許察金

(中共宜賓市委黨校,四川 宜賓 644002)

2012年底，國家大型水利水電工程向家壩電站即將正式蓄水發(fā)電，在此之前川滇兩省庫區(qū)近12萬移民必須搬遷安置結(jié)束。新中國成立至今，我國已累計修建了8萬多座電站水庫，移民總?cè)藬?shù)達1600多萬人，居所有國家和地區(qū)之首[1]。從目前實際移民的情況來看，搬遷安置是一個非常繁雜而艱巨的長期過程。表面上水庫移民只是涉及搬遷、安置和補償，而實質(zhì)上關(guān)鍵是要解決其生產(chǎn)就業(yè)、生活出路和后期扶持等棘手的問題。而這些問題已經(jīng)十分突出并緊迫地擺在了向家壩電站庫區(qū)各級黨委政府的面前，并直接關(guān)系到電站的長期發(fā)展和庫區(qū)社會的和諧與穩(wěn)定。

一、向家壩電站庫區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與移民遷安現(xiàn)狀

向家壩電站地處金沙江下游川滇兩省交界河段上，是國家實施“西電東送”的骨干項目，是以發(fā)展為主，兼有航運、灌溉、攔沙、防洪和漂木等綜合效益的特大型水電站，其靜態(tài)投資為360億多元。電站上距溪洛渡電站壩址157公里，下距水富縣城1.5公里、宜賓市區(qū)33公里、屏山縣新縣城42公里。其正常蓄水位380米時，保證出電200.9萬千瓦，年均發(fā)電量307.47千瓦時。水庫為峽谷型，面積95.6平方公里，總庫容為51.63億立方米，回水長度為156.6公里，控制流域面積45.88萬平方公里，占金沙江流域面積的97%。淹沒區(qū)涉及川滇兩省宜賓、涼山、昭通三市的宜賓、屏山、雷波、水富、綏江、永善六縣的33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)146個村676個組，淹沒土地為14.37萬畝，房屋總面積為438.8萬平方米，移民人口為114049人（截止于2010年底）①。

庫區(qū)淹沒涉及人口面積最多、受損最重為四川屏山縣和云南綏江縣。據(jù)可行性研究成果，截止于2010年，屏山縣涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)72個村286個組，淹沒房屋193萬平方米、土地6萬余畝、等級公路103.2公里、規(guī)模企業(yè)7個；到2012年，移民總量近6萬人，其中農(nóng)村移民近3萬人，縣城和6個集鎮(zhèn)整體遷建。截止于2002年6月可行性研究成果，綏江縣涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)26個村262個組，人口4.55萬人，其中農(nóng)業(yè)人口2.32萬人；淹沒房屋231.1萬平方米，土地6.99萬畝，其中耕地1.82萬畝，園地0.72萬畝，林地0.79萬畝，等級公路119.8公里，縣城和5個集鎮(zhèn)整體遷建②。

（一）向家壩電站庫區(qū)自然狀況和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

1.庫區(qū)自然狀況

向家壩庫區(qū)主要屬熱帶濕潤季風氣候，其特點是立體地形立體氣候，垂直氣溫差異明顯，河谷干熱，低山溫和，中山溫涼，四季分明，雨量充沛，水熱同季。金沙江下游河谷年均氣溫18.1℃，熱量資源明顯，具有南亞熱帶氣候?qū)傩?。?jù)當?shù)貧庀筚Y料統(tǒng)計，最熱月（7月）平均溫度24.8℃，最冷月（1月）平均溫度5℃，極端高溫39.5℃，極端低溫-4.8℃。年降雨量909—1066毫米，年蒸發(fā)量1025.1毫米，年均相對濕度81%，無霜期330天，年均日照時數(shù)975.4小時。

基于良好的水熱和氣候條件，向家壩庫區(qū)動植物種類繁多，資源豐富，森林植被有87科198屬390余種，野生獸類19科32種，野生鳥類20科44種。庫區(qū)兩岸河谷地帶新老沖積土的土層較厚，肥力較高，宜耕較強，是特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、農(nóng)業(yè)較發(fā)達地區(qū)。由于庫區(qū)河谷壩區(qū)地勢平坦，城集鎮(zhèn)及工廠學校多分布于此，是人口密布地區(qū)，電力交通等基礎(chǔ)設施較好。

