□葉珊茹 符曉珍 余德厚

“經(jīng)濟(jì)學(xué)治腐”，路該怎么走？
——洋浦法院試水勤政廉政保證金制度的調(diào)查報(bào)告

□葉珊茹 符曉珍 余德厚

為了保證公務(wù)員在行使公共權(quán)力的過(guò)程中不濫用權(quán)力，保持廉潔性，許多國(guó)家和地區(qū)都在積極探索建立防止公務(wù)員腐敗的方法和機(jī)制,采取種種措施如制定優(yōu)厚的薪俸制度、公積金制度、養(yǎng)老金制度等來(lái)激勵(lì)公務(wù)員忠于職守、勤政廉政。洋浦法院高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，積極探索“經(jīng)濟(jì)學(xué)治腐”等手段，在2011年1月制定《廉潔司法保證金實(shí)施辦法（試行）》。通過(guò)一年時(shí)間的試行，該制度在洋浦法院得到全面貫徹執(zhí)行，取得良好的管理效果。

主要做法：將經(jīng)濟(jì)利益與勤政廉政相結(jié)合

考慮到法院工作與行政部門(mén)工作不同，在制定保證金制度時(shí)，洋浦法院著重研究如何規(guī)制裁判執(zhí)行權(quán)的行使及如何規(guī)范司法人員的行為，力圖解決司法腐敗及司法不良作風(fēng)問(wèn)題。

一是廉政與勤政一并考核。洋浦法院試行的“保證金制度”脫胎于“廉政保證金制度”，但有明顯的差異，主要不同之處在于“保證金制度”把勤政納入保證金調(diào)整的范圍，也就是以經(jīng)濟(jì)利益對(duì)廉政和勤政行為一并調(diào)整。

二是自主籌資，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。保證金制度以經(jīng)濟(jì)利益得失雙向風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)，鼓勵(lì)干警公正、廉潔、高效、文明司法。洋浦法院為每位工作人員建立保證金賬戶，由單位和個(gè)人共同向保證金賬戶存入保證金。一年內(nèi)工作人員未發(fā)生不廉潔或不勤政行為的，保證金全額奉還。反之則按規(guī)定沒(méi)收或扣減，扣減額度視處分大小決定，直至全部扣除，防止該激勵(lì)制度演變?yōu)榧兇獾母＠贫取?/p>

三是全面規(guī)范，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。保證金制度涵蓋法院的黨風(fēng)廉政建設(shè)、紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)、審判實(shí)務(wù)管理、司法政務(wù)管理及績(jī)效考評(píng)等方面的工作內(nèi)容，列舉了50多種禁止行為和10余項(xiàng)績(jī)效考核最低標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)規(guī)定院領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)所分管的部門(mén)及本部門(mén)工作人員的行政警告以上的違法違紀(jì)行為承擔(dān)連帶責(zé)任。

四是注重細(xì)節(jié)，將輕微違紀(jì)違法行為納入管理范圍。對(duì)于法院工作人員尚未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的輕微違紀(jì)事件，實(shí)踐中往往以批評(píng)教育為主，收效不明顯，管理出現(xiàn)“瓶頸”。洋浦法院推行的“廉政保證金制度”將此類行為納入了管理范圍。

與此同時(shí)，洋浦法院還配套制定了相應(yīng)的監(jiān)督檢查考核機(jī)制，量化考核標(biāo)準(zhǔn)。

一是完善現(xiàn)有的內(nèi)部管理機(jī)制。法院內(nèi)部管理主要由立案、監(jiān)察、政工、審判監(jiān)督等部門(mén)按規(guī)定進(jìn)行例行監(jiān)督、檢查、考評(píng)和處理，體現(xiàn)在《紀(jì)檢監(jiān)察通報(bào)》《紀(jì)律作風(fēng)通報(bào)》《審判管理通報(bào)》《審限管理通報(bào)》《案件質(zhì)量評(píng)查通報(bào)》《信訪通報(bào)》《錯(cuò)案通報(bào)》《信息調(diào)研成果通報(bào)》《考勤通報(bào)》及《績(jī)效考核通報(bào)》各類通報(bào)上，并以這些通報(bào)作為保證金制度使用的依據(jù)。

