沈建軍

(中共樂(lè)山市委黨校 四川 樂(lè)山 614000)

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的關(guān)鍵工程，處于最基層的“村官”群體，正是建設(shè)新農(nóng)村的組織者、實(shí)施者?！肮佟辈淮螅瑓s掌管著農(nóng)村政務(wù)及村民生活的大事小情。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，他們的作用舉足輕重。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，中國(guó)傳統(tǒng)的二元化城鄉(xiāng)格局發(fā)生了深刻的變化，物質(zhì)資源的涌入和文化理念的沖擊已經(jīng)超出了現(xiàn)有的村級(jí)管理制度的設(shè)計(jì)初衷和適應(yīng)能力。在這種沖擊下，“村官”(村級(jí)黨組織成員、村委員會(huì)成員、村組長(zhǎng)等人員)犯罪已超越了傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪的內(nèi)涵，呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢(shì)，值得重視和研究。

一、村官犯罪的基本情況及行為分類(lèi)

(一)村官犯罪的基本情況

1.職務(wù)情況。以村干部犯罪主體職務(wù)情況來(lái)分析，村干部職務(wù)犯罪以往主要以“三大員”(即村支書(shū)、村民委員會(huì)主任和村會(huì)計(jì))為主。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況下村組越來(lái)越多的作為經(jīng)濟(jì)行為的民事主體，出現(xiàn)村組長(zhǎng)犯罪的新現(xiàn)象。他們往往利用自身的職務(wù)便利，要么相互勾結(jié)，共同作案，形成村支部書(shū)記、村主任、村文書(shū)、村出納共同犯罪的窩案;要么各自為政，中飽私囊。

2.年齡情況。以干部犯罪主體年齡情況來(lái)分析，以31—40歲和46—50歲兩個(gè)階段為多發(fā)期。其中，31—40歲階段多是新?lián)未甯刹坎痪茫缸锒嗌婕按彐?zhèn)新興建設(shè);46—50歲階段多是長(zhǎng)期擔(dān)任村干部，犯罪多涉及職務(wù)侵占、貪污等。

3.文化程度。以村干部犯罪主體文化程度情況來(lái)分析，初中及以下文化程度占到總?cè)藬?shù)的80%，文化素質(zhì)不高而導(dǎo)致對(duì)政策和法律的理解不足及執(zhí)行偏差是導(dǎo)致犯罪的重要原因。

4.判決結(jié)果。以村干部犯罪主體判決結(jié)果情況來(lái)分析，判決3年以下有期徒刑及緩刑執(zhí)行，占到近70%，在已經(jīng)判決的案件中沒(méi)有十年以上有期徒刑。從對(duì)社會(huì)的危害程度上看，村官涉及的都不是嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪行為。

(二)犯罪行為分類(lèi)

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，國(guó)家不斷減免農(nóng)民稅費(fèi)，各種資本涌入農(nóng)村，各種農(nóng)村自有資源進(jìn)入市場(chǎng)成為資本。

在不同的經(jīng)濟(jì)地區(qū)表現(xiàn)出不同的犯罪類(lèi)型。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，村干部腐敗多集中在土地補(bǔ)償款、企業(yè)改制、工程建設(shè)等方面;而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，腐敗則多發(fā)生截留國(guó)家下?lián)芸钗?、私分集體資產(chǎn)等犯罪行為。筆者將村官犯罪行為總體劃分為5類(lèi) (見(jiàn)表1)。

?

1.財(cái)務(wù)犯罪。雖然“村官”職務(wù)犯罪所涉及的罪名不同，但其常見(jiàn)的手法非常簡(jiǎn)單，不外乎以下幾種:一是收入不入賬或虛設(shè)借款;二是私自出借或占用公款獲利;三是亂支亂花;四是虛報(bào)冒領(lǐng);五是在資源開(kāi)發(fā)、企業(yè)改制、土地管理、征地補(bǔ)償、工程建設(shè)中暗箱操作，從中牟取私利等。通過(guò)這些方法在公權(quán)力中尋租，以實(shí)現(xiàn)私人利益。其中土地征用補(bǔ)償款以及政府各部門(mén)支農(nóng)撥款是目前村干部職務(wù)犯罪所侵犯的主要對(duì)象。

