李明明

摘 要：歐洲一體化的政治化是當(dāng)前歐盟的重要現(xiàn)象，它正成為歐洲一體化理論研究的重要議程。歐洲一體化的政治化可以被定義為國內(nèi)政治行為體動(dòng)員大眾關(guān)注、參與和推動(dòng)歐盟決策爭(zhēng)論的進(jìn)程。政治化進(jìn)程在歐盟的國內(nèi)選舉和全民公決中屢有表現(xiàn)，其原因不僅在于歐盟權(quán)力的不斷增加，而且和成員國國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)因素密切相關(guān)。面對(duì)諸多爭(zhēng)議，歐盟“去政治化”的對(duì)策難以真正奏效。

關(guān)鍵詞：政治化； 歐洲一體化；歐盟治理

中圖分類號(hào)：D81； 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2012）11-0031-08

在當(dāng)前的歐盟政策和一體化研究中，政治化這個(gè)名詞出現(xiàn)的頻率頗高。它被用來描述冷戰(zhàn)后歐洲一體化的一種新現(xiàn)象，即歐盟議題日益卷入成員國國內(nèi)政治——特別是大眾政治和政黨競(jìng)爭(zhēng)而變得更加具有爭(zhēng)議性。如今愈演愈烈的歐債危機(jī)就是一個(gè)明顯的例子。為應(yīng)對(duì)希臘、西班牙、意大利等國出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)而出臺(tái)的歐盟歐元區(qū)貨幣政策正在歐盟各國被激烈辯論。無論是希臘、西班牙等國的失業(yè)者、德國的納稅人，還是英國的退休工人，他們都感到自己的錢袋受到了歐盟政策的影響。憤怒的人們利用媒體宣傳、街頭抗議和選舉投票發(fā)出自己的聲音。疑歐政黨甚至呼吁本國退出歐元、退出歐盟。面對(duì)歐洲議題的政治化現(xiàn)象，歐盟官方的應(yīng)對(duì)相對(duì)被動(dòng)，舉措無力。本文將從對(duì)歐洲一體化的政治化的理論研究和概念分析入手，探討這個(gè)進(jìn)程在歐洲一體化中的表現(xiàn)及其成因，并試圖分析它對(duì)歐洲一體化的影響以及當(dāng)前歐盟的對(duì)策，以期對(duì)此問題作出初步思考。

一、歐洲一體化理論中的政治化概念

從理論來源上看，歐洲一體化研究中的政治化概念要追溯到新功能主義。菲利普·施密特曾在2005年紀(jì)念厄內(nèi)斯特·哈斯的一篇重要論文中指出，政治化概念是新功能主義理論的遺產(chǎn)。他認(rèn)為政治化在歐洲一體化中是一個(gè)富有動(dòng)力性但又姍姍來遲的進(jìn)程。他描述道：“當(dāng)公民開始關(guān)注歐盟如何影響其日常生活，當(dāng)政黨和大型社會(huì)運(yùn)動(dòng)開始把‘歐洲納入其綱領(lǐng)，當(dāng)政治家開始認(rèn)識(shí)到靠提出地區(qū)層面的政策議題會(huì)有選舉勝負(fù)時(shí)，整體低調(diào)的戰(zhàn)略變得更難以實(shí)施。幕后的地區(qū)官員和利益代表，以及與之結(jié)盟的國家公務(wù)員，再也不能在布魯塞爾壟斷決策進(jìn)程了。一體化開始在成員國內(nèi)部產(chǎn)生明顯的‘贏家和輸家，并且不再被覺得是一場(chǎng)所有人共贏的游戲?！雹?/p>

