馬海霞 李慧玲

(新疆師范大學法經(jīng)學院,新疆 烏魯木齊 830000)

國家“十一五”規(guī)劃《綱要》中提出關于主體功能區(qū)的國土規(guī)劃和空間開發(fā)戰(zhàn)略，是對我國區(qū)域經(jīng)濟理論的重大創(chuàng)新，它不僅打破了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式與發(fā)展思路，不同于傳統(tǒng)以行政區(qū)域界限和經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎進行的經(jīng)濟區(qū)劃，而且在進行經(jīng)濟區(qū)劃的同時，關注生態(tài)環(huán)境的保護和改善，將環(huán)境、資源同社會、經(jīng)濟的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展納入規(guī)劃的考慮范圍，體現(xiàn)了可持續(xù)的科學發(fā)展觀，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展具有重要意義。

主體功能區(qū)的提出，也為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了新的發(fā)展思路。新疆維吾爾自治區(qū)“十一五”規(guī)劃《綱要》，將天山北坡經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。按照2011年6月8日國務院辦公廳發(fā)布的《國務院關于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，將新疆的天山北坡經(jīng)濟區(qū)劃分為國家層面的重點開發(fā)區(qū)域。該區(qū)域的功能定位是：我國面向中亞、西亞地區(qū)對外開放的陸路交通樞紐和重要門戶，全國重要的能源基地，我國進口資源的國際大通道，西北地區(qū)重要的國際商貿中心、物流中心和對外合作加工基地，石油天然氣化工、煤電、煤化工、機電工業(yè)及紡織工業(yè)基地[1]。推進烏昌一體化建設，提升貿易樞紐功能和制造業(yè)功能，建設西北地區(qū)重要的國際商貿中心、制造業(yè)中心、出口商品加工基地。

天山北坡經(jīng)濟區(qū)是新疆經(jīng)濟開發(fā)密度最高、經(jīng)濟增長速度最為強勁的地區(qū)，也是示范和帶動全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的核心經(jīng)濟區(qū)。2009年，天山北坡經(jīng)濟帶實現(xiàn)GDP共計2265億元，工業(yè)增加值1032億元，分別占全區(qū)總量的53%和66.3%①。

一、天山北坡經(jīng)濟區(qū)區(qū)域范圍的界定

天山北坡經(jīng)濟區(qū)區(qū)域范圍的界定直接源于20世紀90年代初期新疆五大經(jīng)濟區(qū)劃分中的天山北坡區(qū)。當時天山北坡區(qū)的區(qū)域范圍主要包括烏魯木齊、克拉瑪依、石河子、昌吉、烏蘇、沙灣、奎屯等15個縣市，區(qū)域面積12.59萬km2。隨后，在此基礎上，逐步演變?yōu)?0世紀90年代中后期的天山北坡經(jīng)濟區(qū)。2001年，新疆在“十五”規(guī)劃中提出加快發(fā)展天山北坡經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略，這是首次明確確定區(qū)內重點發(fā)展區(qū)域的中長期規(guī)劃，同時也明確界定了天山北坡經(jīng)濟區(qū)的覆蓋范圍，區(qū)域范圍為東起烏魯木齊，西至克拉瑪依。2006年，隨著新疆“十一五”規(guī)劃的制定，天山北坡經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域范圍從克拉瑪依繼續(xù)向西延伸至阿拉山口。新疆“十二五”規(guī)劃提出：天山北坡經(jīng)濟帶東起哈密，西至伊寧，將天山北坡經(jīng)濟帶的地域范圍向兩端延伸②。目前，學術界對天山北坡經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域范圍已形成了較為統(tǒng)一的觀點，確定其區(qū)域范圍是：以烏魯木齊為中心，東起木壘縣，西至溫泉縣，行政區(qū)劃上包括烏魯木齊市、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、克拉瑪依市、石河子市、五家渠市、塔城地區(qū)的烏蘇市、沙灣縣和伊犁哈薩克自治州的奎屯市等17個縣市，以及新疆生產建設兵團的農六師、農七師、農八師、農十二師和建工師。區(qū)域總面積15.12萬km2，占全疆總面積的9.08%。

