蔡銀鶯 余 元

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北武漢430070)

基本農(nóng)田規(guī)劃管制下農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)受限分析
——以江夏區(qū)五里界鎮(zhèn)為實(shí)證

蔡銀鶯 余 元

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北武漢430070)

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的設(shè)立在一定程度上使管制區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)受到限制及影響，給農(nóng)民等相關(guān)群體帶來機(jī)會(huì)及利益損失。本文以武漢市城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)五里界鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)為例證，實(shí)地調(diào)研分析農(nóng)民對(duì)于基本農(nóng)田規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)受限的認(rèn)知、態(tài)度及差異，運(yùn)用期望值函數(shù)測(cè)算出禁止農(nóng)田建房、建墳、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置等土地用途管制對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)所帶來的受限損失。研究表明:①盡管基本農(nóng)田保護(hù)政策在我國已施行近二十年，但仍多停留在制度層面，農(nóng)民的規(guī)劃知情權(quán)及參與程度不夠，存在農(nóng)戶不知情被動(dòng)參與、缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)狀況。②規(guī)劃管制對(duì)于農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的影響主要體現(xiàn)在土地用途的管制和生產(chǎn)自主性的限制上，從禁止占用基本農(nóng)田建房、建墳、改園、取土、挖塘、閑置等土地用途管制出發(fā)，測(cè)算出規(guī)劃管制給農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)帶來的平均機(jī)會(huì)損失為20 680元/hm2;以農(nóng)戶認(rèn)識(shí)相對(duì)淡薄、日常管制工作中發(fā)生頻率較高的禁止農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪活動(dòng)的限制性損失為依據(jù)，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的年均機(jī)會(huì)損失在3 763.35－5 426.47元/hm2，為確定基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供直接的參考依據(jù)。

基本農(nóng)田;規(guī)劃管制;土地發(fā)展權(quán);限制性損失;五里界鎮(zhèn)

規(guī)劃管制是政府干預(yù)資源配置的重要手段和政策工具，從公共利益均衡和提高社會(huì)福利水平的角度彌補(bǔ)市場失靈及其缺陷。20世紀(jì)60年代以來，歐美等發(fā)達(dá)國家關(guān)注土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃等規(guī)制政策給土地發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)群體帶來的福利損益效應(yīng)，重視規(guī)劃管制對(duì)居民健康、財(cái)產(chǎn)價(jià)格及開敞空間產(chǎn)生的溢出效應(yīng)及影響［1－2］。相關(guān)研究認(rèn)為規(guī)劃管制具有矯正外部性、提供公共財(cái)物、公開資訊和降低土地開發(fā)交易成本等基本功能，但同時(shí)也存在失靈和低效率的爭議，存在土地發(fā)展受限時(shí)如果沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償，會(huì)激發(fā)土地所有者的尋租行為及不正當(dāng)動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生，造成土地利用的低效［3－5］。實(shí)踐方面，在一些發(fā)達(dá)國家土地發(fā)展受限得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償已成明文規(guī)定及不爭事實(shí)。例如，英國通過土地補(bǔ)償法案直接對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的規(guī)制損失進(jìn)行補(bǔ)償，荷蘭也明確規(guī)定補(bǔ)償規(guī)劃給居民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)帶來的負(fù)外部性及經(jīng)濟(jì)損失。20世紀(jì)90年代以來，針對(duì)耕地資源流失速度加快的基本形勢(shì)，我國實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、土地用途管制及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃等嚴(yán)厲的管制制度及措施不斷強(qiáng)化對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護(hù)及管理［6］。然而，采取禁止性或限制性強(qiáng)的規(guī)劃管制制度，嚴(yán)格限制或剝奪管制區(qū)域內(nèi)相關(guān)群體使用資源和空間的權(quán)利，會(huì)對(duì)發(fā)展受限地區(qū)農(nóng)民等權(quán)利主體的土地發(fā)展權(quán)限產(chǎn)生影響，并帶來機(jī)會(huì)及利益的損失［7－10］?；巨r(nóng)田保護(hù)具有顯著的正外部性，其產(chǎn)生的糧食安全、環(huán)境效益為周邊地區(qū)仍至全社會(huì)共享，保護(hù)成本卻由保護(hù)地區(qū)或保護(hù)者承擔(dān)且未得到相應(yīng)的補(bǔ)償，缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制或作用，存在“搭便車”和“政策失效”的現(xiàn)實(shí)困境。同時(shí)，基本農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格的管制政策及保護(hù)措施，保護(hù)區(qū)的設(shè)立一定程度上使得區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)利受到限制，給管制區(qū)域農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等相關(guān)群體帶來機(jī)會(huì)及利益損失。因此，如何設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和移轉(zhuǎn)制度，通過制度優(yōu)化提高政府規(guī)劃管制效率，是政府亟待解決、學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要課題。同時(shí)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)及城市(如成都市、上海市閔行區(qū)、佛山市南海區(qū)、浙江省海寧市及江蘇省蘇州市等)，也相續(xù)以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问街苯訉?duì)農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田提供3 000－7 500元/(hm2.a)不等的直接補(bǔ)貼，在激勵(lì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)基本農(nóng)田的積極性方面取得一定成效。本文從規(guī)劃管制帶來土地發(fā)展權(quán)限制性損失的研究視角出發(fā)，以武漢市城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)五里界鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)為例證，實(shí)地調(diào)研分析了管制區(qū)域農(nóng)民對(duì)于基本農(nóng)田規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)受限的認(rèn)知、態(tài)度及差異，運(yùn)用期望值函數(shù)測(cè)算出規(guī)劃管制給區(qū)域內(nèi)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)限帶來的影響及損失，為政府設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的基本農(nóng)田補(bǔ)償機(jī)制和移轉(zhuǎn)制度，通過制度優(yōu)化提高規(guī)劃管制效率提供參考依據(jù)及政策建議。