按照哈斯和施密特這些新功能主義者的早期預(yù)測(cè)，超國家組織的存在及其成功，將激勵(lì)原本抱懷疑態(tài)度的社會(huì)群體接受歐盟或歐共體。這不僅是一種政治外溢，也是公民的態(tài)度外溢（attitudinal spill-over）。其中政治化起了重要作用。因?yàn)楫?dāng)相關(guān)決策變得富有爭(zhēng)議時(shí)，“這轉(zhuǎn)過來可能導(dǎo)致大眾或委托人擴(kuò)大了對(duì)歐洲一體化的興趣和積極性。由此人們對(duì)共同目標(biāo)明確地再定義可能會(huì)發(fā)生，它包括對(duì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的最初目標(biāo)以及正在運(yùn)作中的新目標(biāo)的集體承認(rèn)。最后，行為體可能把期望和效忠轉(zhuǎn)向新的區(qū)域中心”[注：Philippe C.Schmitter， “Three Neofunctional Hypotheses about International Integration”，International Organization，Vol.23， No.1， 1969， p.166.]。新功能主義者認(rèn)為，歐洲一體化的政治化將為歐洲聯(lián)邦的最后形成鋪平道路。

除了早期理論外，后來的一體化研究甚少涉及政治化。進(jìn)入21世紀(jì)，歐洲一體化的政治化進(jìn)程才逐漸受到重視。在歐洲化研究中，一些學(xué)者已經(jīng)涉及到了這個(gè)問題。2003年唐嘉·布澤爾（Tanja A.Bǒrzel）和托馬斯·瑞斯（Thomas Risse）提出，歐洲化對(duì)國內(nèi)政治體系的影響主要表現(xiàn)為政治化和社會(huì)化兩種進(jìn)程[注：Tanja A.Bǒrzel and Thomas Risse， “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”， In Kevin Featherstone， Claudio M.Rdaelli（eds.）：The Politics of Europeanization，New York： Oxford University Press， 2003.]?？巳R迪奧·M·拉迪奧利（Clandio M.Radaelli ）和羅蒙·帕斯克亞（Romain Pasquier）認(rèn)為，“探索作為政治化的歐洲化，需要更多地關(guān)注來自于歐洲一體化的長(zhǎng)期動(dòng)力、沖突、分裂和政治資源分配。從獨(dú)立變量的角度，聚焦政治化有助于我們標(biāo)出歐洲化和歐盟政治重組中的贏家和輸家”[注：Clandio M.Radaelli and Romain Pasquier， “Conceptual Issues”， In Paolo Graziano and Maarten P.Vink（eds.）：Europeanization：New Research Agendas，London and New York：Palgrave Macmillan， 2007，p.43. ]。2004年拜厄斯（J.Beyers）和凱倫曼斯（B.Kerremans）試圖通過研究官僚、政治家和社會(huì)利益團(tuán)體之間的關(guān)系來回答“歐洲決策如何被政治化？”的問題[注：J.Beyers and B.Kerremans， “Bureaucrats， Politicians and Societal Interests： How is European Policy Making Politicized？”，Comparative Political Studies，Vol.37， No.10， pp.1119-1150.]。值得關(guān)注的是2006年西蒙·?？怂梗⊿imon Hix）和斯蒂法諾·巴托里尼（Stefano Bartolini）就歐盟政體是否應(yīng)該被政治化進(jìn)行了一場(chǎng)規(guī)范性的辯論。前者認(rèn)為歐盟的政治化難以避免，并且政治爭(zhēng)斗對(duì)一體化有好處；而后者則對(duì)此未作樂觀態(tài)度，并提出了一些警告[注：Simon Hix and Stefano Bartolini， “Politics： the Right or the Wrong Sort of Medicine for the EU？ ”，Notre Europe， Etudes and Recherches，Policy Paper No.19. ]。此外，2009年杰弗里·切克爾（Jeffrey T.Checkel） 和彼德·卡贊斯坦（Peter J.Katzenstein）還提出了歐洲認(rèn)同的政治化問題[注：Jeffrey T.Checkel and Peter J.Katzenstein， “The Politicization of European Identities”， In Jeffrey T.Checkel and Peter J.Katzenstein（eds.）：European Identity，Cambridge： Cambridge University Press， 2009， pp.1-25.]。