二、天山北坡經(jīng)濟區(qū)作為重點開發(fā)區(qū)的必要性分析

在新疆實現(xiàn)歷史性跨越的過程中，天山北坡經(jīng)濟區(qū)的崛起無疑具有重要的先導作用。新疆地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，局部區(qū)域率先發(fā)展，從而帶動全區(qū)經(jīng)濟的振興是一個必然要經(jīng)歷的現(xiàn)實過程。這對于從新疆經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實出發(fā)，實現(xiàn)與全國同步進入全面小康社會的目標有著極其重要的現(xiàn)實意義。

（一）新疆經(jīng)濟非均衡協(xié)調發(fā)展的引擎

新疆地域遼闊，各地情況千差萬別，特別是在基礎薄弱、發(fā)展水平較低的情況下推進工業(yè)化進程，也必須實行非均衡增長的戰(zhàn)略，通過有先有后的過程，最終達到經(jīng)濟社會的整體跨越，趕上發(fā)達地區(qū)的目標。建設天山北坡經(jīng)濟區(qū)的實踐，正是這種非均衡增長戰(zhàn)略在新疆實施的成功范例。

新疆作為西部欠發(fā)達省區(qū)之一，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，但隨著國家全面開放戰(zhàn)略的全面實施，其橋頭堡和樞紐站作用的發(fā)揮更需要新疆培育打造自己的重點經(jīng)濟區(qū)，如天山北坡經(jīng)濟區(qū)。通過著力提升天山北坡經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟實力和經(jīng)濟水平，將其納入國家重點區(qū)域開發(fā)建設的戰(zhàn)略規(guī)劃中，從而提升新疆向西開放的層次和水平，促進新疆乃至我國全方位對外開放戰(zhàn)略的深入實施[2]。

天山北坡經(jīng)濟區(qū)作為新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的“領頭羊”，為新疆實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供示范效應，進而全面地影響帶動全疆經(jīng)濟水平的提高和進步，增加新疆在全國經(jīng)濟發(fā)展中的地位和知名度。

（二）特色優(yōu)勢產業(yè)升級的區(qū)域依托

新疆區(qū)域經(jīng)濟特色突出，目前已形成石油石化、棉花、特色林果業(yè)、特色農畜產品加工業(yè)等一系列特色優(yōu)勢產業(yè)，在國內外市場上顯現(xiàn)出強勁活力。大力發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，并延長其產業(yè)鏈條，對于經(jīng)濟結構的優(yōu)化升級意義重大，是加快新疆發(fā)展的必由之路。天山北坡經(jīng)濟區(qū)的快速崛起，為特色優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展提供了必要的區(qū)域依托和載體，天山北坡經(jīng)濟區(qū)成為新疆新型工業(yè)化的重要樞紐。新疆現(xiàn)代石化工業(yè)就是依托克拉瑪依、塔里木、吐哈三大油汽田的開發(fā)建設而發(fā)展壯大起來的。隨著獨山子100萬噸乙烯、1000萬噸煉油項目的開工建設，將形成全國最大的現(xiàn)代石化工業(yè)基地，從而大大加快特色資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉換進程。事實證明，強勢經(jīng)濟區(qū)域的快速發(fā)展必然要有強大的特色優(yōu)勢產業(yè)為其支撐，特色優(yōu)勢產業(yè)的不斷升級的進程，實質上就是加快推進新型工業(yè)化的進程。從這個意義上講，天山北坡經(jīng)濟區(qū)的快速發(fā)展，無疑是新疆由資源大區(qū)向經(jīng)濟強區(qū)轉變的標志和縮影。加快天山北坡經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，是發(fā)展和壯大新疆特色優(yōu)勢產業(yè)，打造新疆核心競爭力的奠基之舉。

（三）“東聯(lián)西出”的重要通道

天山北坡經(jīng)濟區(qū)是國家重點發(fā)展“西隴海一蘭新線經(jīng)濟帶”的重要組成部分，第二亞歐大陸橋貫穿于整個經(jīng)濟帶，是貫穿東西、承北啟南的西部國際大通道，是未來大中華經(jīng)濟圈與中亞經(jīng)濟圈的融合地，是中華文化與中亞文化的交匯處，是向西開放和面向中亞及俄羅斯市場的商品貿易集散地。在國務院32號文件《國務院關于進一步促進新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》中，將新疆定位為國家向西開放的橋頭堡和樞紐站，是我國連通中亞、西亞乃至歐洲的陸路通道。因此，新疆要發(fā)揮橋頭堡和樞紐站的作用，就必須實施全方位對外開放的戰(zhàn)略，天山北坡經(jīng)濟區(qū)是“前沿陣地”，是新疆“東聯(lián)西出”的重要通道。隨著中國向西對外貿易的快速發(fā)展，新疆“東聯(lián)西出”的任務將更加繁重，在中亞地區(qū)的作用將更加突出，天山北坡經(jīng)濟區(qū)由于其特殊的區(qū)位優(yōu)勢，將成為未來中國與泛中亞、中亞地區(qū)商品和物資的聚集區(qū)。