1 數(shù)據(jù)來源及樣本特征

1.1 研究區(qū)域

五里界鎮(zhèn)位于江夏區(qū)東部，東與華中55萬伏超高壓變電站毗鄰，緊鄰宜(宜)—黃(石)高速公路，南同湖北省唯一無污染淡水湖梁子湖相連，京珠、滬蓉高速公路及武漢市南環(huán)公路縱貫東西，北與武漢市東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)接壤，西沿紙五公路距江夏區(qū)紙坊街11 km。土地面積224.21 km2，總?cè)丝?.3萬人。2010 年 5月28 日，武漢市東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)與江夏區(qū)簽訂區(qū)域托管協(xié)議，五里界街蔡王、吳泗、方咀、檀樹嶺、聯(lián)益、張灣、大屋陳、星火、羅立、白湖、牛山、何頭咀、青山13個(gè)行政村，及大屋陳社區(qū)、大屋陳茶場、鳳凰山五十萬伏變電站、大壩養(yǎng)殖場、沙咀湖養(yǎng)殖場、箔咀湖、牛山湖、豹澥后湖納入托管區(qū)域。調(diào)研涉及五里界鎮(zhèn)的36個(gè)村莊，其中東湖街村、唐涂村、肖榨坊村、檀樹嶺村等33個(gè)行政村有征地活動(dòng)發(fā)生，僅張家灣、聯(lián)益和中洲3個(gè)行政村沒有發(fā)生征地活動(dòng)，征地活動(dòng)基本覆蓋全鎮(zhèn)，正處于高速開發(fā)階段，土地開發(fā)利用活動(dòng)劇烈。征地后土地開發(fā)用途多樣，主要轉(zhuǎn)用類型為交通用地、生態(tài)旅游用地、工業(yè)用地和居住用地。從戶均征地面積和頻數(shù)來看，45.98%的農(nóng)戶被征地面積超過1畝，10.92%的農(nóng)戶累計(jì)征地面積超過10畝，29.88%的被征地農(nóng)民面臨多次征地，征地活動(dòng)頻繁。五里界鎮(zhèn)作為武漢市土地征收活動(dòng)較為頻繁的城鄉(xiāng)結(jié)合部，大量優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地及基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地，農(nóng)田保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾突出。在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃制度框架下，土地開發(fā)活動(dòng)對(duì)農(nóng)田保護(hù)帶來沖擊和影響，為此選擇城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)研究基本農(nóng)田規(guī)劃管制對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)及利益影響有一定的代表性。

1.2 抽樣調(diào)查

2010年7月至8月課題組采取全面調(diào)查與隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法在武漢市江夏區(qū)五里界鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地問卷調(diào)研，涉及該鎮(zhèn)的36個(gè)行政村。樣本抽取時(shí)結(jié)合農(nóng)戶的性別、年齡、文化程度、家庭收入、種植面積、兼業(yè)類型等基本特征，采取面對(duì)面訪談的方式隨機(jī)抽取，調(diào)研設(shè)計(jì)問卷200份，回收有效問卷174份，有效率87%。有效農(nóng)戶樣本中有11戶農(nóng)民所在的村莊已基本沒有農(nóng)田，51戶農(nóng)民所在村莊仍有少量農(nóng)田，112戶農(nóng)民所在村莊仍有較多農(nóng)田，占樣本的64.37%。調(diào)查內(nèi)容主要包括:①受訪農(nóng)民的基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征。包括受訪農(nóng)民的年齡、性別、文化程度、家庭收入、農(nóng)業(yè)耕種、農(nóng)業(yè)補(bǔ)償?shù)然厩闆r。②受訪農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)政策及規(guī)劃管制影響的認(rèn)知。具體涉及受訪農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)政策的認(rèn)識(shí)程度、規(guī)劃的知情權(quán)及參與程度的分析，土地用途管制給土地發(fā)展權(quán)及家庭收入帶來影響的認(rèn)識(shí)，以及農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展權(quán)受限的態(tài)度三方面的問題。③規(guī)劃管制給農(nóng)民帶來的可能限制性損失分析。調(diào)研基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)土地用途管制給農(nóng)民家庭收入帶來的影響及預(yù)期的損失額度，分項(xiàng)測(cè)算出禁止農(nóng)田建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚和閑置荒蕪等活動(dòng)給家庭收入帶來的影響及預(yù)期損失，以及在缺乏管制時(shí)農(nóng)民開展相應(yīng)活動(dòng)的可能性。

