□崔成男

堅(jiān)持民族區(qū)域自治 為解決民族問(wèn)題提供多元保障

□崔成男

當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家都是多民族國(guó)家。盡管多民族國(guó)家形成的路徑不盡相同，如有的是通過(guò)歷史延續(xù)下來(lái)的，有的是經(jīng)過(guò)移民形成的，等等。但任何一個(gè)多民族國(guó)家都面臨著一個(gè)共性問(wèn)題：中央政府如何回應(yīng)少數(shù)民族利益訴求，如何保障少數(shù)民族發(fā)展權(quán)利，如何處理民族特點(diǎn)差異、民族發(fā)展差距等影響民族關(guān)系的問(wèn)題。由于不同國(guó)家認(rèn)識(shí)處理共性問(wèn)題的差別，所選擇的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式也各異。中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義民族理論與中國(guó)民族發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)造性地選擇了單一制國(guó)家民族區(qū)域自治的結(jié)構(gòu)形式，為解決我國(guó)民族問(wèn)題提供了多元保障，即制度保障、政策保障和法律保障。

一、民族區(qū)域自治是解決民族問(wèn)題的制度保障

我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，各民族分布特點(diǎn)是大雜居、小聚居、相互交錯(cuò)居住，在少數(shù)民族相對(duì)聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治，即建立民族自治地方，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。1954年，我國(guó)首次將民族區(qū)域自治作為解決民族問(wèn)題的政治制度寫(xiě)入第一部《憲法》中，標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度的建立。在我國(guó)，民族區(qū)域自治制度的建立，體現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)一性與民族多樣性相結(jié)合、歷史文化因素和現(xiàn)實(shí)地域經(jīng)濟(jì)文化因素相結(jié)合的基本原則。

我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治這一基本政治制度，符合“各民族一律平等”的憲法原則，有利于各民族共同發(fā)展繁榮。周恩來(lái)同志在 《關(guān)于我國(guó)民族政策的幾個(gè)問(wèn)題》中指出，“我們大家庭采取民族區(qū)域自治制度，有利于普遍地實(shí)行民族區(qū)域自治，有利于我們發(fā)展民族合作、民族互助，我們不要想民族分立，更不應(yīng)該想民族單干。這樣，我們才能夠真正在共同發(fā)展、共同繁榮的基礎(chǔ)上，建立起我們憲法上所要求的各民族真正平等友愛(ài)的大家庭?！?950年7月，鄧小平在《關(guān)于西南少數(shù)民族問(wèn)題》的講話中提出，“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的。”兩位領(lǐng)導(dǎo)人的講話明確闡明了我國(guó)民族區(qū)域自治制度的根本目的是實(shí)現(xiàn)各民族真正平等，基本路徑是各民族共同發(fā)展繁榮。我國(guó)民族區(qū)域自治制度賦予民族自治地方行駛自治權(quán)，顯示了中央政府在回應(yīng)國(guó)內(nèi)少數(shù)民族利益訴求時(shí)尊重平等、包容差異的戰(zhàn)略理性；體現(xiàn)了少數(shù)民族群體參與地方事務(wù)管理的權(quán)利和保護(hù)、傳承、發(fā)展民族文化的權(quán)利；促進(jìn)了少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐證明，我國(guó)民族地區(qū)發(fā)展，尤其是西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)發(fā)展速度明顯加快，當(dāng)前正在開(kāi)始呈現(xiàn)區(qū)域發(fā)展相對(duì)差距縮小趨勢(shì)，收入差距正迎來(lái)趨于縮小的庫(kù)茲涅茨倒U型曲線拐點(diǎn)，呈現(xiàn)出又好又快發(fā)展的良好勢(shì)頭。