2.阻攔施工生產(chǎn)犯罪。該種犯罪主要觸犯的是敲詐勒索罪和聚眾型犯罪。他們以維護(hù)村集體利益為名，向在村行政范圍內(nèi)合法生產(chǎn)、施工、建設(shè)的單位公司索取所謂進(jìn)場(chǎng)費(fèi)、贊助費(fèi)等名目的錢(qián)物;或者壟斷本村工程建設(shè)承包，讓給別人要求支付退出賠償，否則，糾集部分閑散人員乃至組織不明真相的群眾阻攔施工、堵塞交通等等以進(jìn)行要挾和敲詐，這往往給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境造成惡劣的社會(huì)影響。

3.“村霸”犯罪。該種犯罪中，主要是涉案村官個(gè)人素質(zhì)不高，在擔(dān)任村干部后自我意識(shí)膨脹，惟我獨(dú)尊，逞強(qiáng)耍霸，體現(xiàn)出傳統(tǒng)的流氓罪的特征。在尋釁滋事、聚眾斗毆等妨害社會(huì)管理秩序的犯罪中，存在由于致人重傷的后果，在罪名上轉(zhuǎn)化為侵犯人身權(quán)利犯罪的故意傷害罪的情況。值得注意的是，該種犯罪往往是村官和社會(huì)閑散人員勾結(jié)共同作案，社會(huì)影響非常惡劣。

4.破壞環(huán)境資源犯罪。隨著林業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)效益不斷上升，破壞環(huán)境資源的犯罪逐步呈現(xiàn)。從發(fā)生在自然保護(hù)區(qū)濫伐林木案件來(lái)看，對(duì)于旅游地區(qū)特別是世界遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的林業(yè)資源，在村一級(jí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督和管理。

5.私設(shè)公堂犯罪。該種犯罪發(fā)案數(shù)量極少，但代表了相當(dāng)部分村干部的心態(tài)，認(rèn)為作為當(dāng)?shù)馗刹浚梢源婺酥脸椒?，體現(xiàn)出法律知識(shí)的貧乏和宗族家長(zhǎng)觀念在當(dāng)前農(nóng)村仍然存在一定的影響。

二、村官犯罪的原因

村官犯罪的原因是多方面的，不僅包含歷史淵源、農(nóng)村文化、宗族傳統(tǒng)、個(gè)人心理等意識(shí)形態(tài)，還涉及國(guó)家政策、制度架構(gòu)等等綜合宏觀因素。本文僅從法律、制度和犯罪心理等層面對(duì)村官犯罪的原因進(jìn)行探析。

(一)法律層面

1.在刑法領(lǐng)域，我國(guó)司法界對(duì)“村官”的身份認(rèn)定存在復(fù)雜性、模糊性，村官在法律上不是個(gè)確切的概念。案件中要看具體細(xì)分的職責(zé)，還要看其行為發(fā)生的領(lǐng)域、行為發(fā)生的影響，才能對(duì)特定的行為作出評(píng)價(jià)。

2000年4月29日全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《刑法》第93條第二款的解釋中規(guī)定:村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí)也應(yīng)以國(guó)家工作人員論，這些行政管理行為包括:(一)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理;(二)社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理;(三)國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)和管理;(四)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理;(五)代征、代繳稅款;(六)有關(guān)計(jì)劃生育、戶(hù)籍、征兵工作;(七)協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。也就是說(shuō)，只有在協(xié)助人民政府從事村級(jí)行政管理工作中的犯罪，才構(gòu)成職務(wù)犯罪。

然而，目前的立法形式并沒(méi)有堵嚴(yán)預(yù)防村官職務(wù)犯罪的缺口。在7種行為之外，單純的自治事務(wù)，如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、建設(shè)村莊、籌建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等等不斷出現(xiàn)，這些活動(dòng)都是滋生村官腐敗的土壤。而最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》第三條，明確將這些單純的自治事務(wù)中的職務(wù)犯罪排除在檢察機(jī)關(guān)管轄范圍之外。

