彭建軍 柯 勇

(武漢體育學院 體育系,湖北 武漢 430079)

新中國體育高等教育管理制度的形成與變革

彭建軍 柯 勇

(武漢體育學院 體育系,湖北 武漢 430079)

通過對新中國體育高等教育管理制度形成與變革歷史過程的具體考證，以我國的社會歷史背景和全國高等教育的發(fā)展歷史為依托，以新中國體育高等教育管理制度在這一背景中的產生、發(fā)展和變化為主線，分析不同歷史階段體育高等教育管理制度發(fā)展演變過程，探尋中國體育高等教育管理制度的發(fā)展軌跡與規(guī)律，總結新中國體育高等教育管理制度發(fā)展的經(jīng)驗教訓，以期為探索有中國特色的體育高等教育發(fā)展之路提供參考和借鑒。

新中國；體育高等教育；管理制度；形成與變革

自1949年新中國成立以來，特別是1978年改革開放后，我國體育高等教育管理制度已經(jīng)走過了60多年的改革歷程。在這60多年間，伴隨著我國社會經(jīng)濟與政治體制的改革，經(jīng)過不斷的理論探討和實踐探索，形成了一套符合社會主義市場經(jīng)濟體制改革方向和適應新時期社會主義現(xiàn)代化建設需要的、符合高等教育自身發(fā)展規(guī)律的體育高等教育宏觀管理制度的改革思路。本文通過對我國體育高等教育管理制度形成與變革過程，特別是對改革與發(fā)展歷程進行系統(tǒng)分析和梳理，從歷史的角度探尋中國體育高等教育管理制度形成與變革特征，并在此基礎上，對其未來的發(fā)展走向進行展望。

1 新中國體育高等教育行業(yè)部門辦學與管理制度的形成

1.1行業(yè)部門辦學方針與管理政策的制定

關于高等學校領導關系問題，建國之初五十年代中央人民政府出臺過兩個重要法規(guī)文件。一個是1950年8月14日教育部頒布實施的《關于高等學校領導關系問題的決定》，主要規(guī)定了中央與地方的管理權限。而另一個是在全國高等學校院系調整后，由新成立的高等教育部于1953年10月11日公布實施的《關于高等學校領導關系問題的決定》，這一文件明顯地將重點轉移到高等教育部與其它相關業(yè)務部門之間管理權限的劃分上，對高等學校的直接管理工作作了明確分工。上述兩個法規(guī)文件的頒布與實施，確立了新中國高等教育領導管理制度實行由高等教育部與各有關業(yè)務部門密切配合，對全國高等學校實行統(tǒng)一與集中領導的集權體制特征，這個統(tǒng)一與集中領導的體制一直延續(xù)到改革開放以后。在這一辦學和管理制度下，新中國成立后的整個高等教育改革過程體現(xiàn)出政府主導、自上而下、計劃性強的特點。50年代初進行的全國范圍院系改造，正是按照上述兩個法規(guī)文件進行了行政管理方面的調整。

1.2中央體委成立與體育高等教育行業(yè)部門辦學與管理制度的確立

1952年7月，中國體育代表團參加了第15屆奧運會，回國途中，代表團順道對前蘇聯(lián)當時體育工作的開展情況進行了實地考察，特別是有關體育管理制度方面的情況。同年8月21日．全國體總秘書長榮高棠向中央?yún)R報了參加此次奧運會的情況，并就體育工作的發(fā)展與建設提出了若干建議。9月6日，時任教育部長的馬敘倫又把內容大致相似的建議報告上呈政務院。報告指出，“目前我國體育總會只是一個群眾性的體育組織，以此機構來領導全國的體育運動事業(yè)，實不相稱……。加強政府對全國體育運動事業(yè)的領導工作，必須應首先加強其領導機構的建設。因此，兩份文件都建議中央在政務院下設一個負責領導全國體育運動事業(yè)的組織管理機構——全國體育運動事務委員會”。