2.庫區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

庫區(qū)屏山、綏江二縣歷史悠久，據(jù)四川省文物考古研究院對電站淹沒區(qū)最新考古發(fā)現(xiàn)，屏山縣境內(nèi)叫化巖和石柱地兩處新石器時代遺址發(fā)掘出土文物，將川南地區(qū)的歷史認識提早了3000年，填補了諸多歷史空白，意義重大。

庫區(qū)悠久的歷史和良好的自然條件，以及豐富的物產(chǎn)和內(nèi)河航運，形成了庫區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。庫區(qū)主產(chǎn)水稻、玉米、小麥、薯類、蔬菜、豆類、油菜、芝麻、烤煙、甘蔗、花生等多種農(nóng)作物，而茶葉、水果、白魔芋、林竹等特色產(chǎn)業(yè)具有極好的資源稟賦。礦產(chǎn)資源主要有煤、石灰石、硅石、銅、鐵、砂金、建材沙石等。庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，主要有糧食業(yè)、蔬菜業(yè)、水果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)；第二產(chǎn)業(yè)主要是建材化工、機械鑄造等；第三產(chǎn)業(yè)以河運、公路運輸業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和服務業(yè)為主。

（二）庫區(qū)移民安置方式及生產(chǎn)就業(yè)選擇

據(jù)我國水利水電開發(fā)實踐證明，大中型電站建設最需要考慮的是大壩安全、生態(tài)環(huán)境影響、地質(zhì)災害和移民搬遷安置等四大問題，而尤以移民問題最為復雜、艱巨和長久。

1.庫區(qū)移民主要安置方式及去向

我國的水庫移民有兩大特點：一是非自愿性，在一定程度上也可稱做強制性；二是采取計劃經(jīng)濟方式，對移民搬遷安置損失按原功能、原規(guī)模、原標準“三原”原則給予一次性補償補助。在國務院〔2006〕471號令下達之前，可稱作完全計劃經(jīng)濟方式移民；之后，尤其是漢源“瀑布溝事件”發(fā)生之后根據(jù)形勢變化作了調(diào)整，可稱作半計劃經(jīng)濟方式移民。但為了避免移民因先后修建電站、政策執(zhí)行標準不同而引發(fā)矛盾糾紛，又采取了“一庫一策”政策加以約束。根據(jù)“一庫一策”，向家壩庫區(qū)移民川滇兩省在大政策不變前提下，自行決定移民安置方式。

（1）四川屏山移民方式。根據(jù)《向家壩水電站屏山庫區(qū)農(nóng)村移民安置暫行辦法》（宜府發(fā)〔2008〕38號），向家壩水電站四川庫區(qū)生產(chǎn)安置方式分為6種，即農(nóng)業(yè)安置、復合安置、投親靠友安置、自謀職業(yè)安置、自謀出路安置、養(yǎng)老保障安置。非農(nóng)業(yè)人口隨城集鎮(zhèn)搬遷，絕大多數(shù)移民按原就業(yè)方式工作或經(jīng)營。

根據(jù)屏山縣農(nóng)村移民安置總體方案規(guī)劃，截止于2012年5月，屏山縣生產(chǎn)安置人口24070人，規(guī)劃農(nóng)業(yè)安置3876人，自謀職業(yè)安置8055人，自謀出路安置2892人，投親靠友贍撫安置5595人，投親靠友從農(nóng)安置69人，復合安置1542人，養(yǎng)老保障安置842人，進入縣城自行安置1199人。農(nóng)村移民中，就地“后靠（指本縣安置）安置”為7000人，規(guī)劃市內(nèi)6個區(qū)縣農(nóng)業(yè)安置15000人，其中長寧3600人、翠屏1920人、南溪1200人、宜賓5400人、江安1440人、高縣1440人。具體安置點由各區(qū)縣根據(jù)規(guī)劃要求提供選擇方案，經(jīng)遷出縣地方黨委、政府和移民戶考察確定③。