有限的管轄權(quán)導(dǎo)致了查處案件操作性不強(qiáng)。按規(guī)定，村官在管理村民自治事務(wù)的過(guò)程中，利用職權(quán)侵占集體財(cái)物、挪用集體資金的，是以“職務(wù)侵占罪、挪用資金罪”論處的，由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。但是，在司法?shí)踐中，村民自治事務(wù)與“公務(wù)”并不是截然分開(kāi)的，二者往往交織在一起，這就使得管轄權(quán)變得模糊，容易出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)兩不管的狀態(tài)，給不少村干部以可乘之機(jī)。而且，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，公安機(jī)關(guān)基層的派出機(jī)構(gòu)是公安派出所，缺乏對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的法律規(guī)定的監(jiān)管權(quán)利。而檢察機(jī)關(guān)最基層一級(jí)就是區(qū)縣級(jí)，村級(jí)不存在檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。因此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)犯罪的預(yù)防存在空白。

2.農(nóng)民集體利益的有效救濟(jì)途徑缺失，導(dǎo)致群體鬧事成為保護(hù)自身利益的常規(guī)方式，進(jìn)而被個(gè)別村干部利用成為敲詐勒索犯罪的砝碼。政府在制度內(nèi)給農(nóng)民提供的參政渠道不能完全滿(mǎn)足農(nóng)民的需要，一部分農(nóng)民就在制度外尋找表達(dá)愿望和需求的渠道，采取大規(guī)模聚集、沖擊堵塞交通等過(guò)激方式給企業(yè)乃至政府施壓，以期待用最現(xiàn)實(shí)、最直接的途徑解決利益問(wèn)題。而這種方式往往被個(gè)別村干部加以利用，以維護(hù)集體利益為幌子，帶領(lǐng)不明真相的群眾制造事端，成為敲詐勒索犯罪得以實(shí)現(xiàn)的最大砝碼。并且致使司法機(jī)關(guān)在處理時(shí)，必須兼顧社會(huì)穩(wěn)定因素，對(duì)少數(shù)真正敲詐勒索的犯罪分子的打擊力度大打折扣。

(二)制度層面

1.村官權(quán)力行使過(guò)程中缺乏有力的制約和監(jiān)督。由于對(duì)村官缺乏自下而上的監(jiān)督機(jī)制，且自上而下的監(jiān)督也十分薄弱，使得村官在權(quán)力行使過(guò)程中缺乏有力的制約和監(jiān)督。在失控和約束不力的情況下，個(gè)人的意志常常會(huì)由于沒(méi)有壓力和牽制而輕易地進(jìn)入權(quán)力過(guò)程。有些村官自恃大權(quán)在握，專(zhuān)橫跋扈，違法亂紀(jì)，貪污受賄，最終滑入腐敗的深坑。

2.鄉(xiāng)村人才流失嚴(yán)重，導(dǎo)致村官素質(zhì)相對(duì)不高。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成和農(nóng)民流動(dòng)單一向度化的“強(qiáng)制度性”限制，使得農(nóng)村本土精英的流動(dòng)呈現(xiàn)為“凈流出”狀態(tài)，“跳農(nóng)門(mén)”不僅成為農(nóng)村學(xué)子的期盼和目標(biāo)，也成為政府獲取農(nóng)村精英的一種制度性渠道。這又誘發(fā)了農(nóng)村精英“戀根情結(jié)”的“斷裂”，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了精英的“篩子效應(yīng)”——鄉(xiāng)村的大部分精英被“篩出”農(nóng)村，而非精英卻留在農(nóng)村。幾乎所有考取大中專(zhuān)院校的農(nóng)家子弟，沒(méi)有一個(gè)回到了家鄉(xiāng)，就是參軍的農(nóng)家子弟也大都想方設(shè)法地留在城鎮(zhèn)。這種人才成長(zhǎng)制度的設(shè)立，致使農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)對(duì)人才的“制度性排出效應(yīng)”，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)“本土化人才危機(jī)”。