1.3 樣本特征

受訪農(nóng)民的樣本特征見表1，以男性略多，占樣本的66.09%;40－60歲的農(nóng)民為主，占 55.74%;文化程度多在小學(xué)及初中，占71.84%;87.36%為普通農(nóng)民，從末擔(dān)任過村干部;戶均擁有水田2.45畝，旱地2.3畝。受訪農(nóng)民中有122戶土地被征收過，占樣本的70.11%;征地年份從1976年以來便有，其中2005年以來征收活動(dòng)較為頻繁，占被征地農(nóng)民樣本的68.85%;土地征收后，有17戶農(nóng)民完全失去土地，占被征地農(nóng)戶樣本的13.93%，絕大多數(shù)的農(nóng)民屬于部分失地。

2 規(guī)劃管制下農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展權(quán)受限的認(rèn)知分析

2.1 受訪農(nóng)民的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃政策及知情權(quán)的熟悉程度

從農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)政策和規(guī)劃知情權(quán)的熟悉程度分析表明，盡管基本農(nóng)田保護(hù)制度在我國已實(shí)施多年，但制度缺乏成效的主要原因在于農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的基本常識(shí)及知情權(quán)仍較低，規(guī)劃的參與力度不足，制度多停留在政策層面，存在農(nóng)戶不知情被動(dòng)參與、缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)狀況。調(diào)查表明，174位受訪農(nóng)民僅有60人聽說過基本農(nóng)田，38人知道國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，分別占樣本的 34.48%和 21.84%;且僅有16.09%的農(nóng)民知道國務(wù)院對(duì)基本農(nóng)田有征收權(quán)限，有18.97%的農(nóng)民不知道自家農(nóng)田是否納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，說明農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田規(guī)劃的知情權(quán)不清;有66.67%的農(nóng)民完全不知道《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，有28.16%表示聽說過一些，但不了解，4.60%表示了解一些，僅有0.57%表示熟悉。有21.84%的農(nóng)民知道村里的農(nóng)田是否劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，10.34%的農(nóng)民在村莊農(nóng)田邊看見過基本農(nóng)田保護(hù)的標(biāo)志牌，7.47%的農(nóng)民表示知道村集體或村委員會(huì)簽訂過基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，僅有3.45%的農(nóng)民簽訂過基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書。研究表明，盡管基本農(nóng)田保護(hù)制度在我國已實(shí)施多年，且有法律保證和實(shí)施效力，但絕大多數(shù)的農(nóng)民作為基本農(nóng)田的直接保護(hù)主體仍毫不知情，說明當(dāng)前保護(hù)制度缺乏農(nóng)民的直接參與，制度的執(zhí)行多停留在政策層面上。同時(shí)，從受訪農(nóng)民的性別、年齡、文化程度及村干部等社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征分析，男性農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的認(rèn)識(shí)及參與熱情明顯高于女性農(nóng)民的認(rèn)識(shí)程度，分別有40.87%和26.96%的男性農(nóng)民表示聽說過基本農(nóng)田的概念和知道國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，均明顯高于女性農(nóng)民的相應(yīng)比例;年齡在40歲以下的農(nóng)民、文化程度在高中以上或擔(dān)任過村干部的受訪農(nóng)民中，分別有46.15%、42.31%和45%的樣本聽說過基本農(nóng)田，30%以上的樣本知道國家實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度，表明有一定文化素質(zhì)和社會(huì)經(jīng)歷的農(nóng)民、尤其青年農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的認(rèn)識(shí)程度較高。

表1 江夏區(qū)五里界鎮(zhèn)受訪農(nóng)民的基本特征分析Tab.1 Main characteristics of the respondents farmers in Wulijie town