天山北坡經(jīng)濟區(qū)在新疆向西開放中的地緣優(yōu)勢及其迅速發(fā)展起來的地上、地下、空中立體運輸網(wǎng)絡及有形與無形的現(xiàn)代化通訊網(wǎng)絡將使其成為未來歐亞腹地的交通樞紐，對發(fā)展該地區(qū)經(jīng)濟起到重要推動作用。

（四）促進新疆區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的必由之路

按照貫徹落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，未來我國區(qū)域經(jīng)濟政策的重點將是不斷縮小地區(qū)差距和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。目前天山北坡經(jīng)濟區(qū)同后發(fā)展地區(qū)的差距呈擴大的態(tài)勢，必須采取措施支持后發(fā)展地區(qū)迎頭趕上，為全面建設小康社會奠定基礎[3]，就應當充分發(fā)揮天山北坡經(jīng)濟區(qū)的帶頭作用，不斷總結和推廣天山北坡經(jīng)濟區(qū)崛起過程中積累起來的經(jīng)驗，使其在新疆更廣大的區(qū)域范圍內生根，開花，結果。

同時，必須充分地認識到，天山北坡經(jīng)濟區(qū)快速發(fā)展對后發(fā)展地區(qū)的示范和帶動意義是普遍的、具體的和現(xiàn)實的。市場經(jīng)濟條件下實施優(yōu)勢資源轉換戰(zhàn)略中，同樣也是不少后發(fā)展地區(qū)的選擇路徑。新疆資源豐富，可持續(xù)發(fā)展的空間廣闊，具備一定的大開發(fā)大發(fā)展的條件。目前特色優(yōu)勢資源的開發(fā)已全面展開，各地應從實際出發(fā)加快優(yōu)勢資源轉換，形成自己的發(fā)展優(yōu)勢，從而縮小與快速發(fā)展區(qū)域的差距，實現(xiàn)新疆區(qū)域經(jīng)濟全面協(xié)調發(fā)展。

三、天山北坡經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中存在的主要問題

（一）區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中行政區(qū)經(jīng)濟與經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟關系不協(xié)調

由于計劃經(jīng)濟體制的影響，我國的社會主義市場經(jīng)濟機制還不完善，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和調控仍然沿用行政區(qū)劃作為基本單元，這就難免會造成條塊分割、重復建設等問題。在天山北坡經(jīng)濟區(qū)，這一問題顯得尤為突出[4]。這里有自治區(qū)、兵團及中央駐疆單位三大系統(tǒng)。從自治區(qū)行政系統(tǒng)來看又涉及烏魯木齊市、昌吉回族自治州、伊犁哈薩克自治州、塔城地區(qū)、博州等。從兵團系統(tǒng)來看包括了烏魯木齊市農墾局、農六師、農七師、農八師、農十二師等。

克拉瑪依市與新疆油田公司，石河子市與農八師均是“兩塊牌子，一套班子”。另外，中央駐疆單位又屬于不同部委和系統(tǒng)，協(xié)調起來比較困難。例如，位于天山北坡經(jīng)濟區(qū)中部的奎屯市、獨山子區(qū)、烏蘇市和兵團農七師，三地間彼此相鄰，相距僅十余公里，總面積兩萬多平方公里，地理位置十分優(yōu)越，經(jīng)濟上各具特色，具有很強的互補性。因此，由其形成的三角區(qū)域被區(qū)內外專家譽為新疆經(jīng)濟發(fā)展的“金三角”地帶。但構成“金三角”經(jīng)濟區(qū)的三地四方分別隸屬于不同的行政管轄區(qū)，奎屯市是伊犁州的直轄市，烏蘇市隸屬于塔城地區(qū)，獨山子區(qū)屬于克拉瑪依市，兵團農七師所屬單位分別居住在奎屯、烏蘇轄區(qū)內。由于行政管轄的不同，成長和發(fā)展的歷史也各不相同，因此形成了特點突出、行政管理個性差異較大的特點?！敖鹑恰苯?jīng)濟區(qū)三地四方的行政管理差異明顯，各自為政的局面嚴重束縛著其發(fā)展。