（2）云南綏江移民方式。根據(jù)《向家壩水電站云南庫區(qū)農(nóng)業(yè)移民安置實施意見》（云政辦〔2007〕157號），云南農(nóng)業(yè)移民也實行6種安置方式，即縣內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置（縣內(nèi)集中和分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置）、復合安置（農(nóng)商結(jié)合安置）、城鎮(zhèn)化安置、養(yǎng)老保障安置、自行安置和外遷生產(chǎn)安置。綏江縣除非農(nóng)人口隨城鎮(zhèn)搬遷安置外，絕大部分農(nóng)業(yè)移民選擇了城鎮(zhèn)化安置④。這是與屏山縣農(nóng)村移民安置最大的不同點。

2.移民生產(chǎn)就業(yè)意愿選擇

根據(jù)國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（第471號）總則第三條規(guī)定：“國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的方法，使移民生活達到或超過原有水平”；第五條規(guī)定：“移民安置工作實行政府領(lǐng)導、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制?！雹莶⒃O定了“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展”的移民安置目標。從目前庫區(qū)移民安置的情況看，絕大多數(shù)移民表現(xiàn)出積極支持、主動配合的態(tài)度，并根據(jù)移民安置規(guī)劃已外遷了兩批次。然而，隨著物價上漲和宏觀經(jīng)濟形勢的變化，部分移民也表現(xiàn)出強烈的利益訴求，當前集中在補償補助標準提高、生活困難和住房等問題上，而今后則集中在如何生產(chǎn)就業(yè)和長期發(fā)展等問題上。

二、向家壩庫區(qū)移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持存在的主要問題

我國經(jīng)濟社會已進入高速發(fā)展期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進在促進經(jīng)濟增長的同時，也帶來了諸多利益沖突，水電開發(fā)中的移民問題就是其中最突出的一個。從目前的情況看，向家壩庫區(qū)地方黨委和政府，面臨著移民與發(fā)展雙重任務，壓力與挑戰(zhàn)巨大。

（一）庫區(qū)淹沒受損主要資源及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

1.四川屏山庫區(qū)淹沒受損主要經(jīng)濟資源和產(chǎn)業(yè)

屏山是向家壩庫區(qū)最大移民縣。庫區(qū)淹沒涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)72個村286個組，淹沒13850戶、房屋200多萬平方米、土地6萬余畝、公路100多公里、規(guī)模以上企業(yè)7個、1座縣城和9個集鎮(zhèn)。移民總數(shù)為5.72萬人，其中農(nóng)村移民2.52萬人，城集鎮(zhèn)移民3.17萬人，農(nóng)村移民占移民總數(shù)的45%⑥。

（1）受損礦產(chǎn)資源。淹沒區(qū)屬于屏山礦產(chǎn)資源富集地帶，已探明礦產(chǎn)有煤、石英、石灰石、硅、銅、砂金、鐵等。沿江河灘沙石密布，是各類建筑優(yōu)質(zhì)材料。據(jù)淹沒調(diào)查統(tǒng)計并按可比價計算，煤炭約800萬噸不能開采，按160元/噸計算，造成產(chǎn)值損失約12.8億元，利稅損失約3億元；石灰礦約1億噸不能開采，按30元/噸計算，損失產(chǎn)值約30億元，利稅損失約6億元；沿江優(yōu)質(zhì)沙石約800萬噸，損失約2億元⑦。

（2）受損土地森林資源。據(jù)可行性研究成果資料報告，屏山庫區(qū)淹沒土地6.4萬畝，其中耕地1.3萬畝、園地1.3萬畝、林地0.76萬畝。土地占四川庫區(qū)的83.35%，占全庫的42.01%；耕地占四川庫區(qū)的95.78%，占全庫的40.17%；園地占四川庫區(qū)的95.34%，占全庫的60.93%；林地占四川庫區(qū)的87.78%，占全庫的44.23%⑧。