2.2 受訪農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的態(tài)度及原因

調(diào)研表明，27.65%的受訪農(nóng)民愿意自家的耕地被劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，20.59%的農(nóng)民不愿意及51.76%的農(nóng)民表示無所謂。其中，愿意自家耕地劃入基本農(nóng)田的受訪農(nóng)民中，有42.55%是因?yàn)椤翱梢暂^為穩(wěn)定地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，19.15%的農(nóng)民因?yàn)椤安蝗菀妆徽魇栈驂赫肌保?0.64%出于“能得到一定的補(bǔ)償”，4.26%的農(nóng)民是因“土地越來越稀少，以后的用途很大”或“保證基本溫飽，一輩子不愁”等原因，19.15%的受訪農(nóng)民綜合以上多項(xiàng)原因愿意將農(nóng)田納入保護(hù)區(qū)。而不愿意自家耕地劃入基本農(nóng)田的受訪者中，有51.43%因?yàn)椤案乇粍澣牖巨r(nóng)田后，種植作物的種類選擇范圍變小，不能改塘或發(fā)展果林”，17.14%因?yàn)椤巴恋仉y以被征收，能以獲得征收補(bǔ)償”，11.43%因“獲得的實(shí)際收入比劃入基本農(nóng)田之前降低”，8.57%的農(nóng)民因“基本農(nóng)田補(bǔ)貼發(fā)放到農(nóng)民手中，但限制較多”等其他原因。研究表明，受訪農(nóng)民愿意將自家承包地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的主要原因更多的在希望農(nóng)田能長期得到穩(wěn)定種植，農(nóng)民保有農(nóng)田淺顯的道理中包含了對(duì)基本農(nóng)田存在價(jià)值及未來選擇價(jià)值保護(hù)的考慮;同時(shí)，禁止挖塘養(yǎng)殖、發(fā)展林果業(yè)等土地用途管制給農(nóng)民帶來的土地機(jī)會(huì)收入的損失，也一定程度影響到農(nóng)民參與農(nóng)田規(guī)劃、保護(hù)基本農(nóng)田的積極性。

2.3 受訪農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展權(quán)受限及收入影響的認(rèn)識(shí)

圖1 受訪農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田規(guī)劃管制的影響及實(shí)際發(fā)生程度的認(rèn)知分析Fig.1 The respondents farmers’cognition of prime farmland planning control’s influence and its actual action

長期以來，我國《土地管理法》及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)對(duì)基本農(nóng)田實(shí)施嚴(yán)格的保護(hù)措施，禁止占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動(dòng)破壞基本農(nóng)田。然而，如圖1所示，調(diào)查表明江夏區(qū)五里界鎮(zhèn)在過去及近期仍存在占用農(nóng)田建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物等破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)，存在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中農(nóng)戶擅自將農(nóng)田改為魚塘、果園，以及閑置、荒蕪基本農(nóng)田的現(xiàn)象。在非農(nóng)建設(shè)破壞農(nóng)田的現(xiàn)象中，當(dāng)?shù)爻谏?、采石和采礦不存在外，受訪農(nóng)民認(rèn)為所在村莊農(nóng)田其他限制活動(dòng)在過去和近期均有不同程度的發(fā)生。其中，分別有5.78%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為近期存在占用農(nóng)田建房和建墳。同時(shí)，29.48%和32.37%的受訪農(nóng)民認(rèn)為近期存在村民在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中擅自將農(nóng)田改為園地及挖為魚塘的現(xiàn)象;因農(nóng)業(yè)種植效率較低、家庭勞動(dòng)力外出務(wù)工及老年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力耕作能力有限等原因，有55.49%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為近期所在村莊農(nóng)田存在閑置的情況。在基本農(nóng)田用途管制或禁止限制可能會(huì)給農(nóng)民帶來的損失方面，除認(rèn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)田不適合挖砂、采石、采礦、不會(huì)帶來任何經(jīng)濟(jì)損失外，部分農(nóng)民認(rèn)為禁止占用基本農(nóng)田建房、建墳、改園、取土、挖塘、閑置等用途管制上會(huì)給家庭收入帶來相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。尤其在農(nóng)田閑置、建房、改園和挖塘等方面分別有占樣本10.56%至22.14%的農(nóng)民認(rèn)為會(huì)帶來一定的經(jīng)濟(jì)損失。研究表明，盡管絕大多數(shù)的農(nóng)民不清楚或認(rèn)為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃及土地用途管制不會(huì)給家庭的經(jīng)濟(jì)收入帶來影響，但仍有一定比例的農(nóng)民認(rèn)為土地用途管制及禁止農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪會(huì)給家庭收入帶來影響，且在過去及近期的實(shí)際工作中存在有農(nóng)民因農(nóng)業(yè)種植效益較低等原因?qū)⑥r(nóng)田建房、改園、改塘等土地違法行為。在國家實(shí)施嚴(yán)格的基本農(nóng)田規(guī)劃管制制度及耕地保護(hù)政策的同時(shí)，卻缺乏配套的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)，或僅有間接的補(bǔ)償政策，政策的不完全造成社會(huì)不公或滋生尋租行為，帶來相關(guān)群體利益分配關(guān)系的扭曲。在國家及地方財(cái)政資金相對(duì)充足的前提下，構(gòu)建基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制有助于糾正基本農(nóng)田規(guī)制政策失效問題，有利于彌補(bǔ)規(guī)劃管制對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)帶來的影響及損失，激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)田保護(hù)的積極性。