2004年12月，新疆維吾爾自治區(qū)黨委、人民政府做出了在不涉及烏魯木齊市、昌吉回族自治州行政區(qū)劃調整的前提下，成立烏昌黨委、加快推進烏昌經(jīng)濟一體化的重大戰(zhàn)略決策。但是在烏昌一體化推行中，行政體制障礙成為突出問題。第一，行政區(qū)經(jīng)濟明顯。烏昌地區(qū)內部行政區(qū)劃體制不一致，烏魯木齊市實行市轄區(qū)、市管縣體制；昌吉回族自治州實行自治區(qū)—自治州—市、縣、自治縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)四級制；農六師、五家渠市實行自治區(qū)和兵團雙重管理體制。這種行政區(qū)劃體制導致的突出問題是：行政多頭管理，融通性差，削弱了政府的服務功能，經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出明顯的行政區(qū)域特征，結果是生產要素的合理配置很大程度上要讓位于行政區(qū)域的利益。“行政區(qū)經(jīng)濟”為跨行政區(qū)的經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展制造了壁壘，是烏昌一體化的主要障礙[5]。第二，政府主導型的經(jīng)濟管理體制使區(qū)域政府合作難以達到理想狀態(tài)，極易出現(xiàn)地方行政官員以實現(xiàn)本轄區(qū)利益的最大化為出發(fā)點和落腳點來組織經(jīng)濟布局，而不考慮行政區(qū)之間的經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，從而使區(qū)域政府的合作難以達到最優(yōu)狀態(tài)。

（二）城市化進程中“兵、油、地”關系不協(xié)調

特殊的歷史背景下，天山北坡經(jīng)濟區(qū)形成了新疆維吾爾自治區(qū)地方政府、新疆生產建設兵團、中央石油化工集團駐疆企業(yè)并存的局面。他們各自隸屬于不同行政主體的管轄范圍，各自追求自身利益的最大化，這種人為的行政壁壘大大提高了市場交易成本，導致物質資本、人力資本損耗的“不經(jīng)濟”，嚴重阻礙了天山北坡經(jīng)濟區(qū)域內市場體系的建立與完善和市場經(jīng)濟的健康快速發(fā)展，從而制約了新疆區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展以及在國內外的整體競爭力。目前只有新疆仍然保留國家生產建設兵團建制，然而，在地域空間上，地方與兵團你中有我，我中有你。新疆兵團下轄14個師，174個團場，兵團農牧團場分布于全疆各地，卻又都鑲嵌于各個縣、鄉(xiāng)之間，但在行政架構、管理體制、利益分配卻完全獨立，形成“省中之省”。

新疆石油石化產業(yè)作為以“嵌入”方式建立在當?shù)氐闹醒肫髽I(yè)，地方政府沒有生產經(jīng)營權和發(fā)展自主權，除少部分稅收能留在地方外，地方所能獲得的其他實際經(jīng)濟利益并不多。中央企業(yè)與地方企業(yè)的企業(yè)關聯(lián)度低，進入石油石化領域的地方企業(yè)少，缺乏依托大企業(yè)進行深加工的地方中小企業(yè)群，對地方經(jīng)濟拉動力不強。由于石油及其化工產業(yè)存在著資源、資金、技術壁壘，因此長期以來天山北坡經(jīng)濟區(qū)的石油相關產業(yè)發(fā)展相對較慢，其開發(fā)利用與地方經(jīng)濟的發(fā)展融合度還比較低，導致天山北坡經(jīng)濟區(qū)的石油下游產品加工業(yè)發(fā)展不足。

（三）資源優(yōu)勢轉換戰(zhàn)略的推進與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展關系不協(xié)調

天山北坡經(jīng)濟區(qū)與新疆其它地區(qū)相比，生態(tài)條件較好，但仍然屬于半干旱地區(qū)，主要依賴雪水灌溉，綠洲經(jīng)濟特征十分明顯。由于人為不合理的開發(fā)活動，水資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化和人口壓力成為該經(jīng)濟區(qū)當前最突出的問題。