在鄧小平副總理的明確指示部署下，組建成立全國體育運動事務委員會的各項籌備工作得以迅速落實。1952年11月15日，中央政府第十九次會議決定成立“中央人民政府體育運動委員會”(簡稱中央體委，1954年改稱為中華人民共和國體育運動委員會，簡稱國家體委)。中央體委成立后，把組建體育學院、培養(yǎng)專門體育人才作為發(fā)展新中國體育事業(yè)不可缺少的一項重要工作來抓，中央及全國各大行政區(qū)直屬體育學院的籌建和領導管理工作也從高等教育部全面移至中央體委的領導下展開。1953年，在中央體委的統(tǒng)籌規(guī)劃與全面領導下，中央體育學院在北京西郊組建成立，1953至1954年間，在南昌、西安、沈陽、成都又先后組建成立了中南、西北、東北和西南等六所獨立建制的單科性體育學院。而當時全國的綜合性大學和高等師范院校體育系、科仍然全面歸口高等教育部及其下屬部門領導管理。這樣，就形成了中央體委全面負責管理獨立建制的單科性體育學院，而高等教育部則全面分管綜合性(師范)大學體育系、科的新中國特有辦學與管理制度格局，從而基本確立了新中國體育高等教育管理以行業(yè)需求為主，高等教育部與國家體委分工管理的中央集權體制特征。

1.3行業(yè)部門辦學與管理制度產生的歷史背景

行業(yè)部門辦學與管理制度在中國的最初形態(tài)可以追溯到30年代的革命蘇區(qū)，后在延安得到進一步的發(fā)展完善。實際上，解放后的東北地區(qū)就沿襲了革命蘇區(qū)的這種辦學管理模式，而在華北地區(qū)則采用的是自民國以來由教育行政部門統(tǒng)一管理高等院校的傳統(tǒng)辦學模式。建國初期以華北地區(qū)人民政府為基礎成立的中央人民政府教育部最初也是采用由教育行政機關統(tǒng)一管理高等院校的這一辦學方式，只不過在新中國高等教育行政管理基本結構的不斷改革過程中，部門辦學才成為主要的管理模式。究其原因，與前蘇聯(lián)高等教育行政管理模式的影響不無關系。在當時東西方冷戰(zhàn)局面形成這一政治背景下，作為社會主義陣營的中國，除了學習和依靠當時較為先進發(fā)達的社會主義“老大哥”蘇聯(lián)外，別無選擇。但有一點可以肯定的是，當時解放區(qū)早已實行的行業(yè)部門辦學的實踐經(jīng)驗，也在某種程度上加快了全面學習蘇聯(lián)辦學模式的進程。

當時中國之所以采用這種辦學與管理制度還在于，行業(yè)部門辦學能夠使高等院校開設的各種不同專業(yè)與社會各相關部門更加緊密地聯(lián)系在一起，發(fā)揮更大的功能效應。當時的蘇聯(lián)也是基于這一點確立了行業(yè)部門辦學與管理制度。這一體制與建國初期全面的社會主義改造所建立起來的高度集中的計劃經(jīng)濟和政治體制是相適應的，這一制度特征有利于加強高等體育院校與國家體委等相關業(yè)務部門的聯(lián)系，使體育高等教育密切聯(lián)系實際，針對各級體育系統(tǒng)的需要有計劃地培養(yǎng)各類高級體育專門人才，有利于發(fā)揮國家體委等相關部門辦學的積極性，增加對所屬高等體育院校的經(jīng)費投入，加快了新中國體育高等教育的發(fā)展。在這一管理制度下，體育高等教育為新中國社會主義經(jīng)濟建設和體育事業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)了大批體育專門人才，促進了體育高等教育辦學規(guī)模的超常規(guī)擴張，基本上適應和滿足了當時社會政治、經(jīng)濟、文化和體育事業(yè)發(fā)展建設的需要，為新中國的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展做出了重要貢獻。

