（暨南大學管理學院 廣東廣州510632）

在出版集團股份制改革過程中，有的集團單純出于上市目的，致使股改偏離了其固有的意義。國有企業(yè)如何在股改上市過程中有效地實施內部控制監(jiān)督及其自我評價，是企業(yè)監(jiān)管者和管理者所共同關注的問題。本文以X出版集團為例，探討出版?zhèn)髅叫袠I(yè)在內部控制監(jiān)管與評價過程中遇到的問題及解決辦法。

一、X出版集團的現(xiàn)狀

X出版集團成立于1999年，是被新聞出版署確定為全國出版改革試點單位的出版集團。2010年5月，X集團在上級黨委的支持幫助下，建立了A出版?zhèn)髅焦煞莨军h委會、董事會、經營班子、監(jiān)事會和紀委會。股份公司目前轉型升級已初步完成，并建立了黨委會“管干部、管導向”；董事會“管決策、管戰(zhàn)略”；經營班子“管生產、管經營”；紀委會和監(jiān)事會負責監(jiān)督和約束的領導體制。

X出版集團經過幾十年的發(fā)展，在一定程度、范圍內建立了適合自身行業(yè)發(fā)展的內部控制監(jiān)督體系，部分業(yè)務管理也有章可循。集團按著國資委、省紀委的要求監(jiān)管自身及各個下屬出版單位，內部控制體系建設初見成效。但目前出版集團內部控制體系建設和監(jiān)督仍存在如下諸多問題：（1）集團下屬出版發(fā)行單位違紀違法案件時有發(fā)生；作為國有企業(yè)，如何令領導干部做到廉潔廉政、如何保證國有資產的保值、增值是關系到集團生死存亡的大問題。（2）部分干部職工對內部控制監(jiān)督的重要性、緊迫性缺乏足夠的認識；內部控制理論知識不足，認為內部控制是監(jiān)察審計部門的工作，不理解全面內部控制的意義。（3）內部控制工作方式方法還存在與集團新形勢、新任務不相適應的問題，內部控制還缺乏完善的評價體系，這也是內部控制執(zhí)行力差的原因之一。

二、X出版集團在內部控制實施過程中存在的突出問題

（一）建立適合行業(yè)特征和自身特點的發(fā)展戰(zhàn)略

集團制定了清晰的發(fā)展戰(zhàn)略，包括擴大經營范圍和規(guī)模。集團要擴大生產毋庸置疑，但首先應明確是走專業(yè)化道路還是多元化道路。多元化經營雖然可以壯大產業(yè)規(guī)模，形成多個利潤中心，有效抵御風險，但可能會導致專業(yè)化程度較低、專業(yè)化特色不明顯。集團應考慮專注于出版業(yè)的某一具體領域，先在此領域建立足夠的市場占有率和行業(yè)影響力，而非盲目的整合各個出版社，急于擴大規(guī)模。應結合出版行業(yè)自身特點，建立“先做強，后做大”的發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）治理結構不完善，缺乏權力制衡機制

近年來，出版集團陸續(xù)出現(xiàn)一些領導干部違紀、違規(guī)導致國有企業(yè)國有資產出現(xiàn)并未保值、增值反而虧損的情況。這些案例說明，除了自身的原因外，體制機制制度方面存在漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，是腐敗滋生的深層次原因。建立“不愿腐敗、不能腐敗、不敢腐敗”的機制，歸根到底要通過制度建設來保障。在完善內部控制防治體系的各項工作中，制度建設更具有基礎性作用，教育要靠制度來保證，監(jiān)督要靠制度來落實，改革要靠制度來鞏固，糾風要靠制度來深化，懲治要靠制度來加強。

（三）對工程項目的專項監(jiān)督投入不足

集團擁有一個投資金額達6億多的某工程建設項目，目前該項目正在施工建設。集團對該工程建設項目公司的組織領導、宣傳教育、制度建設、重點環(huán)節(jié)監(jiān)督以及預防工作等情況進行了詳細檢查，現(xiàn)場也抽查了招標合同、管理制度等，同時集團也正積極地將該工程項目打造成陽光工程的示范項目。為此專門成立了項目專責領導小組，討論和決定工程項目的有關事項，對工程項目進行全方位的監(jiān)督。但在項目的施工建設過程中，集團并未嚴格做到對工程設計、建設方案、招投標、經費方案、竣工驗收等重大技術及事項進行詳細討論和匯審，內部控制事中監(jiān)督力度不足。該項目是省紀委等部門重點關注的建設項目，集團應嚴格按照有關流程開展工作，加大對該工程項目的專項監(jiān)督力度。

（四）缺乏內部控制自我評價

財政部已明確《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》是內部控制建設和實施應該遵循的基本原則和總體要求，具有強制性。一般情況下企業(yè)應當成立專門機構負責組織協(xié)調內部控制的建立實施及日常工作。出版集團目前并未設立專門的內部控制機構，內部控制相關工作一直由監(jiān)察審計室兼任。同時，集團自身沒有獨立開展內部控制評價工作，也沒有委托中介機構協(xié)助開展工作。

（五）全面預算管理制度有待完善

隨著會計信息系統(tǒng)的進一步發(fā)展，出版集團的財務信息化工作得到了提高，但是在財務預算管理方面并未真正形成信息化管理體系，出版集團對下屬單位未能形成有效的集中控制和實時管理。一方面預算缺乏創(chuàng)新，將歷史數(shù)據(jù)作為預算的依據(jù)，然而歷史數(shù)據(jù)作為依據(jù)并非絕對，也并非預算的全部依據(jù)；另一方面預算缺乏彈性，預算通過之后就不再調整，無法應對不斷變化的市場。