從水資源看，天山北坡經(jīng)濟區(qū)以綠洲經(jīng)濟為主，水是綠洲的生命源泉，天山北坡經(jīng)濟帶內沒有水資源豐富的較大河流。綠洲用水嚴重依賴山區(qū)間產生的徑流，水量不穩(wěn)定，同時綠洲的持續(xù)開發(fā)一定程度上又擠占了生態(tài)用水，供水不足的問題較為突出。一方面，水資源短缺是增加農業(yè)生產和實施農業(yè)產業(yè)化最主要的限制因素，是綠洲開發(fā)建設中的最大問題。另一方面，表現(xiàn)在工業(yè)用水形勢嚴峻。天山北坡經(jīng)濟區(qū)之所以迅速發(fā)展，主要依托于“一黑一白”優(yōu)勢資源轉換戰(zhàn)略，“黑”是指石油、煤炭，“白”是指棉花產業(yè)。依托石油、煤炭、棉花發(fā)展起來的石油化工業(yè)和棉紡織業(yè)是天山北坡經(jīng)濟區(qū)的支柱產業(yè)，在實施工業(yè)化的道路上，天山北坡經(jīng)濟區(qū)各級政府適時提出了延長產業(yè)鏈，做強做大石油石化產業(yè)群和棉紡織產業(yè)群，這自然就加大了工業(yè)用水的需要量，加劇了水資源短缺。此外城市綠地建設中綠化用水量和城市生活用水量也相當驚人，城市用水形勢嚴峻。

從礦產資源看，相當?shù)牡V產資源分布在生態(tài)環(huán)境惡劣的沙漠、戈壁地區(qū)，開發(fā)難度大，成本相對較高，布局分散，并且在資源的生產加工中，受企業(yè)技術水平和管理水平的限制，開采回采率和選礦回收率低，資源的綜合利用水平低，深加工能力弱。

從生態(tài)環(huán)境來看，天山北坡經(jīng)濟區(qū)的自然環(huán)境決定了對社會經(jīng)濟發(fā)展的承載能力有限，主要表現(xiàn)為生態(tài)退化嚴重，城市環(huán)境污染加劇，土地退化和荒漠化問題突出。

（四）快速增長的外貿與其經(jīng)濟增長引擎作用的發(fā)揮不協(xié)調

天山北坡經(jīng)濟區(qū)作為新疆經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，外貿的發(fā)展也在全疆占有重要的地位。但在快速增長的外貿中，一方面存在出口商品低檔貨居多、商品附加值低、未建立起自有品牌、導致外貿經(jīng)營企業(yè)抗風險能力差的問題；另一方面“兩頭在外”的“走廊型”外貿，對本地經(jīng)濟拉動作用不明顯。根據(jù)2009年統(tǒng)計年鑒，2008年新疆三次產業(yè)的比例為16.4：49.7：33.9。這表明第二產業(yè)占據(jù)主體地位。由于新疆工業(yè)主要以石油、天然氣開采和石化工業(yè)為主，新疆2008年工業(yè)總產值為4639.02億元，其中石油、天然氣開采和加工、電力和熱力供應占了近66%，而2008年出口的主要商品主要為服裝及衣著附件、鞋類、機電產品、紡織紗線、織物及制品、番茄醬等，這表明新疆的出口商品結構與產業(yè)結構相距甚遠。2008年，新疆紡織業(yè)總產值為86.6億人民幣，工業(yè)銷售產值為84.3億人民幣，出口交貨值為7.6億人民幣，而當年出口棉紡織品(包括服裝及附件、鞋類)價值為24.673億人民幣，如此之大的差額說明新疆出口的服裝主要來源于內地產品，而非新疆本地生產的產品，天山北坡經(jīng)濟區(qū)成為新疆外貿出口的“走廊”。這種“走廊型”外貿致使天山北坡經(jīng)濟區(qū)乃至新疆經(jīng)濟呈現(xiàn)出外貿進出口率、GDP增長，而經(jīng)濟發(fā)展緩慢的現(xiàn)象。

（五）天山北坡經(jīng)濟區(qū)各產業(yè)結構層次低、產業(yè)結構不合理

天山北坡經(jīng)濟區(qū)屬于典型的資源型經(jīng)濟，一直以資源型農業(yè)和資源型工業(yè)為主。以資源型為主的產業(yè)結構迫使天山北坡經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟增長處于被動狀態(tài)：一是資源型產業(yè)受市場需求的制約，二是資源型產業(yè)受市場比較效益的制約，三是資源型產業(yè)結構層次偏低。