政治化概念重新走入歐洲一體化理論的研究議程，主要?dú)w功于2008年莉斯貝特·霍克（Liesbet Hooghe）和加里·馬科斯（Gary Marks）提出的后功能主義理論。以政治化為核心概念，他們指出，當(dāng)前歐盟政治的現(xiàn)實(shí)是：歐洲一體化已經(jīng)在選舉和全民公決中被政治化了，結(jié)果導(dǎo)致大眾和國內(nèi)政黨的偏好開始具有決定性。她（他）們認(rèn)為，政治化的核心在于不斷增長(zhǎng)的政策爭(zhēng)論，它能夠作為一個(gè)決定性的干涉變量來驅(qū)動(dòng)一體化的發(fā)展，政治化不僅會(huì)改變歐盟決策的內(nèi)容，而且將影響其進(jìn)程。然而兩位學(xué)者和新功能主義者的不同觀點(diǎn)在于： 她（他）們提出歐洲一體化被政治化的結(jié)果不容樂觀，它很可能是消極的，因?yàn)檎位瘯?huì)導(dǎo)致更多的政治沖突而不是大眾、政黨對(duì)一體化的功能性支持[注：See Liesbet Hooghe and Gary Marks， “A Postfunctionalist Theory of European Integration： from Permissive Consensus to Constraining Dissensus”，British Journal of Political Studies，Vol.39， No.1， 2008， pp.1-23.]。20世紀(jì)90年代以來，圍繞以全民公決和政黨選舉為重心的大眾動(dòng)員在歐盟引發(fā)了眾多爭(zhēng)端，這是新功能主義者此前未能想到的。施密特本人在評(píng)價(jià)后功能主義理論時(shí)也不得不承認(rèn)：“沒有預(yù)料到的是這種動(dòng)員威脅而不是推動(dòng)了一體化進(jìn)程?！盵注：Philippe C. Schmitter， “On the Way to a Post-functionalist Theory of European Integration”，British Journal of Political Studeis，Vol.39， No.1，2008， p.211.]

在后功能主義者看來，政治化進(jìn)程主要發(fā)生于政黨競(jìng)爭(zhēng)和大眾政治之間的互動(dòng)。其中政黨及其戰(zhàn)略對(duì)歐洲議題的政治化起到引導(dǎo)作用，而大眾則是根本性的驅(qū)動(dòng)力量?；艨撕婉R科斯認(rèn)為，一個(gè)歐洲議題進(jìn)入大眾政治，有時(shí)并不依靠它本身的重要性，而在于是否有一個(gè)政黨會(huì)提出它[注：Liesbet Hooghe and Gary Marks， “A Postfunctionalist Theory of European Integration： from Permissive Consensus to Constraining Dissensus” ， p.18，p.9.]。兩位學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前的歐盟，問題不在于大眾是否比以前變得更加疑歐或者親歐，而是在于大眾已經(jīng)成為歐洲一體化進(jìn)程中不可忽視的力量，以往精英主導(dǎo)的一體化道路正被改變?；艨撕婉R科斯指出：“決定性的變化是精英們不得不給一群比他們更為疑歐的大眾留出空間。在1985年大眾能被忽視，但在2005年這不再是一種選擇。”②

二、概念分析與定義

后功能主義為歐洲一體化的政治化提供了研究議程，但是它主要對(duì)政治化的作用和結(jié)果感興趣，而對(duì)政治化的概念本身未能作深入探討。政治化就其本義而言，意味著把一個(gè)議題納入政治領(lǐng)域的要求或行為，即把與政治無關(guān)的事務(wù)變成政治的。最早提出歐洲一體化的政治化概念的學(xué)者施密特給出的定義是：“政治化首先指聯(lián)合決策的爭(zhēng)議性借以上升的一個(gè)進(jìn)程。”