二是實(shí)行新的業(yè)績(jī)量化考核標(biāo)準(zhǔn)。2011年前洋浦法院的績(jī)效考核只是簡(jiǎn)單地對(duì)“德、能、勤、績(jī)、廉”綜合估算，缺乏細(xì)化的考核項(xiàng)目，考核結(jié)果更多地依賴主觀評(píng)價(jià)，未能全面的體現(xiàn)工作量和勤勉度。2011年制定《法院工作人員考評(píng)辦法》，根據(jù)不同的崗位職責(zé)，對(duì)每一位工作人員設(shè)定年工作目標(biāo)和工作量，能量化項(xiàng)目考核的項(xiàng)目量化考核，無(wú)法絕對(duì)定量的項(xiàng)目以單獨(dú)抽查考核的形式進(jìn)行優(yōu)秀、良好、合格、不合格的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)予以考核。通過(guò)絕對(duì)量化和相對(duì)量化的方式對(duì)勤政與否進(jìn)行詳細(xì)的考評(píng)。

三是實(shí)行季度考核通報(bào)制度。洋浦法院監(jiān)察室嚴(yán)格依照保證金制度對(duì)該院干警的各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查。每季度對(duì)該制度的執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并制定《廉潔司法保證金制度執(zhí)行情況相關(guān)數(shù)據(jù)通報(bào)》。該通報(bào)包括：違反廉政規(guī)定行為、其他違法違規(guī)行為、考勤情況、審判（執(zhí)行）任務(wù)完成情況、調(diào)研宣傳任務(wù)完成情況、案件質(zhì)量評(píng)查、發(fā)改上訴申訴案件數(shù)、違反審判管理規(guī)定的情況、辦公場(chǎng)所衛(wèi)生檢查等。

為了更好地監(jiān)察干警的司法行為，洋浦法院采取更為主動(dòng)的監(jiān)督檢查工作方式，加大了違法違紀(jì)案件查處力度，保證保證金制度的有效執(zhí)行。

一是構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。建立“廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度”，制定《廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施表》，對(duì)審判執(zhí)行工作、司法政務(wù)管理工作中易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力事項(xiàng)，梳理出廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定防控措施；對(duì)“保證金制度”中可能出現(xiàn)不廉潔問(wèn)題的行為設(shè)立詳細(xì)的操作規(guī)則和具體考核標(biāo)準(zhǔn)。未按照《廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施表》中實(shí)施的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施的行為，將被認(rèn)定為不符合廉政工作要求，扣減其保證金。

二是實(shí)行廉政監(jiān)督回訪制度。對(duì)可能出現(xiàn)廉政問(wèn)題的案件進(jìn)行回訪，進(jìn)一步了解法院工作人員的司法情況。具體包括三個(gè)方面：審執(zhí)人員在辦案過(guò)程中是否存在違紀(jì)違法辦案，辦關(guān)系案、人情案問(wèn)題；審執(zhí)人員在辦案過(guò)程中是否有索、拿、卡、要行為和接受吃、請(qǐng)及謀取其他不正當(dāng)利益行為；審執(zhí)人員是否存在冷、硬、橫、推等“衙門(mén)”作風(fēng)。2011年以來(lái)，洋浦法院從審結(jié)、執(zhí)結(jié)的案件中抽取103件案件進(jìn)行回訪，訪當(dāng)事人或代理人114人。