我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治這一基本政治制度，體現(xiàn)了《聯(lián)合國(guó)憲章》尊重人權(quán)的要求，包含著權(quán)利正義的深層價(jià)值理念，有利于維護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益。1945年6月，聯(lián)合國(guó)成立時(shí)通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)憲章》序言部分開(kāi)宗明義“重申基本人權(quán)，人格尊嚴(yán)與價(jià)值，以及男女與大小各國(guó)平等權(quán)利之信念”，第一次將保護(hù)人權(quán)規(guī)定為一個(gè)國(guó)際組織的宗旨之一，這標(biāo)志著人權(quán)開(kāi)始成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題和國(guó)際合作的事項(xiàng)。我國(guó)政府將人權(quán)的普遍性原則與中國(guó)的具體國(guó)情相結(jié)合，把尊重和保障人權(quán)作為治國(guó)理政的重要原則，2004年3月首次 “人權(quán)入憲”，明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。實(shí)行民族區(qū)域自治制度，保障少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的合法權(quán)利，體現(xiàn)了尊重人權(quán)要求，不斷推進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展。

二、民族區(qū)域自治是解決民族問(wèn)題的政策保障

民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)的基本政治制度，具有宏觀性、原則性和指導(dǎo)性特征。國(guó)家把民族區(qū)域自治制度的核心價(jià)值理念內(nèi)化于民族政策內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)其特征轉(zhuǎn)換，即宏觀性轉(zhuǎn)換為微觀性、原則性轉(zhuǎn)換為操作性、指導(dǎo)性轉(zhuǎn)換為實(shí)踐性，充分體現(xiàn)國(guó)家處理民族問(wèn)題、調(diào)整民族關(guān)系的意志。

我國(guó)民族區(qū)域自治政策對(duì)于建立民族自治地方、自治機(jī)關(guān)建設(shè)和行使自治權(quán)方面都做了明確規(guī)定。我國(guó)依據(jù)民族區(qū)域自治政策，首先，普遍建立了民族自治地方。到目前為止，共建立155個(gè)民族自治地方，包括5大自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣(旗)。在55個(gè)少數(shù)民族中，有44個(gè)少數(shù)民族建立了民族自治地方，實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?1%，民族自治地方的面積占全國(guó)國(guó)土面積的64%。其次，強(qiáng)化了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)建設(shè)。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府。民族自治地方依據(jù)我國(guó)政權(quán)機(jī)關(guān)建立的同一原則，即民主集中制和人民代表大會(huì)的基本原則建立自治機(jī)關(guān)。在自治機(jī)關(guān)建設(shè)中，進(jìn)一步明確自治機(jī)關(guān)的職權(quán)、基本任務(wù)和自治機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家的義務(wù)；進(jìn)一步明確自治機(jī)關(guān)民族化是加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，密切自治機(jī)關(guān)與各族人民聯(lián)系的一個(gè)重要保證；進(jìn)一步加大少數(shù)民族干部的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，確保自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)和自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治民族的公民擔(dān)任。最后，民族自治地方有效行使自治權(quán)。民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使的自治權(quán)主要包括：自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力和制定自治條例、單行條例的權(quán)力。一是在民族自治地方人民政府組成人員和自治機(jī)關(guān)所屬工作部門(mén)人員中，合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族人員，以確保行使自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。二是民族自治地方通過(guò)自主安排、管理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)和自主發(fā)展各項(xiàng)文化社會(huì)事業(yè)，行使自主管理本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。三是民族區(qū)域自治地方的人民代表大會(huì)除行使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力之外，還依照當(dāng)?shù)孛褡宓慕?jīng)濟(jì)政治和文化特點(diǎn)，行使制定自治條例和單行條例的權(quán)力。到目前為止，我國(guó)民族自治地方共制定了637件自治條例、單行條例。同時(shí)，根據(jù)民族自治地方實(shí)際，對(duì)國(guó)家頒布的婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等多項(xiàng)法律作出變通和補(bǔ)充規(guī)定。

三、民族區(qū)域自治是解決民族問(wèn)題的法律保障

1984年我國(guó)頒布實(shí)施的《民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，標(biāo)志著我國(guó)的民族區(qū)域自治建設(shè)步入了法制化的軌道。《民族區(qū)域自治法》規(guī)范了中央和民族自治地方的關(guān)系和民族自治地方各民族之間的關(guān)系，拓展了民族區(qū)域自治政策范圍，除了進(jìn)一步明確民族自治地方的建立、自治機(jī)關(guān)的設(shè)立、自治權(quán)行使的民族區(qū)域自治政策內(nèi)容之外，明確規(guī)定上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)支持幫助民族自治地方加快發(fā)展的法律責(zé)任及其涵蓋范圍，即經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多方面。以上表明，《民族區(qū)域自治法》的法律效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民族自治地方，成為一切國(guó)家機(jī)關(guān)和全國(guó)各族群眾都必須遵守的法律，這為協(xié)調(diào)民族關(guān)系、解決民族問(wèn)題提供了法律保障。