同時(shí)，村干部選任制度更限制了人才的選擇。按照《村委會(huì)組織法》第12條的規(guī)定:“年滿(mǎn)18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！睆倪@一法律規(guī)定中可以看出，能夠被選舉為村委會(huì)干部的人員，必須具備以下資格:一是年齡條件，必須年滿(mǎn)18周歲;二是政治條件，必須享有選舉權(quán)和被選舉權(quán);三是屬地條件，其戶(hù)籍應(yīng)當(dāng)在所在村。雖然村黨支部干部的任用人選可以不必具有“屬地條件”，但一般情況下也與村委會(huì)干部人選的資格條件是一致的。這一村干部選任制度的法律規(guī)定，使在農(nóng)村精英呈“強(qiáng)制度性?xún)袅鞒觥薄⑥r(nóng)村本地人才短缺的現(xiàn)有條件下，要在本土選舉產(chǎn)生能令群眾和上級(jí)機(jī)關(guān)都滿(mǎn)意的“精英式”村干部，其艱難性可想而知。而這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，就顯得尤為突出和嚴(yán)重。

3.村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，村務(wù)不透明，內(nèi)外部均缺乏監(jiān)督。在涉案村組中，普遍存在村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂。有的村村支書(shū)簽批，村主任也簽批，造成財(cái)務(wù)管理混亂失控;還有的村會(huì)計(jì)出納不分設(shè)，讓一人兼任;更有甚者村會(huì)計(jì)、村主任和村支書(shū)有一定的親緣關(guān)系，錢(qián)賬不分，白條坐收坐支，缺乏制約;個(gè)別從事財(cái)務(wù)的人員不懂會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，不堅(jiān)持原則，惟村支書(shū)和村主任的命令是從……這些都為村干部腐敗打開(kāi)方便之門(mén)。

村務(wù)公開(kāi)走過(guò)場(chǎng)。不少村民說(shuō)，農(nóng)民想知道的，村干部往往不公開(kāi);而公開(kāi)的是一些大家根本不關(guān)心的問(wèn)題。群眾看不到每筆開(kāi)支的具體走向，很難發(fā)現(xiàn)漏洞。由于看不到賬目，一些村民代表根本就不清楚財(cái)務(wù)家底，所謂的村民監(jiān)督小組也就形同虛設(shè)。“公示墻”、“明白紙”，在農(nóng)民心里也就變成了“糊弄墻”、“糊涂紙”。

上級(jí)部門(mén)監(jiān)督不到位。由于政務(wù)繁忙，人手不足，當(dāng)前各部門(mén)對(duì)村干部腐敗案件均持“民不舉，官不究”的態(tài)度。有關(guān)部門(mén)對(duì)于村干部的管理，也是按職能分工各管一段，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。而且在法律地位上，村民委員會(huì)屬于自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)不是行政隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)政府對(duì)村干部的管理協(xié)調(diào)效果更多地靠村干部本身素質(zhì)來(lái)決定。

4.利益分配制度引發(fā)的趨利性犯罪行為。眾所周知，“分稅制”改革后，縣鄉(xiāng)地方政府與中央、省(市)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)極度不均等。一方面，縣鄉(xiāng)基層財(cái)權(quán)逐步縮小而事權(quán)卻不斷擴(kuò)張。近年來(lái)一些縣直部門(mén)都收歸條管，縣級(jí)財(cái)源大大減少，但支出反而逐年增大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的審批與投建，都要求地方財(cái)政出配套資金，使撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金進(jìn)一步縮水;另一方面，隨著縣、鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)的膨脹，加之政策性調(diào)資增資一般由縣、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，致使縣、鄉(xiāng)財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，這直接導(dǎo)致了村干部的工資收入普遍不高。受利益需求的影響，在任的村干部在當(dāng)前利益格局多元化的狀況下，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)狀，難免出現(xiàn)行為的趨利化犯罪行為。