三是加強(qiáng)對(duì)司法作風(fēng)的檢查。嚴(yán)格執(zhí)行工作紀(jì)律，加強(qiáng)上下班考勤、請(qǐng)休假制度檢查。加強(qiáng)庭審紀(jì)律檢查，每周兩次不定期對(duì)庭審情況進(jìn)行例行檢查，特別針對(duì)下列行為的檢查：違反規(guī)定未著法官服裝開(kāi)庭；開(kāi)庭遲到、打瞌睡的；在庭審中接打手機(jī)、抽煙、隨意走動(dòng)的；庭審用語(yǔ)不文明等行為。規(guī)范立案窗口接待行為，規(guī)范干警8小時(shí)外的業(yè)余學(xué)習(xí)生活。

四是執(zhí)行干部財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度。嚴(yán)格落實(shí)廉政檔案制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、報(bào)告重大事項(xiàng)等規(guī)定，主動(dòng)核查，定時(shí)予以公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

主要成效：探索出“不愿為、不必為”的反腐倡廉新機(jī)制

治理腐敗必須創(chuàng)新機(jī)制，形成嚴(yán)密科學(xué)的監(jiān)督體系。保證金制度作為一種直觀的、操作性強(qiáng)的反腐倡廉促勤制度，可以為法院提供一種有效的、可操作的保障公正廉潔司法的廉政建設(shè)工作方式。

一是完善黨風(fēng)廉政建設(shè)體系的重要內(nèi)容。對(duì)于遏制司法腐敗而言，前期的預(yù)防與后續(xù)的獎(jiǎng)懲同等重要。洋浦法院在不斷創(chuàng)新廉政教育方式，豐富廉政教育內(nèi)容，強(qiáng)化法院廉政文化建設(shè)，不斷加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督管理，嚴(yán)格治院治警。努力建設(shè)一種“不敢為、不能為”管理機(jī)制的同時(shí)，探索出一條“不愿為、不必為”的反腐倡廉新機(jī)制，豐富了黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系的內(nèi)容，并由此形成的一套完整的配套機(jī)制，使法院制度建設(shè)進(jìn)一步得到完善，促進(jìn)了法院制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)。

二是促進(jìn)司法公正的有效途徑。保證金本質(zhì)是一種信用工具，是法院工作人員個(gè)人對(duì)廉政勤政的擔(dān)保。洋浦法院將該制度與審判事務(wù)管理嚴(yán)密掛鉤，對(duì)辦理案件中，收受當(dāng)事人禮物，接受當(dāng)事人吃請(qǐng)，審判流程管理不規(guī)范，超審限結(jié)案等不廉潔、不公正、效率不高的行為，都將被扣減保證金。無(wú)形中加大了對(duì)辦案人員的約束力，增強(qiáng)了辦案人員的責(zé)任心，有效地促進(jìn)了辦案效率的提高，確保了審判的公正。

三是確保廉潔司法的物質(zhì)保障。在目前國(guó)家的財(cái)力尚不能實(shí)行高薪養(yǎng)廉的背景下，探索建立廉潔司法保證金制度，主要目的是以物質(zhì)利益為保障，嘗試構(gòu)建一種“不必為”的廉潔長(zhǎng)效機(jī)制。努力使法官享有應(yīng)有的職業(yè)待遇保障，使其公開(kāi)獲取的合法利益與其所欲謀取的非法利益形成反差，能有效地遏制非法牟利的動(dòng)機(jī)。在“不必為”的保障下，絕大多數(shù)法官會(huì)自覺(jué)抵御非法利益的誘惑，保持自身廉潔。保證金制度倡導(dǎo)了一種廉政勤政嘉獎(jiǎng)的理念，對(duì)廉政勤政給予充分肯定和經(jīng)濟(jì)利益鼓勵(lì)。對(duì)法院干警而言，吃當(dāng)事人一頓飯，抽當(dāng)事人一包煙，不但要受到處分，而且還要被扣幾千元的廉政保證金，因小失大根本沒(méi)有必要。