（3）受損產(chǎn)業(yè)資源。工業(yè)企業(yè)方面，據(jù)實物指標調(diào)查和企業(yè)補償評估資料統(tǒng)計，屏山85%的工礦企業(yè)被淹沒，在整個庫區(qū)受損最重。受淹區(qū)工礦企業(yè)102戶，其中規(guī)模以下企業(yè)95戶，占全縣規(guī)模以下企業(yè)總數(shù)的80%以上；規(guī)模以上企業(yè)7戶，占全縣規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的87.5%。庫區(qū)企業(yè)關(guān)閉和遷擴建，直接影響年產(chǎn)值約21500萬元；稅收2621萬元，其中縣級減收797萬元，并造成1000余名企業(yè)職工失業(yè)。農(nóng)業(yè)方面，損失優(yōu)質(zhì)柑、龍眼、甜橙、櫻桃、枇杷等水果帶60700畝，產(chǎn)值近2000萬元；損失大棚蔬菜1000多畝，每年直接經(jīng)濟損失5000萬元，其他糧食等農(nóng)作物未作測算⑨。

2.云南綏江淹沒受損情況及庫區(qū)變化

綏江是僅次于屏山的庫區(qū)移民大縣，經(jīng)濟基礎(chǔ)受損相當重。綏江淹沒區(qū)涉及1座縣城和5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)26個村262個組、280個機關(guān)企事業(yè)單位。涉及人口8871戶、40143人，其中農(nóng)村移民20082人。淹沒土地面積5.2萬畝，其中耕地1.82萬畝、園地0.72萬畝、林地0.79萬畝、房屋面積211萬平方米、等級公路119.8公里，縣城和5個集鎮(zhèn)整體搬遷。下面介紹整個庫區(qū)受損后的環(huán)境變化⑩。

（1）氣候和水文特征將被徹底改變。據(jù)推算，大壩蓄水發(fā)電后，庫區(qū)平均風速增加15%至40%，相對溫度增加2℃至8℃，夏季氣溫月平均降低攝氏0.9至1.2度，冬季則月平均增高攝氏0.3至1.3度，極端最低溫度升高3.0℃。同時，江水流速減緩，大量沙石被沉積，水文特征明顯改變。這樣，庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生物資源和自然景觀等將發(fā)生重大變化。

（2）造成森林資源減少，生物多樣性降低。據(jù)調(diào)查，到目前為止，向家壩單體和主體施工區(qū)已占用林地994.6畝，致使裸露土地面積增加，石漠化、荒漠化威脅不斷加大。工程建設還帶來巨大噪音、粉塵、車輛尾氣等，許多野生動物、水生和兩棲動物的生存環(huán)境受到嚴重威脅，生物多樣性明顯下降?。

此外，還將加重庫區(qū)地質(zhì)災害、水土流失、水體部分污染和文物古跡毀損等問題。

（二）庫區(qū)移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持存在的問題及原因

由于大規(guī)模的移民遷建，庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的自身脈絡被切斷，生產(chǎn)力布局發(fā)生重大變化。對庫區(qū)移民來說，不僅僅是失去祖祖輩輩賴以生存的家園，而且更要失去苦心經(jīng)營多年的產(chǎn)業(yè)，改變原有生產(chǎn)生活習俗和放棄熟悉的人際關(guān)系環(huán)境。

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1.移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持存在問題

水庫移民除分為農(nóng)村移民和城鎮(zhèn)移民外，農(nóng)村移民又分為內(nèi)安移民和外遷移民。因為城鎮(zhèn)移民安置后除少數(shù)無業(yè)移民需要政府提供就業(yè)崗位外，大多數(shù)都將從事原來的職業(yè)。因而下面主要以屏山縣農(nóng)村移民為例談生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持存在的問題。

（1）縣內(nèi)安置容量有限，后靠生產(chǎn)條件惡劣。

根據(jù)農(nóng)村移民安置規(guī)劃調(diào)查，屏山庫區(qū)淹沒線381米以下優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模企業(yè)被淹沒，而非淹沒區(qū)381米以上至800米以下適宜遷安移民的區(qū)域，不僅山高坡陡，植被脆弱，土地資源少，安置容量小，而且交通不便，規(guī)模產(chǎn)業(yè)匱乏和飲水困難。隨著庫區(qū)氣候自然條件變化，“后靠安置”農(nóng)村移民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很難發(fā)家致富。