(三)村官犯罪的心理因素

行動(dòng)受思想支配，任何犯罪都在特定心理支配下進(jìn)行。當(dāng)犯罪可能帶來(lái)比從事其他可供選擇的合法行為更大的利益，而只需付出較小的代價(jià)時(shí)，犯罪人就會(huì)選擇犯罪。村官利用職權(quán)實(shí)施的貪污受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪也不例外。從近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)查辦的村官犯罪案件來(lái)看，少數(shù)村官之所以淪為罪犯，除了客觀方面的原因外，不正常乃至畸形的心理狀態(tài)無(wú)疑是驅(qū)使他們墮落的“助推器”。 “見(jiàn)錢(qián)眼開(kāi)”的貪婪心理、蒙混過(guò)關(guān)的僥幸心理、難以自控的矛盾心理、深感吃虧的補(bǔ)償心理、貪圖享樂(lè)的虛榮心理和按“勞”取“酬”的交易心理等等是部分村官走向犯罪道路的主要思想基礎(chǔ)，村官的這些犯罪心理往往是復(fù)雜多變的，有些甚至是相互交織在一起的。

三、村官犯罪的預(yù)防對(duì)策

村官犯罪問(wèn)題，表面上是一個(gè)司法問(wèn)題，但其本質(zhì)卻是由社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面交織的綜合問(wèn)題。只有加大對(duì)村官的犯罪預(yù)防力度，有序重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)組織，才能使社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程更為順利和協(xié)調(diào)。

(一)制度層面

1.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力資源的分配模式、權(quán)力合法性的來(lái)源渠道、權(quán)力運(yùn)行的制度規(guī)范、支配力的強(qiáng)弱對(duì)比等結(jié)構(gòu)性元素的有機(jī)組合。當(dāng)下農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，即村黨支部與村委會(huì)的權(quán)力關(guān)系。這也是目前中國(guó)農(nóng)村最典型的治理模式。然而，在這種模式下，農(nóng)村“兩委會(huì)”的權(quán)力來(lái)源是不同的:村黨支部的權(quán)力來(lái)源于自上而下的委任，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命;村委會(huì)的權(quán)力來(lái)源于自下而上的選舉，即全村選民的投票選舉。由于“兩委會(huì)“權(quán)力的來(lái)源渠道不同，于是，在誰(shuí)是全村的“一把手”或“當(dāng)家人”問(wèn)題上，村支書(shū)和村主任展開(kāi)了博弈，出現(xiàn)了至少三種不利情況:一是“黨強(qiáng)村弱”，即黨支部對(duì)村委會(huì)工作包辦代替，把持村務(wù)不放，搞“家長(zhǎng)制”、“一言堂”，忽略了村委會(huì);二是“黨弱村強(qiáng)”，村主任認(rèn)為自己是村民選出來(lái)的“當(dāng)家人”，就自然擁有村里一切事務(wù)的管理決策權(quán)，不接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，重大決策不讓黨支部參與，個(gè)別村主任一上任就急于爭(zhēng)公章、爭(zhēng)會(huì)計(jì)、爭(zhēng)財(cái)務(wù)審批權(quán)，與黨支部分庭抗禮;三是 “黨弱村弱”，村支書(shū)和村主任都不認(rèn)真履行職責(zé)，不主事、相互推。這些問(wèn)題的存在，既是村官犯罪的根源之一，同時(shí)也削弱了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，削弱了農(nóng)村基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)“黨強(qiáng)村強(qiáng)”，就有必要在權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)行“一制三化”。“一制”，就是建立黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制，明確支部書(shū)記“一把手”地位，村委會(huì)在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下依法行使自治權(quán)并接受黨支部的監(jiān)督。“三化”，就是支部領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化。在決策上，建立村委會(huì)重大事項(xiàng)向黨支部請(qǐng)示報(bào)告制度，明確村黨支部和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)是村級(jí)日常事務(wù)的主要議事形式，由黨支部書(shū)記召集和主持，集體研究、民主決策村里重大事務(wù);在財(cái)務(wù)工作上，實(shí)行村主任審查，黨支部書(shū)記審批，村民理財(cái)小組審核，并自覺(jué)接受群眾監(jiān)督。其中，“一制”是實(shí)質(zhì)和核心，“三化”是“一制”的表現(xiàn)形式。這一制度不僅有利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民當(dāng)家作主和依法治村的有機(jī)結(jié)合，而且可以從源頭上預(yù)防村官職務(wù)犯罪的發(fā)生。