天山北坡經(jīng)濟區(qū)內正處于工業(yè)化初期向中期過渡階段，產業(yè)結構層次偏低，采掘業(yè)、原材料工業(yè)、資源初加工工業(yè)等占絕對比重，產品附加值低，技術含量低，過分依賴于石油、天然氣等少數(shù)幾個資源型產業(yè)部門。這導致產業(yè)結構相對單一，高新技術產業(yè)比重小，產品檔次低，缺乏品牌產品和新產品；石油天然氣化工工業(yè)主要靠國家投資、依賴區(qū)外要素推動形成，而不是市場機制作用的產物；產業(yè)集群內企業(yè)之間還沒有形成真正的專業(yè)化分工和基于共同的地緣文化背景上的相互認同和合作關系，也沒有形成上下游產業(yè)及支持產業(yè)相互關聯(lián)的互補作用效應，更缺乏既競爭又合作的創(chuàng)新力。同時，該區(qū)域內集聚了大量小而全的企業(yè)，盡管有一定的特殊性，但是行業(yè)內部缺乏專業(yè)化分工，多數(shù)產品仍是在單一企業(yè)內部生產，主導產業(yè)與輔助配套產業(yè)沒有形成專業(yè)化分工，交易成本高，導致只注重外部產業(yè)和資本的吸引，而缺乏對自身具有比較優(yōu)勢產業(yè)的開發(fā)和利用。

（六）天山北坡經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化體系不合理，城鎮(zhèn)帶整體功能發(fā)揮受阻

天山北坡經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模、等級序列不完整，結構失衡。在9個城市中，人口在200萬以上的特大城市一個，50萬-200萬的城市為零，20萬-50萬的城市有6個，20萬以下的小城市有2個。城市等級系列中斷層明顯，缺少大城市，中等城市規(guī)模偏?。怀鞘惺孜欢冗^大，壟斷性較強；城市數(shù)量偏少，平均50萬人才擁有一座城市；小城鎮(zhèn)規(guī)模較小，難以形成規(guī)模。區(qū)域內各城市之間基本上成一種線性結構，這是由于綠洲主要分布在山地和盆地交匯處的狹長地帶造成的，并受自然條件和交通干線的限制。這種線性結構造成城市之間只是兩兩的交流，而非一對多的交流，橫向聯(lián)系較松散，信息交流不暢，城市空間相互作用力弱，中心城市對兩端城市和邊緣城市的輻射帶動作用和聚集功能有限。因此，城市間的聯(lián)系較為松散，各級城市既缺乏與上級城市的聯(lián)系，又難以輻射周圍小城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的聚集效應與輻射效應也因此難以釋放。

四、天山北坡經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的對策思路

（一）打破行政界線，加速政府體制改革

政府管理體制的創(chuàng)新是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化強有力的制度保障，因此加快政府管理體制改革將是天山北坡經(jīng)濟區(qū)發(fā)展工作的重中之重。具體來說有以下幾點：一是建立跨界管理的區(qū)域性經(jīng)濟協(xié)調組織或機構，協(xié)調行政區(qū)間的關系；二是各級政府要從“行政區(qū)經(jīng)濟”向“區(qū)域一體化經(jīng)濟”思想的轉變。以區(qū)域整體利益為重，樹立“區(qū)域經(jīng)濟一體化”和“大市場”的觀念，全盤統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境和產業(yè)布局，構筑統(tǒng)一的區(qū)域政策體系和市場服務體系，要淡化行政區(qū)的經(jīng)濟功能；三是轉變政府職能。明確政府在區(qū)域經(jīng)濟一體化中的作用界限，要在更大程度、更大范圍內發(fā)揮市場配置資源的作用。政府的主要職能是營造良好的經(jīng)濟社會大環(huán)境，不斷培育和完善統(tǒng)一的區(qū)域性要素市場，切實履行好政府的經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務職能。

（二）優(yōu)化產業(yè)結構，形成特色優(yōu)勢產業(yè)

天山北坡經(jīng)濟區(qū)產業(yè)結構調整的主攻方向將是經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整和產業(yè)結構優(yōu)化升級。在繼續(xù)鞏固和進一步加強農業(yè)基礎地位的同時，不斷拓展和深化優(yōu)勢資源轉換戰(zhàn)略，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，加快培育特色優(yōu)勢產業(yè)，不斷發(fā)展高新技術產業(yè)，協(xié)調好三次產業(yè)的發(fā)展關系。