2 改革開放后我國體育高等教育管理制度的變革

2.1中央集權和地方分權相結合管理制度的恢復

“文化大革命”結束之后，我國體育高等教育事業(yè)逐步得到恢復和發(fā)展，一方面開始恢復高等體育院校的正常教學工作，另一方面恢復高等體育院校的全國統(tǒng)一高考招生、畢業(yè)生分配、專業(yè)設置等制度。體育高等教育管理制度也逐漸恢復到以往探索中取得的相對理想的管理模式。1979年9月18日，中共中央批轉教育部黨組《關于建議重新頒發(fā)(關于加強高等學校統(tǒng)一領導、分級管理的決定)的報告》?！秷蟾妗访鞔_指出，1963年頒布的《關于加強高等學校統(tǒng)一領導、分級管理的決定(試行草案)》除了個別條文由于情況發(fā)生了變化需要略加修改以外，它的基本精神和各項主要規(guī)定仍然適用，要求各地研究執(zhí)行。此后，國家體委、教育部和地方政府依照該文件精神，對各自所屬高等體育院校的隸屬關系進行了相應的調整，又重新恢復了1963年確定的“中央集權和地方分權相結合”和“中央統(tǒng)一領導，中央與地方兩級管理、分級負責”的體育高等教育管理制度，即教育部、國家體育總局和地方政府各自分別管理一批高等體育院校的“條塊分割”的辦學管理制度。此時的全國高等體育院?？蓜澐譃榻逃恐睂僭盒?開設有體育系的教育部直屬師范院校和綜合性大學)、國家體育總局直屬院校(包括北京、上海、武漢、沈陽、西安和成都體育學院)和省屬地方院校(包括北京體育師范學院和廣州、天津、哈爾濱、南京、福建、吉林、河北等獨立體育學院，以及省屬師范院校、綜合性大學體育系科)三種類型。雖然這時已恢復了中央與地方兩級管理制度，但實際上大多數(shù)管理權限仍然集中在中央。因此，在實際操作運行過程中，仍然執(zhí)行的是高度集中、統(tǒng)得過死、包得過多、條塊分割的體育高等教育管理制度。由于這種管理制度特征是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制和政治體制下形成并發(fā)展起來的，隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，原有的體育高等教育制度暴露出越來越多的結構性矛盾和問題，嚴重阻礙了體育高等教育的發(fā)展，迫切需要進行全面、徹底的調整與改革。中共中央也已充分認識到這一問題的重要性，為了使我國的高等教育與全社會的政治、經(jīng)濟體制改革相適應，國家決定把高等教育制度改革作為社會政治、經(jīng)濟全面改革的重要內容之一。因此，在中共第十二屆三中全會通過《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》后的次年，中共中央和國務院便于1985年5月15日至20日在北京召開了全國教育工作會議，并于同年5月27日作出了《關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，由此拉開了新時期我國高等教育辦學與管理制度改革的序幕。

2.2“條塊分割”管理制度改革的初步探索

為使高等學校的潛力和活力得到充分的發(fā)揮，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學校既有壓力，又有動力與活力，具有適應國家經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的自我調節(jié)能力，《決定》要求高等教育與社會需求更好地結合，要實行中央、省、中心城市三級辦學的管理制度，以調動各級政府辦學的主動性與積極性?！稕Q定》還強調了要改革高等學校招生計劃和畢業(yè)生分配制度，擴大高等學校的辦學自主權。根據(jù)《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》的精神，國務院于1986年3月12日發(fā)布了《高等教育管理職責暫行規(guī)定》，進一步明確中央各部門、地方政府、高等學校的管理權限和責任，重申擴大高等學校在招生、分配、經(jīng)費、基建、干部任免、教職工聘任、對外交流等方面的管理權。在上述這一系列文件精神指導下，我國進行了體育高等教育管理制度改革的初步探索，擴大高等體育院校的辦學自主權。如國家體委1986年下放直屬體育學院人事管理權，原則上國家體委只管直屬體育學院主要領導干部，其他各級干部下放到各體育學院自行管理。在高等體育院校內部管理制度改革上，試行院長負責制，教師職務聘任制，在勞動分配方面實行崗位責任制和浮動崗位津貼制；以后勤服務社會化為目標，推行后勤經(jīng)濟承包責任制；改革高等體育院校招生與分配制度等。