3 規(guī)劃管制下農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的受限程度分析

3.1 測(cè)算方法及過程

在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》及相關(guān)規(guī)定中，多次明確規(guī)定禁止在基本農(nóng)田內(nèi)開展建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪等活動(dòng)?；趯?shí)地調(diào)研，獲取樣本農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田規(guī)劃管制在限制活動(dòng)上給家庭收入可能帶來的損失數(shù)額及未限制下農(nóng)民將農(nóng)田轉(zhuǎn)用的發(fā)生概率數(shù)據(jù)，結(jié)合數(shù)學(xué)期望值的概念，構(gòu)建出基本農(nóng)田規(guī)劃管制下農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的受限損失測(cè)算方法。計(jì)算過程如下:

①計(jì)算規(guī)劃管制下限制農(nóng)民開展相關(guān)活動(dòng)的潛在機(jī)會(huì)損失

首先，設(shè)計(jì)相關(guān)調(diào)研問題，分別從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)限制農(nóng)田開展建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪等管制活動(dòng)出發(fā)，詢問出每位受訪樣本農(nóng)民在未考慮規(guī)劃管制限制情況下開展相關(guān)活動(dòng)可能獲取的潛在收益Aij。然后，根據(jù)受訪農(nóng)民的有效樣本數(shù)量分別計(jì)算出未受限制條件下，研究區(qū)受訪農(nóng)民在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)開展第i項(xiàng)活動(dòng)將會(huì)獲得的平均收益，以此替代規(guī)劃管制下限制農(nóng)民開展相關(guān)活動(dòng)的潛在機(jī)會(huì)損失。

式中，Ri為受訪農(nóng)民在農(nóng)田內(nèi)開展第i項(xiàng)活動(dòng)將會(huì)獲得的平均收益;E(Aij)為未受限制條件下第i項(xiàng)活動(dòng)中第j個(gè)受訪農(nóng)民的土地收益期望值;n為受訪農(nóng)民的有效樣本數(shù)量。

②計(jì)算未限制條件下農(nóng)民開展各項(xiàng)活動(dòng)的可能性

式中，Pi為未限制條件下受訪農(nóng)民在基本農(nóng)田內(nèi)開展第i項(xiàng)活動(dòng)的概率或可能性;E(Pij)為未受限制條件下第i項(xiàng)活動(dòng)中第j個(gè)受訪農(nóng)民將農(nóng)田轉(zhuǎn)用的可能性或期望發(fā)生概率;n為受訪農(nóng)民的有效樣本數(shù)量。

③計(jì)算規(guī)劃管制下農(nóng)民開展各項(xiàng)活動(dòng)的機(jī)會(huì)損失額度

根據(jù)受訪農(nóng)民在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)開展i項(xiàng)活動(dòng)將會(huì)獲得的平均收益Ri及未限制條件下農(nóng)民將農(nóng)田轉(zhuǎn)用的發(fā)生概率，應(yīng)用數(shù)學(xué)期望公式計(jì)算規(guī)劃限制下農(nóng)民的機(jī)會(huì)損失額度，并作為規(guī)劃管制下農(nóng)民期望獲得的土地發(fā)展權(quán)受限的損失補(bǔ)償。期望值函數(shù)是在經(jīng)濟(jì)分析中常見、較符合實(shí)際情況、簡單而又可行的一種科學(xué)計(jì)算方法。

式中，Ri為受訪農(nóng)民在農(nóng)田內(nèi)將發(fā)生概率開展第i項(xiàng)活動(dòng)將會(huì)獲得的平均收益，以此替代規(guī)劃管制下禁止農(nóng)民開展該項(xiàng)活動(dòng)的機(jī)會(huì)損失;E(WTAi)為規(guī)劃管制下農(nóng)民對(duì)第i項(xiàng)土地用途限制所期望的最低受償意愿。

④計(jì)算規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)的平均損失額度

式中，Sa為未限制條件下農(nóng)民將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用能獲得的平均土地收益，作為基本農(nóng)田規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)受限的平均機(jī)會(huì)損失額度;E(WTAa)為規(guī)劃管制下農(nóng)民對(duì)土地用途限制期望的平均最低受償意愿。