2.完善民主監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)村務(wù)及村官權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。隨著新農(nóng)村建設(shè)力度的加大和速度的加快，村干部擁有的資源不斷增多，而約束村干部權(quán)力、保障村民權(quán)利的制度機(jī)制卻嚴(yán)重短缺，村干部違法違紀(jì)案件頻發(fā)。因此，必須采取措施，加強(qiáng)對(duì)村務(wù)及村干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。一是利用詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)等方式發(fā)揮黨代會(huì)代表在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間的監(jiān)督作用;二是組建村民監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督村級(jí)重大事務(wù)決策是否按民主提案、民主議案、民主表決等方式進(jìn)行，監(jiān)督村級(jí)財(cái)政狀況和村務(wù)公開(kāi)執(zhí)行情況，受理掌握群眾對(duì)村務(wù)管理以及村干部的意見(jiàn)和建議，組織召開(kāi)村干部向廣大村民或村民代表述職測(cè)評(píng)會(huì)議，對(duì)違背廉潔承諾和創(chuàng)業(yè)承諾，群眾意見(jiàn)大、反映強(qiáng)烈的村干部，要求作出解釋、重新承諾或主動(dòng)辭職等;三是以選舉農(nóng)村家庭代表和聯(lián)戶(hù)代表為基礎(chǔ)，以建立組委會(huì)、聯(lián)戶(hù)代表會(huì)和村民監(jiān)督委員會(huì)為載體，以培訓(xùn)家庭代表和聯(lián)戶(hù)代表為手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)村務(wù)及村干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，形成村黨支部領(lǐng)導(dǎo)決策、村委會(huì)執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，相互制衡、相互監(jiān)督、相互支持的工作體制。

(二)法律層面

1.改革戶(hù)籍制度，徹底打破區(qū)分城鄉(xiāng)居民的二元人口結(jié)構(gòu)已顯得十分迫切。要實(shí)行以居住地為依據(jù)的戶(hù)籍管理制度，不再區(qū)分城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，統(tǒng)一劃入村民的范疇，從而徹底解決困擾《村委會(huì)組織法》多年的農(nóng)民與居民問(wèn)題。同時(shí)，要及時(shí)改變傳統(tǒng)的村民自治管理模式，積極引進(jìn)社區(qū)建設(shè)的一些做法，既要對(duì)轄區(qū)內(nèi)有所有組織和人員實(shí)施有效的管理，更要積極引導(dǎo)他們參與村民自治，調(diào)動(dòng)全民參與村務(wù)管理的熱情，提升村民自治的檔次和品位，為選拔出高素質(zhì)的村官奠定人口基礎(chǔ)。

2.要依法確立村黨支部和村委會(huì)各自相對(duì)獨(dú)立的法律地位。村黨組織是相對(duì)宏觀的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體，村委會(huì)是具體村務(wù)的主要管理者。村黨組織要改進(jìn)對(duì)村務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，把主要精力用于對(duì)全村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展方向、重大問(wèn)題的把握和決策上，協(xié)調(diào)好村級(jí)各類(lèi)組織及各組織與村民的關(guān)系，管理好村級(jí)組織中的黨員干部，加強(qiáng)自身和群團(tuán)組織建設(shè)，發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用。村黨支部要及時(shí)向村委會(huì)以及其他組織傳達(dá)上級(jí)指示和工作信息，通報(bào)黨支部的工作情況，聽(tīng)取他們的意見(jiàn);村委會(huì)等組織要定期向村黨支部匯報(bào)工作，在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮各自職能作用。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展以及關(guān)系村民切身利益的重大事項(xiàng)的決策，都必須要由村兩委會(huì)在征求廣大村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出工作方案，經(jīng)黨員大會(huì)討論審議，提交村民代表會(huì)議通過(guò)后，由相應(yīng)組織負(fù)責(zé)實(shí)施。