（六）員工對內部控制缺乏責任意識，監(jiān)督不及時

集團內部控制體系建設的發(fā)展不平衡與個別單位領導人員和業(yè)務部門落實內控體系的責任意識、主動意識不強有關。第一，部分人員和部門對內部控制監(jiān)督工作不夠重視，有關制度執(zhí)行不到位；第二，對“一把手”有效監(jiān)督的措施和辦法不多，陸續(xù)發(fā)生高危部門領導干部和關鍵人員，濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件；第三，有些下屬單位存在監(jiān)督不夠及時的現(xiàn)象。

三、建議

（一）建立健全股份公司法人治理結構，完善現(xiàn)代企業(yè)制度

建立規(guī)范的治理結構和議事規(guī)則，設置科學合理的組織結構，明確職責范圍，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。

（二）加強員工對內部控制的學習教育

內部控制制度的建設與完善離不開員工的參與，為了更好地股改上市，完善出版集團的監(jiān)督與評價體系，首先需要提高員工的內控意識，調動出版集團領導干部及員工的積極性和團隊協(xié)調性。集團應當明確內部控制的實施與監(jiān)督不僅是審計部門、財務部門的職責，而是關系到全體員工切身利益的大事，集團上下均應認真學習，加深理解。其次需要強化培訓，促進內控工作日?；３霭婕瘓F應積極組織關鍵崗位人員參加省內審計協(xié)會定期舉辦的關于內控流程的培訓課程，將內控學習和實際工作緊密結合起來，讓員工逐步習慣用內控規(guī)范個人行為，使內控的理念深入人心。

（三）整合監(jiān)督資源，拓展監(jiān)督力量，大力推行審計監(jiān)督

堅持法人代表離任審計和專項審計，對各單位主要負責人做到“逢離必審”，針對內控薄弱點和易滋生腐敗的事項進行經濟審計，審計結果在一定范圍內通報。借助業(yè)務部門的管理職能開展監(jiān)督，充分發(fā)揮業(yè)務部門專業(yè)技術人員的特長，建立監(jiān)督聯(lián)動機制，加強協(xié)作，綜合治理，從而增強監(jiān)督工作的有效性。例如，加強生產、人事和財務工作方面的檢查工作，保證正確的出版導向，嚴肅人事紀律和財經紀律。

（四）全面落實預算管理體制與經濟責任制

集團與所屬各單位、各部門“一把手”簽訂目標責任書，完善目標責任分解、責任考核、責任追究制度，增強其責任感、使命感，將內部控制建設與單位業(yè)務工作緊密結合起來，把全面預算工作與業(yè)務經營工作一同部署、落實，一同檢查、同步考核；結合實際制訂切實可行的考核方案，例如將經濟責任考核與年度考核、經營業(yè)績考核、民主推薦、民主測評相結合，從組織領導、廉潔自律、廉政效果等方面對責任人進行綜合評價，切實地將考核結果與干部獎懲和任用掛鉤，確保落實責任制不流于形式。

（五）加強對重點領域、關鍵部位和重要崗位的監(jiān)督

出版集團應重點解決以下三個方面的問題：（1）關鍵崗位的輪換；制定關鍵崗位考察的科學評價辦法，積極促進組織人事工作科學化、制度化，落實和完善任職回避和公務回避、重要崗位交流制度。加強對下屬單位的財務監(jiān)督，構建企業(yè)財務實時監(jiān)督平臺，每年抽調相關人員組織財務專項檢查，力求通過檢查發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，達到“以查促學”，以檢查促進經營管理，有效防范風險的目的。（2）對工程建設、大額物資采購招投標等方面進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時研究、及時解決。（3）出版社印刷的發(fā)印和用紙的采購；對紙張采購采用公開招投標制度，公平合理配置印刷用紙的資源。對企業(yè)印刷發(fā)印、物資采購付款狀況進行動態(tài)跟蹤和風險監(jiān)測。充分發(fā)揮財務委派負責人的作用，強化其融入企業(yè)管理的全方位監(jiān)督理念，為企業(yè)經營發(fā)展保駕護航。

（六）加強制度建設，建立和完善內部控制監(jiān)督制度和評價體系

按照股改上市的要求，修訂完善集團財務管理、預算管理和內部審計等制度，規(guī)范集團各單位財務管理與會計核算。加強成本控制，壓縮管理費用，杜絕鋪張浪費。將完善內部控制制度和強化監(jiān)督結合起來，注重發(fā)揮其整體實效；把深化體制、創(chuàng)新機制和內部控制制度建設相結合，注重發(fā)揮其整體功效。為此，出版集團應著力建立三大體系：建立措施配套、運作規(guī)范、管理有用的內部控制制度體系；建立配置科學、協(xié)調到位、監(jiān)督制約的權力運行監(jiān)控體系；建立依法經營、公平交易、誠實守信的行業(yè)誠信體系。

出版集團在開展內部控制監(jiān)察的過程中，對發(fā)現(xiàn)的內部控制缺陷，應當及時分析缺陷的性質和產生原因，并提出整改方案。對于重大缺陷，出版集團應當在內部控制評價報告中進行披露。集團董事會應對內部控制有效性進行全面、客觀的評價，形成評價結論，最終出具評價報告。