應該說，《關于教育體制改革的決定》和《高等教育管理職責暫行規(guī)定》的頒布實施以及全國第三次高等教育工作會議的召開，使我國在體育高等教育管理制度建設的道路上真正向前邁出了堅實的一步 但由于當時大眾的思想意識還未完全擺脫社會主義計劃經(jīng)濟的束縛，以及缺乏與之相配套的改革措施，造成了這一階段我國體育高等教育管理制度改革并沒有取得實質性進展。

2.3管理制度改革的突破性進展

全國高等教育管理制度改革座談會后，我國高等教育步入實質性改革階段，高等教育管理制度改革取得了重要突破。1997年9月中共十五大召開，提出改革政府機構，為我國高等教育制度改革目標的實現(xiàn)創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境。1998年1月，教育部在揚州召開了以“合并”為主要內容的全國高等教育管理制度改革工作會議，在這次會議上，李嵐清副總理提出了“合作、合并、調整、共建”的高等教育管理體制改革方針。并明確指出 “爭取到2000年或稍長一點時間，基本形成中央和地方政府兩級管理、以地方政府統(tǒng)籌管理為主，條塊有機結合的改革目標。同年8月29日第九屆全國人大會常委會第四次會議通過的《中華人民共和國高等教育法》為高等教育管理制度改革提供了法律依據(jù)，《高等教育法》規(guī)定：國務院統(tǒng)一領導和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調本行政區(qū)域內的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務院授權管理的高等學校，從而將省級政府的統(tǒng)籌權和決策權以法律的形式確定了下來。與此同時，國務院機構改革的推進也為完善“兩級管理”、“以省為主”的管理制度創(chuàng)造了條件。

1999年6月第三次全國教育工作會議印發(fā)了《中共中央、國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》，明確指出：今后3年，繼續(xù)按照“共建、調整、合作、合并”的方式，基本完成高等教育管理制度和布局結構的調整，形成中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制，合理配置教育資源，提高教育質量和辦學效益。全國第三次教育工作會議后，國務院以政府機構改革為契機，從打破高校單一的隸屬關系入手，相繼頒布了關于撤并高等學校行業(yè)部門(單位)管理制度的一系列文件，對中央各業(yè)務部門所屬的高校管理制度進行調整，把大部分中央各業(yè)務部門所屬高校劃歸所在地地方政府管理，實行中央業(yè)務部門與地方政府共建，以地方政府管理為主。至此，我國體育高等教育體制改革邁出了實質性和決定性的步伐。2001年春，根據(jù)國務院辦公廳下發(fā)的國發(fā)辦(2001)15號文件精神，國家體育總局做出將原總局直屬的上海體育學院、武漢體育學院、成都體育學院、沈陽體育學院和西安體育學院等五所院校(國家體育總局只保留北京體育大學一所)劃歸所在地省、市政府管理，由國家體育總局與所在地政府共建，以所在地方政府(省級體育行政部門)管理為主。國家體育總局從經(jīng)費、政策等方面繼續(xù)支持這五所體育院校的辦學，這五所體育院校調整服務面向，更多地參與和服務所在地社會經(jīng)濟的發(fā)展。自此，全國獨立建制的單科性體育學院除原來的兩種類型外，又增加出第三種新類型，即中央與地方共建院校。這次調整的完成，標志著新中國體育高等教育管理制度發(fā)生了歷史性的深刻變化，行業(yè)部門辦學制度基本結束，條塊分割的局面得到根本扭轉，由中央和省級政府兩級辦學、以地方管理為主的新體制框架基本確立。通過這次辦學與管理制度的改革和調整，改變了我國高等體育院校行業(yè)部門所有的管理制度，擴大了體育院校辦學自主權，改善了體育院校資源優(yōu)化配置，優(yōu)化了人才培養(yǎng)質量，促進了新學科的發(fā)展。在管理制度改革的同時，經(jīng)過近些年的不懈努力，全國高等體育院校的學科專業(yè)結構得到初步優(yōu)化，基本改變了單科性院校、規(guī)模偏小等不合理的結構。