3.2 規(guī)劃限制下農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)受限損失測(cè)算

根據(jù)測(cè)算方法，調(diào)研設(shè)計(jì)中進(jìn)一步選取了認(rèn)為基本農(nóng)田規(guī)劃管制活動(dòng)會(huì)對(duì)家庭收入產(chǎn)生影響的受訪農(nóng)民，通過構(gòu)建假想市場詢問其在未限制條件下將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用、開展各項(xiàng)活動(dòng)可能獲取的期望收益或預(yù)期收益，以及未限制條件下受訪農(nóng)民期望將基本農(nóng)田用于建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪的可能性程度及實(shí)際發(fā)生概率，測(cè)算出土地用途管制活動(dòng)可能給家庭收入帶來的損失額度，并作為基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膮⒖家罁?jù)。調(diào)查表明，除挖砂、采石和采礦在當(dāng)?shù)夭淮嬖谕?，受訪農(nóng)民中認(rèn)為禁止基本農(nóng)田內(nèi)建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物會(huì)給家庭收入帶來一定影響的，分別占樣本的 20.23%、8.19% 、4.62% 和 3.47%;分別有 14.46%、10.56%和22.14%的受訪農(nóng)民認(rèn)為禁止自家承包的基本農(nóng)田用于發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪會(huì)對(duì)家庭收入造成影響?；巨r(nóng)田保護(hù)政策通過土地用途管制一定程度上禁止和限制了農(nóng)田用于建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪等活動(dòng)的發(fā)生，對(duì)強(qiáng)化農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量的保護(hù)具有明顯的效果和影響。通過構(gòu)建假想市場調(diào)研表明，受訪農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)不存在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃管制政策時(shí)，其有將農(nóng)田用于建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪的可能性，以獲取潛在的土地收益。根據(jù)樣本農(nóng)民回答的未限制條件下開展各項(xiàng)活動(dòng)可獲取的土地收益及基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用可能性的數(shù)據(jù)，計(jì)算出規(guī)劃管制下禁止基本農(nóng)田建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪等規(guī)劃管制活動(dòng)可能帶來的潛在機(jī)會(huì)損失及基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用的發(fā)生概率，具體見表2。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，未受《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等規(guī)劃管制政策限制時(shí)，受訪農(nóng)民會(huì)將自家的農(nóng)田用于建房的可能性高達(dá)39.82%，將農(nóng)田改園、發(fā)展林果業(yè)的可能性為44.33%，將農(nóng)田挖塘養(yǎng)魚的概率為35.49%。同時(shí)，規(guī)劃管制下禁止農(nóng)民將農(nóng)田用于建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪所帶來的土地潛在機(jī)會(huì)損失為9 308.82 － 277 071.40元/hm2，潛在的平均機(jī)會(huì)損失為52 390元/hm2。通過期望值函數(shù)的計(jì)算過程，分別測(cè)算出禁止占用基本農(nóng)田建房、建墳、改園、取土、挖塘、閑置等用途管制給農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)帶來的平均機(jī)會(huì)損失額度在20 680元/hm2。目前五里界鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)有90%以上受訪農(nóng)民年均農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼僅在1 058元/hm2，遠(yuǎn)低于基本農(nóng)田用途管制等限制性活動(dòng)給農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)帶來的機(jī)會(huì)損失額度，給管制區(qū)域內(nèi)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)帶來影響。

表2 規(guī)劃管制下基本農(nóng)田保護(hù)各項(xiàng)限制活動(dòng)給農(nóng)民帶來的可能性損失額度Tab.2 Farmers’restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control

