),明確社區(qū)居委會(huì)及小區(qū)業(yè)委會(huì)的職責(zé)任務(wù)。建立健全社區(qū)居民代表大會(huì)制度和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)、居民和業(yè)主公約制度、居民和黨員代表議事制度、議事協(xié)商委員會(huì)議事規(guī)則等制度,暢通居民表達(dá)利益訴求的渠道。在全面履行居委會(huì)和業(yè)委會(huì)工作進(jìn)行民主評(píng)議、實(shí)施民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上,結(jié)合城市社區(qū)組織選舉,建立“觀察員”制度,對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)制度的架構(gòu)、選舉和運(yùn)行方式,進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。保障社區(qū)民主決策、民主管理的實(shí)現(xiàn)。
(4)強(qiáng)化社會(huì)參與功能。進(jìn)一步拓寬社區(qū)管理和服務(wù)的渠道,強(qiáng)化社會(huì)參與功能。促進(jìn)社區(qū)志愿者、義工和專業(yè)社工隊(duì)伍建設(shè),形成“社工引領(lǐng)義工、義工協(xié)助社工”的社區(qū)服務(wù)模式,建立社工和義工聯(lián)動(dòng)發(fā)展的機(jī)制。扶持和培育公益類、服務(wù)類社區(qū)社會(huì)組織,建立并規(guī)范政府購(gòu)買制度,拓展社會(huì)組織生存和發(fā)展的空間,發(fā)揮公益捐贈(zèng)在籌集社區(qū)管理與服務(wù)資金方面的功能,鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域,形成國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng),政府與社會(huì)組織合作的政社合作模式。◎
(作者單位:中共??谑形h校)
[編輯:王秋虹]