3.刑法針對(duì)新的犯罪情況不斷完善，同時(shí)加大打擊力度。轉(zhuǎn)變觀念，重視對(duì)農(nóng)村基層組織人員犯罪的查處。加強(qiáng)與其他執(zhí)法部門(mén)的協(xié)作。檢察機(jī)關(guān)要與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、公安等部門(mén)建立廣泛的聯(lián)系，與這些部門(mén)密切配合，在各個(gè)環(huán)節(jié)上對(duì)農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪圍追堵截。尤其要注意與公安機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn)，通過(guò)聯(lián)席工作制、情報(bào)共享制度、強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法力度、違法犯罪線索移送制度等各種措施，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的打擊。對(duì)于交叉管轄的案件，可以與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行深入的溝通協(xié)調(diào)，制定具體的案件移交規(guī)程，公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)就轄內(nèi)問(wèn)題查處后，對(duì)需另一機(jī)關(guān)管轄的問(wèn)題及時(shí)移交;對(duì)于管轄權(quán)暫不明確的案件線索，應(yīng)本著“誰(shuí)受理、誰(shuí)初查”的原則處理。通過(guò)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層組織人員犯罪的打擊力度。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)。通過(guò)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，豐富他們的業(yè)務(wù)知識(shí)，提高他們甄別農(nóng)村基層組織人員職務(wù)行為類(lèi)型的能力。加強(qiáng)普法宣傳。對(duì)村民加強(qiáng)普法宣傳，使村民了解檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)管轄農(nóng)村基層組織人員犯罪的范圍和界限，提高村民舉報(bào)的效率;在宣傳中注意發(fā)動(dòng)、鼓勵(lì)群眾檢舉、揭發(fā)農(nóng)村基層組織人員犯罪，對(duì)于舉報(bào)有功的人員可以考慮給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以擴(kuò)大打擊的效果。在對(duì)村民加強(qiáng)普法宣傳的同時(shí)，注意對(duì)基層政權(quán)人員進(jìn)行法律宣傳，爭(zhēng)取他們對(duì)查處農(nóng)村基層組織人員犯罪工作的支持。

(三)行政管理層面

1.規(guī)范干部權(quán)責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。要向村支書(shū)、村主任延伸，對(duì)村黨支書(shū)、村主任權(quán)限內(nèi)涉及重要或村民有異議的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，有效規(guī)范農(nóng)村基層“一把手”的權(quán)力。切實(shí)抓好村務(wù)公開(kāi)，可以嘗試由村民選舉若干人員組成“村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組”的形式，參與村級(jí)政務(wù)、財(cái)務(wù)的管理。村務(wù)上公告欄公示，只是一種公開(kāi)的形式，而接受村民質(zhì)詢(xún)，對(duì)造成村集體經(jīng)濟(jì)或農(nóng)民群眾損害或損失的，制定相關(guān)的制度與規(guī)則，實(shí)行“糾責(zé)制”，是確保監(jiān)督到位的必要措施。

2.不斷深化源頭防范，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，并落實(shí)村級(jí)干部的待遇福利。嘗試實(shí)行村級(jí)基層領(lǐng)導(dǎo)班子成員 “一崗雙責(zé)制”。明確職責(zé)，獎(jiǎng)勤罰懶，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣?！耙粛忞p責(zé)制”既是組織考察干部能力的主要依據(jù)，也是檢驗(yàn)村級(jí)干部是否具備新農(nóng)村建設(shè)“領(lǐng)頭羊”作用的“試金石”。可以探討統(tǒng)一發(fā)放村干部工資補(bǔ)貼。分析“村官”犯罪案件，我們發(fā)現(xiàn)個(gè)別農(nóng)村基層村級(jí)干部有利用手中的權(quán)力，以各種類(lèi)型的“補(bǔ)貼”形式侵占公有或集體資金的情況。因此，對(duì)村干部工資或補(bǔ)貼由財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，也是從源頭上削減誘發(fā)農(nóng)村基層干部利用職權(quán)損公肥私的有效措施之一。