相關(guān)研究表明，土地用途管制限制了基本農(nóng)田生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本，基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失可以運(yùn)用政府管制措施糾正市場配置的失靈，并通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償予以實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償額下限為基本農(nóng)田利用的機(jī)會(huì)成本損失［11］。因此，測(cè)算出的規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)受限的機(jī)會(huì)損失額度，可直接為基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供參考依據(jù)。實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)表明，農(nóng)田用于建房在非農(nóng)建設(shè)活動(dòng)中的期望效益最高，以其作為規(guī)劃管制下農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)受限機(jī)會(huì)損失的最高值度量。規(guī)劃管制下禁止農(nóng)田建房給農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)帶來的機(jī)會(huì)損失額度在110 329.80元/hm2。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中擅自將農(nóng)田改為園地、挖為魚塘、閑置荒蕪的現(xiàn)象在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村近期及過去均存在，是土地用途管制活動(dòng)中發(fā)生頻率相對(duì)較多的活動(dòng)，對(duì)于反映規(guī)劃管制下當(dāng)前農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的受限損失及程度有代表性。且實(shí)地調(diào)研表明，多數(shù)農(nóng)民贊同禁止基本農(nóng)田建房、建墳、挖砂、取土、采石、采礦、取土或堆放固體廢棄物等破壞土壤結(jié)構(gòu)的行為發(fā)生，但認(rèn)為可以將農(nóng)田改植果樹、經(jīng)濟(jì)林木、挖塘養(yǎng)魚或閑置荒蕪，說明在基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)實(shí)狀況中多數(shù)農(nóng)民并未意識(shí)到農(nóng)田改植果樹、經(jīng)濟(jì)林木、挖塘養(yǎng)魚或閑置荒蕪管制的存在。因此，在當(dāng)前以農(nóng)民認(rèn)識(shí)相對(duì)淡薄、日常管制工作中發(fā)生頻率較高的限制農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪，作為規(guī)劃管制土地發(fā)展權(quán)受限的測(cè)算依據(jù)是較為合適的。以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中農(nóng)田用于發(fā)展林果業(yè)的限制性損失作為測(cè)算依據(jù)，基本農(nóng)田存在禁止農(nóng)田用于發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪等土地用途管制時(shí)，平均每年給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失為3 763.35－5 426.47元/hm2，可作為該地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膮⒖挤秶?。該機(jī)會(huì)損失額度與我國近年一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城市提供的基本農(nóng)田保護(hù)的直接補(bǔ)貼(3 000－7 500元/hm2)接近，一定程度上說明測(cè)算結(jié)果符合實(shí)際、具有執(zhí)行操作可能性，有一定現(xiàn)實(shí)依據(jù)和參考價(jià)值。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的設(shè)立在一定程度上使區(qū)域內(nèi)土地的發(fā)展權(quán)利受到限制，給管制區(qū)域農(nóng)民等相關(guān)群體帶來機(jī)會(huì)及利益損失。以武漢市城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)五里界鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)為例證，運(yùn)用期望值函數(shù)測(cè)算出規(guī)劃管制下禁止農(nóng)田建房、建墳、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置等土地用途管制對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)所帶來的受限損失，探討基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃對(duì)于管制區(qū)域內(nèi)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)限帶來的影響。研究表明:

(1)基本農(nóng)田規(guī)劃管制對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)帶來的限制性影響主要體現(xiàn)在土地用途管制和生產(chǎn)自主性的限制上。盡管我國《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)制度已實(shí)施多年，但絕大多數(shù)的農(nóng)民作為基本農(nóng)田的直接保護(hù)主體對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)及相關(guān)政策的了解不多，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的知情權(quán)及參與程度不足，基本農(nóng)田保護(hù)政策仍多停留在制度層面;從受訪農(nóng)民對(duì)于基本農(nóng)田規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)受限的認(rèn)識(shí)方面，雖然大多數(shù)農(nóng)民不了解或不知道基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)的政策，但是絕大部分農(nóng)民知道不可以在自家承包或租種的農(nóng)田內(nèi)進(jìn)行建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物等一系列破壞耕地的活動(dòng)，但對(duì)于禁止將基本農(nóng)田用于發(fā)展林果業(yè)、漁業(yè)或任意閑置、荒蕪的認(rèn)識(shí)仍較薄弱;雖然目前僅有少數(shù)受訪農(nóng)民認(rèn)為自家承包的耕地被劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)后土地耕種會(huì)受到限制及影響，但仍有一定比例的農(nóng)民認(rèn)為土地用途管制及禁止農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪會(huì)給家庭收入帶來影響，且在過去及近期的實(shí)際工作中也存在有農(nóng)民因農(nóng)業(yè)種植效益較低等原因?qū)⑥r(nóng)田建房、改園、改塘等土地違法行為。構(gòu)建基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制有助于彌補(bǔ)基本農(nóng)田規(guī)制政策失效，及減輕規(guī)劃管制對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)帶來的影響及損失，對(duì)激勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)田保護(hù)的積極性顯得必要。

(2)基本農(nóng)田區(qū)相對(duì)于一般農(nóng)田區(qū)土地用途受到嚴(yán)格的限制及管制，從禁止基本農(nóng)田建房、建墳、取土、堆放固體廢棄物、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚及閑置荒蕪等規(guī)劃管制活動(dòng)出發(fā)，給農(nóng)民可能帶來的平均損失額度在20 680元/hm2;將基本農(nóng)田用于發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚和閑置荒蕪是農(nóng)戶認(rèn)識(shí)相對(duì)淡薄、日常管制工作中發(fā)生頻率較高的土地違法行為，以其發(fā)生頻率及潛在機(jī)會(huì)損失作為測(cè)算依據(jù)，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的年均機(jī)會(huì)損失額為3 763.35－5 426.47元/hm2?；巨r(nóng)田保護(hù)的嚴(yán)格保護(hù)在一定程度上侵害或轉(zhuǎn)移農(nóng)地發(fā)展權(quán)，給發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)群體帶來機(jī)會(huì)及利益損失。因此，借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的成功經(jīng)驗(yàn)，從制度層面上探究和構(gòu)建基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，提出基本農(nóng)田保護(hù)的適宜經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益，建立可操作的量化模式，對(duì)于加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)工作、促進(jìn)土地資源可持續(xù)管理至關(guān)重要。