中央政府采取一系列措施貫徹落實(shí) 《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定。從2000年開(kāi)始實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，其范圍囊括了絕大多數(shù)民族自治地方，優(yōu)先合理安排民族自治地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，先后建設(shè)“西氣東輸”“西電東送”和青藏鐵路等一批重大工程，并對(duì)西藏的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予特殊安排；加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，通過(guò)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付以及國(guó)家確定的其他方式，增加對(duì)民族自治地方的資金投入，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和文化繁榮；重視民族自治地方的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，中央政府實(shí)施的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》“天然林保護(hù)工程”“塔里木盆地綜合治理工程”“三江源保護(hù)工程”和退耕還林、退耕還草中的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目，主要在少數(shù)民族地區(qū)；國(guó)家采取措施力推民族自治地方教育事業(yè)發(fā)展，建立民族高等院校培養(yǎng)少數(shù)民族高層人才，舉辦民族班、民族預(yù)科，招收少數(shù)民族學(xué)生，對(duì)于人口特少的少數(shù)民族給予特殊照顧；國(guó)家加大對(duì)少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶持力度，設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽資金”“少數(shù)民族發(fā)展資金”，重點(diǎn)扶持少數(shù)民族貧困縣，主要解決少數(shù)民族特殊困難；實(shí)施“興邊富民”行動(dòng)，重點(diǎn)解決邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和貧困群眾的溫飽問(wèn)題；國(guó)家對(duì)民族貿(mào)易和民族特需品生產(chǎn)制定技改貸款貼息和稅收減免的優(yōu)惠政策，促進(jìn)生產(chǎn)，增加供應(yīng)，不斷滿足少數(shù)民族特殊的生產(chǎn)生活需要。

在中央政府的幫助、兄弟地區(qū)的支持和民族地區(qū)的努力下，民族自治地方的發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，呈現(xiàn)出各民族共同發(fā)展繁榮的可喜局面：民族自治地方的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，各族群眾的生活水平顯著提高；社會(huì)事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展，教育水平顯著提高，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)持續(xù)發(fā)展；民族傳統(tǒng)文化得到保護(hù)和弘揚(yáng)，編輯出版《中國(guó)少數(shù)民族》等多種少數(shù)民族叢書(shū)，修繕大批國(guó)家重點(diǎn)文物古跡等。

我國(guó)民族區(qū)域自治的實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治符合中國(guó)國(guó)情和各民族共同利益，是有效解決我國(guó)民族問(wèn)題的制度保障、政策保障和法律保障。胡錦濤總書(shū)記在中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，民族區(qū)域自治，作為黨解決我國(guó)民族問(wèn)題的一條基本經(jīng)驗(yàn)不容置疑，作為我國(guó)的一項(xiàng)政治制度不容動(dòng)搖，作為我國(guó)社會(huì)主義的一大政治優(yōu)勢(shì)不容削弱?？倳?shū)記提出的“三個(gè)不容”是黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治的新概括、新論斷，對(duì)我國(guó)民族問(wèn)題的解決和民族區(qū)域自治制度的堅(jiān)持、發(fā)展具有重大的理論指導(dǎo)意義。

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治，要著眼于少數(shù)民族和民族地區(qū)自我發(fā)展能力建設(shè)，要著眼于完善民族地區(qū)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步探索民族區(qū)域制度的具體實(shí)現(xiàn)形式，加快制定《民族區(qū)域自治法》的配套法律法規(guī)，建立健全監(jiān)督機(jī)制，全面提升《民族區(qū)域自治法》的法律效能。

（作者單位：吉林省民族干部學(xué)校）

責(zé)任編輯：王 丹