[注：Philippe C.Schmitter， “Three Neofunctional Hypotheses about International Integration”， p.166.]霍克和馬科斯則認(rèn)為，政治化指在區(qū)域一體化進(jìn)程中不斷增長(zhǎng)的決策爭(zhēng)論。關(guān)于歐盟政策和制度的民意動(dòng)員是她（他）們提出的政治化概念的核心?？死锼雇懈ァじ窳帧说律–hristoffer Green-Pedersen）給出的概念則更為狹隘：他把政治化界定為一種突出的狀況，即議題處于政黨和選民議程之上。他認(rèn)為政治化不等同于在某個(gè)議題上的政黨沖突，因?yàn)閷?duì)政治化來說，在某一議題上以不同的政黨立場(chǎng)形式出現(xiàn)的政黨沖突是一個(gè)必要而非充分條件。政黨在許多議題上有不同立場(chǎng)，但它們可能未受關(guān)注，也就是說未被政治化[注：Christoffer Green-Pedersen， “A Giant Fast Asleep？ Party Incentives and the Politicisation of European Integration”，Political Studies，Vol.60， No.1， 2012， p.117.]。

相比之下，派特·德·維爾蒂（Pieter De Wilde）對(duì)歐洲一體化的政治化的概念分析更為深入。他指出政治化概念具有兩個(gè)特點(diǎn)：第一個(gè)特點(diǎn)是一種對(duì)政治的社會(huì)性理解。政治化概念被用于描述社會(huì)行為體，像政黨、大眾媒體、利益集團(tuán)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和公民等通過大眾意見參與歐盟政治。第二，在對(duì)政治的動(dòng)力性和社會(huì)性的理解中，政治化具有政治過程的“輸入”一面的特點(diǎn)。換句話說，政治化關(guān)注正被發(fā)出的政策要求及其對(duì)政策制定過程和卷入這些過程的制度的影響。維爾蒂把政治化定義為：在歐盟范圍內(nèi)的一種增長(zhǎng)趨勢(shì)，它包括意見、利益或價(jià)值的兩極分化，以及它們被公開提向政策制定過程的程度[注：Pieter De Wilde， “No Polity for Old Politics？ A Framework for Analyzing the Politicization of European Integration”，Journal of European Integration，Vol.33， No.5， 2011， pp.566-567.]。維爾蒂認(rèn)為，政治化的這個(gè)定義包括三個(gè)相互聯(lián)系的組成部分：一是意見的兩極分化。對(duì)于同一議題至少存在兩種不同的意見，這是政治化產(chǎn)生的基礎(chǔ)。政黨和利益集團(tuán)觀察到這種意見分歧，有目的地試圖操作議題并從中獲利。它們組成倡導(dǎo)聯(lián)盟以統(tǒng)一立場(chǎng)。一般來說，參加反對(duì)者一方的政黨越多，意見分化對(duì)政治化的作用越明顯。二是辯論的增強(qiáng)。在歐洲議題上，如果只有意見分化，而沒有公開、熱烈的辯論，那歐洲一體化依然是所謂“沉睡的巨人”，政治化難以出現(xiàn)。政黨的鼓動(dòng)是辯論在國內(nèi)政治中開展的關(guān)鍵。而辯論的強(qiáng)度則既取決于辯論的次數(shù)、持續(xù)時(shí)間和頻繁程度，也取決于參與辯論的行為體數(shù)量。三是大眾共鳴。除了意見分化和熱烈辯論之外，政治化還需要有大眾的共鳴和回應(yīng)。大眾共鳴作為政治化的重要特征，使其區(qū)別于歐洲一體化進(jìn)程中的傳統(tǒng)的政府間談判、游說和技術(shù)規(guī)制等模式。它表示政治家之間的意見分歧以及由此產(chǎn)生的激烈辯論對(duì)于大眾是公開和透明的，普通公民也被吸引到這種辯論中來。大眾對(duì)歐洲一體化的參與可以是直接的（通過選舉和全民公決），也可以是間接的（例如媒體的民意調(diào)查）。隨著越來越多的公民被卷入，歐洲議題的政治化也就越加深入。