（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，外遷移民生產(chǎn)技能難適應。一方水土育一方人。庫區(qū)自然條件適宜種植亞熱帶特色水果、蔬菜、白魔芋和養(yǎng)殖山雞、黑山羊以及農(nóng)閑在金沙江跑運輸。外遷南溪、長寧、江安等地，以水田淺丘為主，主要種植水稻、紅苕和養(yǎng)殖鵝鴨等家禽。生產(chǎn)技能和習慣方式大不相同，再加上庫區(qū)原來水果種植后每年投入少，管理集中，多數(shù)時間可以外出打工掙錢或休閑；而外遷后種植水稻、養(yǎng)殖鵝鴨等，需要投入增加，勞動時間也大大延長，移民需要很長時間適應，事實上增大了移民收益的邊際成本。

（3）居住條件改善，但發(fā)展生產(chǎn)資金缺乏。從屏山、水富兩縣外遷或內(nèi)安移民現(xiàn)狀看，住房等居住條件普遍得到改善和提高。因為政府和移民都把建住房放在首位，以完成“搬得出”任務。但移民新建房標準卻大大提高了，不僅用光了補償補助資金，沒了積蓄，而且有的還負了債，當然也無資金發(fā)展生產(chǎn)，從而造成安置后生產(chǎn)發(fā)展困難、增收無望的局面，結(jié)果只好又去找政府救助。

2.分析上述問題存在的原因

一是從制度層面看，水庫移民補償補助和后期扶持的范圍和標準，是由國家發(fā)改委制定后，再經(jīng)地方政府與開發(fā)業(yè)主協(xié)商調(diào)整，然后由國家批準移民投資概算和移民安置規(guī)劃，地方政府再負責強制實施，即“電站必建，移民必搬，政策不可更改”。由于地方政府代替甚至包辦了這種移民與開發(fā)業(yè)主之間的直接對話，造成了溝通交流上的信息不透明和失真，移民的真實意愿無法傳達給開發(fā)業(yè)主。這種代替包辦的后果不僅使移民的公民身份缺位，產(chǎn)生嚴重的依賴性，而且地方政府也失去了“裁判”的身份，變成“運動員”，陷入處理事情既做不了主、又管不好和管不了的尷尬境地，造成移民什么事情都怪罪地方政府，干群關(guān)系對立。

二是從經(jīng)濟層面看，水電開發(fā)摻雜著業(yè)主、政府和移民三方利益博弈，各自都希望利益最大化、損失最小化。而且，距離利益的遠近、直接與間接，決定著各方的立場和態(tài)度。當然，抽象地說，電站和政府是人民的，必須堅持人民利益至上。但是，凡利益都是具體的，維護各方正當合法的利益都是正確的。因此，在這個意義上，從權(quán)利與義務對等角度講，移民生產(chǎn)就業(yè)和后期扶持是開發(fā)業(yè)主應該承擔的義務和責任。當然，移民也應該加強自己主觀努力發(fā)展生產(chǎn)，形成業(yè)主與移民利益共享的良性格局。

三是從心理層面看，少數(shù)移民確實存在依賴心理和期望值過高等問題，自認為“移民就是特殊公民”、“我是移民我怕誰”，不但補償補助要價不切實際，而且個人自身所有事情都希望政府解決，存在“等、靠、要”思想，從而增大了移民工作的難度。

四是從文化層面看，一方面移民安置后對當?shù)厝穗H環(huán)境和風俗習慣缺乏認同，生產(chǎn)技能又不適應，難以融入當?shù)厣鐣?；另一方面“接安地”也存在一定程度的排外情緒，原以為移民會帶來資金和項目，結(jié)果是帶來麻煩，甚至是負擔。

所有這些，都給安置后的移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持工作，造成了巨大負面影響。

三、庫區(qū)移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持解決對策

我國的水庫移民之所以被形容為“天下第一難”，難就難在安置后的生產(chǎn)就業(yè)與后期扶持上。這個難題解決得好，電站建設和庫區(qū)穩(wěn)定就順利，反之則會受到影響和干擾。因此，從這個意義講，成也移民，敗也移民。關(guān)鍵是要從根本上著手解決這個問題。其對策為：