四是預(yù)防遏制輕微違紀(jì)行為的手段。對(duì)法院工作人員較為輕微的違紀(jì)行為，實(shí)踐中往往以批評(píng)教育為主，當(dāng)事者沒(méi)有實(shí)質(zhì)的利益損失，不需付出經(jīng)濟(jì)的或政治的代價(jià)，難以達(dá)到有效的管理和控制效果。因此有的法院工作人員抱有“只要大事不犯，小事可以不斷”的錯(cuò)誤想法?，F(xiàn)將工作業(yè)績(jī)、工作表現(xiàn)與保證金制度緊密掛鉤，有效地預(yù)防和遏制了基層法院普遍存在的輕微違紀(jì)行為和司法不良作風(fēng)，推動(dòng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)和法院工作，樹(shù)立了法院的良好形象。

下步設(shè)想：構(gòu)建統(tǒng)一的“廉政勤政保證金制度”

建議洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)一建立“廉政勤政保證金制度”，進(jìn)一步推進(jìn)洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)在保障廉潔行政中的制度創(chuàng)新，規(guī)范保證金制度的建立和執(zhí)行，確實(shí)發(fā)揮保證金制度應(yīng)有的激勵(lì)、約束作用，為廉政勤政打下合理的制度基礎(chǔ)，提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。

一、建立保證金框架制度。保證金制度僅在洋浦法院得以實(shí)施推行，洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)其他單位均未能建立該制度，有制度建設(shè)上的滯后，財(cái)政保障上的困難等原因，但最主要的原因還是保證金制度沒(méi)有制度予以“保證”。應(yīng)更新觀念，向國(guó)際先進(jìn)反腐國(guó)家學(xué)習(xí)，接納新的理念、推廣新的做法，將保證金制度納入制度軌道。建議由洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)制定《洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)廉政勤政保證金制度實(shí)施辦法》，規(guī)范該制度的設(shè)立和運(yùn)行。

二、將保證金基金納入財(cái)政預(yù)算，提高保證金數(shù)額。以單位辦公經(jīng)費(fèi)撥付保證金，這無(wú)法保障保證金單位撥付部分的資金來(lái)源，也可能對(duì)工作產(chǎn)生影響。建議將保證金單位撥付部分由開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)單位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)一安排，列入開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算由開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)；通過(guò)加大腐敗預(yù)期成本來(lái)預(yù)防腐敗，保證金數(shù)繳納率提高至公務(wù)員收入的30%。

三、進(jìn)一步制定具有更強(qiáng)操作性的實(shí)施規(guī)定及實(shí)施細(xì)則。為了發(fā)揮好“保證金”對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)各項(xiàng)工作的激勵(lì)作用，應(yīng)將公正廉潔司法與勤勉規(guī)范工作一并加以規(guī)范，使“保證金”與開(kāi)發(fā)區(qū)工作人員的各項(xiàng)工作相掛鉤。把勤政納入制度規(guī)范的范圍，體現(xiàn)一種多勞多得、多奉獻(xiàn)多回報(bào)的分配制度，使該制度成為拉開(kāi)收入差距的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。同時(shí),要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)保證金的使用、管理和監(jiān)督，確保保證金制度的健康、安全、流暢運(yùn)行。

四、建立完善的廉政監(jiān)督制度。一是預(yù)防廉政風(fēng)險(xiǎn)，建立開(kāi)發(fā)區(qū)“廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度”。二是實(shí)行“廉政監(jiān)督回訪制度”，由紀(jì)工委對(duì)可能出現(xiàn)廉政問(wèn)題的案例進(jìn)行回訪。三是執(zhí)行“干部財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度”，嚴(yán)格落實(shí)廉政檔案制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、報(bào)告重大事項(xiàng)等規(guī)定，主動(dòng)核查，定時(shí)予以公布，接受社會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)做到信息公開(kāi)透明，對(duì)公務(wù)員的各項(xiàng)工作及個(gè)人收入情況、業(yè)績(jī)情況進(jìn)行公示，減少保證金制度執(zhí)行的“暗箱操作”?！?/p>

（作者單位：洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院）