總體來看，在政治化的概念中，大眾參與（或者如維爾蒂所說的大眾共鳴）是一個(gè)最明顯的基本特征。因?yàn)楸M管在歐洲議題上，各個(gè)國家、各個(gè)政黨存在分歧和激烈辯論，但假如沒有大眾參與，它也可能是去政治化的。這使得政治化區(qū)別于歐盟傳統(tǒng)的兩種決策方式：政府間談判和技術(shù)性辯論。莫?jiǎng)诜蚱婵送ㄟ^研究從《羅馬條約》到《馬斯特里赫特條約》的簽訂，指出歐洲一體化進(jìn)程主要是通過數(shù)次政府間談判推動(dòng)的[注：參見[美]安德魯·莫?jiǎng)诜蚱婵恕稓W洲的抉擇——社會(huì)目標(biāo)和政府權(quán)力》，趙晨、陳志瑞譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版。]。政府間談判作為重要的決策進(jìn)程，雖然也可以調(diào)動(dòng)和動(dòng)員國內(nèi)團(tuán)體，但它主要是一種幕后討論，各國代表通過不斷協(xié)調(diào)、辯論和利益交換，最終達(dá)成妥協(xié)。政府間談判在缺乏大眾和媒體回應(yīng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，其通過的議題不能稱為被“政治化”的議題。歐盟的另外一種決策過程是技術(shù)性辯論。新功能主義一直宣揚(yáng)歐盟官僚的“企業(yè)家精神”，這些官僚把歐盟事務(wù)視作類似技術(shù)性議題來進(jìn)行處理。他們控制信息和觀念，主導(dǎo)一體化決策的進(jìn)行。技術(shù)性辯論脫離大眾民主參與，也是一種去政治化的進(jìn)程。

根據(jù)以上學(xué)者提出的概念要點(diǎn)，本文為歐洲一體化的政治化下一個(gè)簡(jiǎn)要的定義：它是國內(nèi)政治行為體動(dòng)員大眾關(guān)注、參與和推動(dòng)歐盟決策爭(zhēng)論的進(jìn)程。這個(gè)定義的內(nèi)涵在于：首先，發(fā)動(dòng)政治化進(jìn)程的主體是國內(nèi)政治行為體。它主要是參與政治進(jìn)程的政黨，也可以是利益集團(tuán)、政治家、大眾媒體或其他可以組織政治抗議的團(tuán)體；其次，政治化的客體是歐盟決策或者作出決策的歐盟制度。再次，推動(dòng)政治化進(jìn)程的主要手段是對(duì)大眾的動(dòng)員。一方面，對(duì)大眾的動(dòng)員使得他們關(guān)注歐洲議題及其政治分歧，把它置于突出的國內(nèi)議程之上；另一方面，大眾的民主參與是政策合法性的主要根源。政黨等國內(nèi)政治團(tuán)體試圖通過大眾動(dòng)員來獲得他們對(duì)其歐洲一體化政策的支持，此外，客觀上，政治化進(jìn)程表現(xiàn)為關(guān)于歐盟決策的爭(zhēng)論或辯論逐漸上升。圍繞支持和反對(duì)的不同立場(chǎng)（有時(shí)也會(huì)有第三方的立場(chǎng)），政黨和大眾彼此互動(dòng)，在公共領(lǐng)域就某一歐洲議題展開辯論。辯論越激烈，歐洲議題的政治化程度就越高。在政治化進(jìn)程中，大眾動(dòng)員導(dǎo)致被耗在歐盟議題沖突上的資源和參與的政治行為體數(shù)量不斷增長(zhǎng)，公民關(guān)于歐盟事務(wù)的興趣和參與意識(shí)也隨之覺醒。爭(zhēng)論的上升使得在歐洲議題上的意見分化或分歧愈加明顯。