這次“共建”改革經(jīng)過近十年的不斷探索，筆者個人認為，僅就高等體育教育的辦學與管理制度而言，其原有制度模式內在固有的結構性矛盾依然未得到根本性解決，參與“共建”的五所獨立建制體育學院的辦學空間依然受到束縛和制約。迄今為止并沒有取得實質性的突破，此次將原國家體育總局直屬的五所體育學院(除北京體育大學外)全部以“共建”的形式劃歸所在地省、市政府管理，不知是由于對辦學與管理制度模式認識上的某種片面與偏差，還是難以割舍的部門既得利益，其歸口主管單位仍然被國家體育總局硬性指定為所在地體育局，而非所在地教育局(廳)。這樣，其原有辦學與管理制度模式內在固有的結構性矛盾依然未得到“根本性”解決，各體育學院的辦學發(fā)展空間依然受到束縛和制約。所在地體育行政主管部門不能真正擔負或承擔不起舉辦體育學院所需的辦學經(jīng)費，幾乎所有的辦學經(jīng)費都是由相應級別政府財政的教育事業(yè)經(jīng)費中支出。只不過按照財政程序，由財政部門先將這筆經(jīng)費撥到體育行政部門，再由體育行政部門如數(shù)撥到體育學院而已。由于體育學院自身的高等學校性質特征，決定了其在辦學過程中更多地是與所在地教育行政主管部門發(fā)生業(yè)務聯(lián)系，而地方體育行政主管部門限于本身的工作性質與職權范圍，對辦學過程中所牽涉的諸多問題不便或不能插手，因此解決起來是“心有余，而力不足”，遂出現(xiàn)了“管不了也管不好”的窘?jīng)r。以致于后來上海和成都兩所體育學院，通過動用自身各種資源與所在地省、市政府積極溝通協(xié)商，以及自身不懈的努力爭取，最終從體育局解脫出來，回歸至教育局(廳)，但武漢、西安和沈陽三所體育學院的這一強烈期望和努力卻因各自所在地體育行政部門的極力反對或其它種種原因至今仍沒任何結果。這樣一來，“共建”的五所體育學院又一分為二演變?yōu)椤绑w育局主管”和“教育(局)廳主管的新格局，使得高等體育教育辦學與管理制度變得較以往更為復雜。

縱觀我國高等體育院校目前這種“多頭管理，各行其是”的辦學與管理制度現(xiàn)狀，除北京體育大學繼續(xù)由國家體育總局直接管理，并將其重點建設成為綜合性、高水平的教學、訓練、科研“三結合”基地外，其它各獨立建制的體育學院在此次轉型過程中，大多面臨著體制與機制不暢，政府、特別是地方政府投入嚴重不足，政策支持力度不夠，教學基礎設施建設相對滯后等諸多困難，出現(xiàn)明顯的被邊緣化趨勢，面臨發(fā)展方面的多種困難?！肮步ā睓C制確立以后，這些院校一方面既要加大為地方培養(yǎng)人才和直接為地方服務的力度，另一方面仍然要更好地服務于國家層面的體育事業(yè)的需要，使得它們在新的制度環(huán)境中面臨著諸如如何處理與地方體育主管部門、地方教育主管部門、體育總局科教司及相關部門、項目中心等的關系問題，而上述的種種問題都有待于我們在今后的實際操作運行過程中加以認真分析和總結，有待于我們在不斷的研究和探索過程中來加以逐步解決。