要加快構建高產、高效、優(yōu)質、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，進一步推進生態(tài)農業(yè)產業(yè)化發(fā)展；要因勢利導做大做強石油石化產業(yè)，加快推進煤炭、煤電、煤化工產業(yè)，在開發(fā)利用優(yōu)勢礦產資源的同時，充分把握好產業(yè)布局和結構調整機遇，大力發(fā)展制造業(yè)和出口加工業(yè)，形成一批有較強競爭力的企業(yè)；要以特色旅游業(yè)為龍頭，積極發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)；要大力發(fā)展面向生產和農村的服務業(yè)，重點發(fā)展金融、保險、科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、工業(yè)設計、現(xiàn)代物流，提高服務水平和質量。

（三）深化優(yōu)勢資源轉換戰(zhàn)略，推進新型工業(yè)化建設

利用資源優(yōu)勢和現(xiàn)有發(fā)展基礎，培育和發(fā)展壯大支柱產業(yè)，依靠石油天然氣煤炭及重化工業(yè)拉動，高新技術產業(yè)推動，農副產品深加工和礦業(yè)開發(fā)跟進，大力發(fā)展工業(yè)園區(qū)建設，重點抓好石油天然氣、重化工基地和以農產品深加工為主的特色輕工基地建設，全面、快速提升區(qū)域內工業(yè)化整體水平[6]。

（四）完善城鎮(zhèn)結構體系

逐步建設形成以大城市為中心、中等城市為骨干、小城市和小城鎮(zhèn)相結合的城鎮(zhèn)布局。以現(xiàn)代交通、信息為聯(lián)結，形成功能互補的大中小型城市網(wǎng)絡體系。具體有以下四點：第一，根據(jù)天山北坡經(jīng)濟區(qū)的實際情況，做大以烏魯木齊為中心的“城鎮(zhèn)化”地帶，充分發(fā)揮出城市化區(qū)域的集聚效應。第二，著力于彌補城鎮(zhèn)體系中的斷層，大力培育大中城市，形成與烏魯木齊市之間適當?shù)奶荻?。第三，大力加強小城?zhèn)建設，做到規(guī)模適度、特色突出、功能強化。第四，在大中城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設之間積極發(fā)展中小城市，以增加中小城市的數(shù)量。

（五）改善生態(tài)環(huán)境，增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。

把生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展結合起來，將資源開發(fā)與保護及節(jié)約使用結合起來，加快發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟，推進節(jié)能環(huán)保，努力實現(xiàn)經(jīng)濟快速可持續(xù)發(fā)展，資源合理利用，生態(tài)良性循環(huán)，環(huán)境不斷改善。

（六）提高基本公共服務水平，保障和改善民生

依照“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，以共同富裕為目標，使區(qū)域內各族群眾充分享受改革開放和現(xiàn)代化建設的成果。進一步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，提高扶貧標準和最低工資標準；調整財政支出結構，新增支出以改善民生為重點；努力擴大就業(yè)，建立和完善城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會保障體系；加大扶貧脫貧工作力度，建立和完善長效幫扶機制。

（七）繼續(xù)深化改革，增強發(fā)展活力

堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，不失時機地推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，增強區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展的動力和活力。不斷消除影響生產力發(fā)展的體制性、政策性障礙，為區(qū)域經(jīng)濟和社會快速健康發(fā)展營造良好的體制和政策環(huán)境。

注釋：

①新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局編.新疆統(tǒng)計年鑒（2001-2010）[M].北京：中國統(tǒng)計出版社.

②新疆維吾爾自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要（2011年1月18日）.

[1]國務院關于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[EB/O L].http://www.gov.cn/zw gk/2011-06/08/content_1879180.htm,2011-06-08.

[2]李學習，姬肅林.略論天山北坡經(jīng)濟區(qū)的功能定位和發(fā)展趨勢[J].實事求是，2005，(6).

[3]閆海龍等.天山北坡經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略地位提升對新疆經(jīng)濟發(fā)展的作用和意義[J].經(jīng)濟研究參考，2010，(34).

[4]李再江等.天山北坡經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟學思考與政策建議[J].新疆農墾經(jīng)濟，2001，(1).

[5]《烏昌地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展研究》課題組.烏昌經(jīng)濟一體化：思路、路徑與對策[J].新疆財經(jīng)，2007，(5).

[6]吳裕根等.新疆油氣資源產業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展對策思考[J].中國礦業(yè)，2010，(6).