4.2 建議

(1)落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃公示、簽訂保護(hù)責(zé)任書等實(shí)效措施，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃知情權(quán)及參與程度，化無知情權(quán)被動(dòng)參與為有激勵(lì)性積極參與。實(shí)地調(diào)研表明，農(nóng)民對(duì)自家農(nóng)田是否被納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的規(guī)劃知情權(quán)不清是影響其參與程度的直接原因。建議在全國第二次土地調(diào)查基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位公示基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃，并以農(nóng)戶家庭為單位簽訂基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任書，進(jìn)一步明確基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的對(duì)應(yīng)關(guān)系，改變農(nóng)民被動(dòng)參與規(guī)劃的狀況。

(2)構(gòu)建基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制及平臺(tái)，推進(jìn)基本農(nóng)田補(bǔ)償?shù)氖袌龌\(yùn)作。測(cè)算出政府規(guī)劃管制給土地發(fā)展權(quán)帶來的機(jī)會(huì)及限制性損失額度，從規(guī)制機(jī)會(huì)損失的視角解決了基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題，測(cè)算結(jié)果符合實(shí)際、具有執(zhí)行操作可能性，具有一定的創(chuàng)新性。研究成果為確定設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和移轉(zhuǎn)制度提供依據(jù)，有助于通過制度優(yōu)化提高政府規(guī)劃管制效率，為建立以市場交換為基礎(chǔ)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供基礎(chǔ)保障。同時(shí)，鼓勵(lì)地方及基層政府嘗試建立基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)交易市場、農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償示范園區(qū)等平臺(tái)及多樣化的模式，推動(dòng)基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖袌龌\(yùn)作，變單純以政府土地整理資金傾斜、財(cái)政資金轉(zhuǎn)移等為主導(dǎo)的政府補(bǔ)償模式，向多主體參與、多資金來源、多樣化管理的政府與市場相結(jié)合的混合補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)變。

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The Restriction of Farmers’Land Development Rights under Prime Farmland Planning Control:A Case Study of Wulijie Town in Wuhan City

CAI Yin-Ying YU Yuan
(College of Land Management，Huazhong Agricultural University，Wuhan Hubei 430070，China)

It is obvious that the cultivated land intended to be used as the basic farmland protection area will restrict the land development rights of farmers up to some extent.In this paper the Wulijie(a town in Wuhan City)was taken as an example to analyze the farmers’awareness，cognition，attitudes and differences towards the restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control.Several conclusions can be drawn from this investigation based on the awareness of farmers and policies which affect the rights of farmers.The first one is that nowadays the prime farmland protection policies are not implemented successfully，even though these polices are well documented during 20 years.This idea resulted in the lack of awareness of the farmers about the prime farmland’s protection planning and the rights.Secondly，farmers’land development rights about the cultivated land are limited，and some farmers are well aware of the fact that conversion of farmland to orchards，digging ponds for breeding fish and barren land will certainly influence their household income.So，we use the expected value function to estimate concern farmers and their restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control in this survey.Prohibiting the basic farmland for construction of houses，tombs，orchards，ponds for fish breeding，barren and several other land uses under prime farmland planning control will cost farmers about RMB 20 680/ha loss based on land development rights.We consider the restrictive loss of prohibiting farmland to develop gardens，breeding fish or barren land based on the limited extent of prime farmland planning control，the annual restrictive loss was RMB 3 763.35 －5 426.47/ha.It provides direct reference to determine the economic compensation standard of prime farmland protection.

prime farmland;planning control;land development rights;restrictive loss;Wulijie Town

F301 F062.1

A

1002－2104(2012)09－0076－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.09.012

(編輯:王愛萍)

2012－03－05

吳磊，博士生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。

鄭風(fēng)田，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)經(jīng)理論與政策。

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“全球化與本地化交互作用背景下中國區(qū)域創(chuàng)業(yè)差距的生成機(jī)制研究”(編號(hào):40971080);國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行為的理論及實(shí)證研究”(編號(hào):70872109);中國人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金項(xiàng)目資助(編號(hào):12XNH120)。