盡管這一改革方案不盡完善，在實際操作過程中也還存在這樣或那樣的瑕疵與不足，但經(jīng)過這幾年來的運行實踐證明，國家體育總局和院校所在地政府共建共管體育學院的管理模式，仍然是一種有效、可行的改革路徑。該模式既保留了國家體育總局在業(yè)務指導、辦學經(jīng)費等方面的優(yōu)勢，又突破了“條塊分割、各自為政”的封閉格局，發(fā)揮了地方政府對高等體育院校在統(tǒng)籌管理、政策優(yōu)惠上的積極作用，使高等體育院校在繼續(xù)為行業(yè)部門培養(yǎng)體育專門人才、提供服務的同時，更好地為所在地區(qū)的體育事業(yè)和社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展服務。目前，從總體上看，改革的大方向已基本確定，既定的改革目標也已初步達成。舊的體育高等教育辦學與管理制度框架被基本打破，一個順應社會政治、經(jīng)濟、文化和科技發(fā)展要求、特色鮮明的體育高等教育制度體系已初見端倪。

雖然新的體育高等教育管理制度框架已經(jīng)基本形成，但這一新的制度體系的許多方面仍須進一步完善和優(yōu)化。在實際操作運行中，還需要進一步理順其結構構成，調整各級各類布局和結構，建立和健全與之相關的政策法規(guī)，貫徹落實國家體育總局、體育院校所在地政府以及體育院校各自應當承擔的責任與義務，探索建立相對穩(wěn)定的辦學經(jīng)費投入機制，強化院校所在政府統(tǒng)籌管理、政策優(yōu)惠的支持力度，充分發(fā)揮體育高等教育制度建設對高等體育院校持續(xù)、健康發(fā)展所應起的積極推動作用。

3 小結

不難發(fā)現(xiàn)，作為我國高等教育組成部分之一的體育高等教育辦學與管理制度改革，是在黨和政府的直接領導下進行的，是伴隨著經(jīng)濟體制轉軌和社會轉型而運籌和實施的，其目標是要沖破舊制度體系的束縛，建立一個與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會相適應的體育高等教育新制度體系。這一制度體系改革，主要是改革在計劃經(jīng)濟條件下形成的新中國體育高等教育舉辦制度、管理制度、運行機制和結構等。在領導體制上，改變“部門所有，條塊分割”的狀況，通過“共建、合并、合作、劃轉”等方式對高等體育院校管理制度進行調整；在辦學體制上，從單一的國有化辦學體制，轉變?yōu)椤耙恢鞫嘣钡霓k學體制，即以國家辦學為主，多種辦學體制共同發(fā)展；在運行機制方面，從依靠國家、依靠政府、依靠計劃，到依靠社會、依靠市場、依靠自己辦學；從計劃在人力資源配置中起主導作用，轉變?yōu)槭袌鲈谌肆Y源配置中起主導作用。

[1]劉光．新中國高等教育大事紀(1949—1987)[M]．長春：東北師范大學出版社，1990：10．

[2]中國教育年鑒(1985-1986)[Z]．長沙：湖南教育出版社，1988．

TheFormationandChangeofManagementSystemofNewChineseHigherPhysicalEducation

Peng Jianjun, Ke Yong

(Department of Sports，Wuhan Institute of Physical Education，Wuhan, 430079，Hubei, China)

The article is based on macroscopic background of management system of New Chinese higher physical education, makes a specific case study on Chinese higher physical education (physical education departments and faculties in independent physical institute, comprehensive university), studies through the concrete research on historical process on the formation and change of management system, with the base of Chinese social historical background and physical education developing process, with the orientation of the generation, development and change of management system on New Chinese higher physical education, researches the developing process of management system of New Chinese higher physical education through its historic stages, explores its developing regular patterns and tracks, learns from the previous experiences and lessons, and then provides the references and ideas for further long-term development.

New China；higher physical education；management system；formation and change

G80-05

A

1672-1365(2012)01-0003-05

2011-07-20；

2011-09-19

湖北省社科基金項目子課題(2010317)

彭建軍(1963-)，男，湖北武漢人，博士，副教授，研究方向：體育高等教育與評價。