（一）切實轉(zhuǎn)變現(xiàn)階段水庫移民的觀念

觀念不僅影響著人的行為，甚至影響著制度。向家壩庫區(qū)移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持問題的解決，首先要實現(xiàn)觀念上的三大轉(zhuǎn)變。

一是要實現(xiàn)從單純移民安置到移民長遠發(fā)展的轉(zhuǎn)變?；仡櫺轮袊闪⒁詠砦覈婇_發(fā)歷史，思想認識上都是考慮電站建設上的多，而考慮移民發(fā)展的少，步入了單純的移民安置的誤區(qū)，缺乏移民安置是對經(jīng)濟社會發(fā)展促進的認識。這種認識的局限性和移民工作的尖銳性，在計劃經(jīng)濟和開放初期，反映還不突出，但在建設三峽電站中就暴露無遺。雖然在向家壩、溪洛渡兩座電站移民中，對“三原”原則和政策作了較大調(diào)整，但對地方發(fā)展和移民富?？紤]得仍然不夠，沒有樹立起“移民安則庫區(qū)安，庫區(qū)安則電站安；移民富則庫區(qū)富，庫區(qū)富則電站富”的新觀念。應該認識到，移民的發(fā)展致富也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一次絕佳機會。

二是要實現(xiàn)從移民補償安置向移民產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。實際表明，向家壩庫區(qū)移民補償安置資金較其他電站庫區(qū)已有較大幅度提高。但是，這些補償安置資金要么積淀在銀行等金融機構(gòu)，要么流往外地購置住房，要么就被移民大手大腳花費掉了，有個別甚至拿去賭光了，沒能很好地引導和利用并轉(zhuǎn)化為推動庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的資本金，十分可惜。庫區(qū)地方政府殫精竭慮去招商引資，這固然重要，但為什么不拿出項目發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟呢？整合移民的發(fā)展要素比招商引資要容易得多。所以，地方政府要考慮提供發(fā)展項目，引導移民把積余資金投入開發(fā)，實現(xiàn)“移民”向“業(yè)主”身份的轉(zhuǎn)變，分享發(fā)展帶來的機遇，把庫區(qū)真正變成“投資熱土，創(chuàng)業(yè)家園”。

三是要實現(xiàn)從移民補償安置向移民安居樂業(yè)的轉(zhuǎn)變。水庫移民安居樂業(yè)和庫區(qū)富裕，不僅是整個移民工作的落腳點，而且是電站開發(fā)建設中帶根本性、全局性和長遠性的戰(zhàn)略，事關(guān)電站建設和地方發(fā)展的長治久安。過去計劃經(jīng)濟時期移民安置，靠的是“舉國體制”和“一方有難，八方支援”的社會主義制度優(yōu)勢。到了今天，面臨的是踐行“以人為本”的科學發(fā)展觀和國家整體發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。這就要求那種只顧眼前的移民方式必須實現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，在采取產(chǎn)業(yè)化移民、城鎮(zhèn)化移民并舉策略的同時，千方百計提供有效就業(yè)崗位和創(chuàng)造移民就業(yè)機會，實施后期扶持計劃，切實化解移民生產(chǎn)就業(yè)等矛盾，讓移民共享電站建設帶來的成果。

（二）多措并舉解決移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持難題

庫區(qū)移民的階段性和復雜性，決定了解決移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持矛盾，必須整合力量，多措并舉，方能奏效。

一是盡快制定出臺“向家壩庫區(qū)移民生產(chǎn)就業(yè)促進計劃”。該計劃應該由川滇兩省三市共同協(xié)商制定，避免因政策差異導致移民產(chǎn)生不滿情緒。計劃內(nèi)容首先要明確實施促進優(yōu)惠政策的對象和范圍，從政策優(yōu)惠、資金扶持、貼息貸款、稅收減免、勞務輸出、生產(chǎn)技能培訓和提供創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會等方面，給予大力扶持。同時，庫區(qū)政府應撥出專項土地建立移民創(chuàng)業(yè)園區(qū)，并且給予安置移民就業(yè)崗位的企業(yè)銀行貸款、稅收等優(yōu)惠政策。庫區(qū)政府也可通過庫區(qū)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，或者土地入股出租分紅，共享水電效益。