3.紀(jì)檢組織加強(qiáng)村級(jí)監(jiān)管，改善“村官”結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村設(shè)立村級(jí)紀(jì)檢小組，形成區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)紀(jì)檢網(wǎng)絡(luò)，對(duì)農(nóng)村基層黨員干部進(jìn)行黨的紀(jì)律與工作作風(fēng)的監(jiān)管，既是規(guī)范農(nóng)村黨員干部行為、推進(jìn)基層廉政建設(shè)的需要，也是為新農(nóng)村建設(shè)、為構(gòu)建和諧社會(huì)提供有力保障。另外，除在“本土”選任村領(lǐng)導(dǎo)干部外，還要多渠道、多形式地選調(diào)有涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)、專(zhuān)長(zhǎng)的“知識(shí)分子”到基層當(dāng)“村官”。鼓勵(lì)優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村基層工作，為農(nóng)村基層儲(chǔ)備優(yōu)秀人才。

4.規(guī)范議事決策程序，完善民主監(jiān)督制度。凡涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展以及村民切身利益的重大事項(xiàng)的決策，都要由村兩委會(huì)在征求廣大村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出工作方案，經(jīng)黨員大會(huì)討論審議，提交村民代表會(huì)議通過(guò)后，由相應(yīng)組織負(fù)責(zé)實(shí)施。

5.完善村級(jí)財(cái)務(wù)審批和重大建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度。村級(jí)重大財(cái)務(wù)開(kāi)支必須由村民 (社員)代表會(huì)議討論決定，2萬(wàn)元以上的重大建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)行招標(biāo)、投標(biāo)，增強(qiáng)民主性和透明度。要完善村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度。公開(kāi)內(nèi)容要求真求實(shí)，不留死角。要從只公開(kāi)辦事結(jié)果到注重公開(kāi)工作計(jì)劃、辦事進(jìn)程、存在問(wèn)題及群眾意見(jiàn)、建議上來(lái)，實(shí)行事前、事中、事后的全過(guò)程公開(kāi)，促進(jìn)村務(wù)工作的民主化。

6.嚴(yán)格執(zhí)行村民代表的選舉制度，逐步推行重大村務(wù)公決制度?，F(xiàn)階段，村民代表在參與村務(wù)管理和決策上具有舉足輕重的地位。但是，村級(jí)規(guī)模擴(kuò)大后，村民代表的數(shù)量沒(méi)有明顯增加，而且一般都是通過(guò)村黨支部提名，村民推選的方式產(chǎn)生，其代表性明顯不足。必須要嚴(yán)格按照法定人數(shù)，選舉產(chǎn)生相應(yīng)數(shù)量的村民代表，真正體現(xiàn)村民代表的代表性和先進(jìn)性。與此同時(shí)，還應(yīng)逐步推行村級(jí)重大事務(wù)進(jìn)行全民公決的方法，以每人或每戶(hù)一份公決書(shū)的形式，來(lái)擴(kuò)大全民的參與面，實(shí)行民主決策。

村官犯罪作為一種特殊類(lèi)型的犯罪，看似問(wèn)題不大，但造成的社會(huì)影響不容忽視。預(yù)防和懲治村官犯罪，既要注重治標(biāo)，更要注重治本。要加強(qiáng)教育、管理和監(jiān)督，深化農(nóng)村社會(huì)改革，完善農(nóng)村各項(xiàng)制度，不斷從源頭上鏟除滋生村官犯罪的土壤，確保農(nóng)村的和諧安定。

參考資料:

[1]吳重慶，賀雪峰.直選與自治——當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村政治生活[M].廣州:羊城晚報(bào)出版社，2003.

[2]全國(guó)干部培訓(xùn)教材編審指導(dǎo)委員會(huì).基層民主建設(shè)[M].北京:人民出版社，2011.

[3]張厚安，徐勇.中國(guó)農(nóng)村政治穩(wěn)定與發(fā)展[M].武漢:武漢出版社，1995.

[4]劉彩虹.村民自治——我國(guó)基層民主制度建設(shè)的偉大創(chuàng)造[J].理論與改革，1999，(02).