二是千方百計發(fā)展壯大移民“接安區(qū)”村社集體經(jīng)濟。在配優(yōu)配強村兩委班子、加強基層組織建設的同時，給予“接安區(qū)”四個優(yōu)先，即優(yōu)先安排合適的發(fā)展項目，以項目帶動移民增收；優(yōu)先推進公共服務均等化，建設“移民小康示范村”；優(yōu)先安排勞務輸出，通過勞務經(jīng)濟促進移民增收；優(yōu)先實施農(nóng)村實用技能培訓，開展“移民致富先鋒工程”，培養(yǎng)移民中的技術(shù)經(jīng)營能手。同時，在加強管理的前提下，建立移民村發(fā)展基金，促進移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持發(fā)展。

（三）建立促進移民生產(chǎn)就業(yè)及后期扶持長效機制

首先是盡快建立水電開發(fā)業(yè)主反哺庫區(qū)移民的機制。在2009年北京召開的中國水電可持續(xù)發(fā)展高峰論壇上，潘家錚院士等水電專家就解決水電工程建設移民問題進行了探討。專家們提出：“傳統(tǒng)的給予搬遷移民‘一次性補償’的做法還遠遠不夠，這對于被搬百姓而言并沒有負起全責?？煽紤]采取被征用土地作價入股等形式，使當?shù)剞r(nóng)民作為電站投資享受永久性分紅權(quán)益，也可以將他們轉(zhuǎn)換成生態(tài)工人等身份領(lǐng)取工資，解決農(nóng)民長久的生計問題。[2]這些建議再加上國家“落地電”優(yōu)惠政策，不僅會促進水電開發(fā)業(yè)主的社會責任意識，而且也構(gòu)建起了后期扶持的長效機制。

其次是建立根據(jù)地區(qū)物價上漲形勢而調(diào)整后期扶持補助標準的機制。2006年，國務院在出臺471號令時，同時發(fā)布了水庫移民后期扶持政策。規(guī)定農(nóng)村移民安置后每年可享受600元的后期扶持補助，即每月可領(lǐng)取50元人民幣。對移民來說，有補助總比沒有好，但是，相對于今天的生產(chǎn)資料、生活用品上漲幅度，這個標準顯得太微不足道了。因此，當前不僅應該調(diào)高后期扶持補助標準，而且應根據(jù)物價變化情況建立增長機制。

最后是打破城鄉(xiāng)分割壁壘，建立城鎮(zhèn)化移民機制。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，一方面是城鄉(xiāng)差距日益擴大；另一方面城鎮(zhèn)就業(yè)機會又不斷增多，為移民進城提供了有利條件。再加上新一輪西部大開發(fā)、成渝經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展機遇，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為大勢所趨。讓移民變市民，一是要有就業(yè)工作崗位，二是要有住房、醫(yī)療、社保、戶籍、子女入學等制度保障。解決這些問題并形成機制，移民長遠的生計問題也就迎刃而解了。

注釋：

①⑤四川省大中型水利水電工程移民工作領(lǐng)導小組辦公室.完善大中型水利水電工程移民政策宣傳提綱.2006.

②③④⑥⑦⑧⑨屏山縣移民局.向家壩水電站屏山庫區(qū)農(nóng)村移民宣傳手冊.2010.

⑩綏江縣向家壩移民工作領(lǐng)導小組辦公室.移民宣傳手冊（一）.2005.

[11]水富縣支援向家壩電站建設工作指揮部辦公室.向家壩水電站水富施工區(qū)移民工作宣傳手冊.2005.

[1]戴勁松,郭立.水庫移民：走出被動生存[J].望·新聞周刊,2006，(6).

[2]佚名.解決水電移民一次補償遠不夠[N].中國三峽工程報，2010-11-22.