三、政治化進(jìn)程的表現(xiàn)與成因

霍克和馬科斯把馬斯特里赫特條約看作歐洲一體化的政治化進(jìn)程的起點(diǎn)。她（他）們說：“和1991年的馬斯特里赫特條約一起，歐洲一體化的決策進(jìn)入了包括政黨競(jìng)爭(zhēng)、選舉和全民公決的有爭(zhēng)議的世界?！盵注：Liesbet Hooghe and Gary Marks， “A Postfunctionalist Theory of European Integration： from Permissive Consensus to Constraining Dissensus” ， p.7.]經(jīng)過二十余年的發(fā)展，歐洲一體化的政治化進(jìn)程主要通過兩個(gè)方面表現(xiàn)出來：國內(nèi)選舉和全民公決。在歐盟成員國的國內(nèi)選舉中，歐洲議題所占的分量日益加重?？死锓虻隆た敯停–lifford J.Carrubba）在2001年指出，在歐洲一體化問題上，盡管大眾缺少興趣和足夠信息，但他們依然有理性偏好；也就是說在歐盟政策中得利的人傾向于支持一體化，而受損失的則會(huì)反對(duì)一體化。他認(rèn)為如果政黨對(duì)這種意見分化和不同動(dòng)機(jī)給出回應(yīng)，那一種“選舉聯(lián)系”就會(huì)在歐盟政治中出現(xiàn)[注：Clifford J.Carrubba， “The Electoral Connection in European Union Politics”，The Journal of Politics，Vol.63， No.1， 2001， pp.141-158.]。西斯·范德伊奇克（Cees van der Eijk）和馬克·富蘭克林（Mark N.Franklin）在2004年還認(rèn)為此類選舉聯(lián)系在歐盟尚不明顯，他們指出歐盟議題在國內(nèi)政治中表現(xiàn)得像“沉睡的巨人”（sleeping giant），這在很大程度上是因?yàn)檫x民在歐盟議題上的態(tài)度分化沒有在政黨競(jìng)爭(zhēng)中馬上獲得顯示，也就是說選民不能通過選票箱表達(dá)自己對(duì)歐盟的觀點(diǎn)[注：Cees van der Eijk and Mark N.Franklin， “Potential for Contestation on European Matters at National Elections in Europe”， In Gary Marks and Marco R.Steenbergen（eds.）：European Integration and Political Conflict，Cambridge： Cambridge University Press， 2004， pp.32-50.]。然而，實(shí)際上這個(gè)“沉睡的巨人”的命題在歐盟正在被改變。一項(xiàng)專家調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2003年的西歐，歐洲一體化是國內(nèi)政黨競(jìng)爭(zhēng)中第三重要的議題，僅列于稅收/消費(fèi)和解除管制/私有化之后，而在東歐國家，加入歐盟是當(dāng)時(shí)它們最為重要的議題[注：Kenneth Benoit and Michael Laver，Party Policy in Modern Democracies，London： Routledge， 2006， p.160.]。

起初是那些邊緣性的極端政黨——極左和極右翼政黨察覺到選民在歐洲議題上的不滿，試圖利用這種“選舉聯(lián)系”來增加選票，擴(kuò)大影響。凱瑟琳·伊德·賴斯（Catherine E.de Vries）通過對(duì)英國、丹麥和德國在20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初的普選記錄分析，得出牽涉到歐盟議題的投票行為是條件性的結(jié)論，它取決于議題相對(duì)于選民的突出性和政黨沖突的程度；而這些條件主要由極端政黨的政治家們所操縱[注：Catherine E.de Vries， “Sleeping Giant： Fact or Fairytale？ How European Integration Affects National Elections”，European Union Politics，Vol.8， No.3， pp.363-385.]。但是，隨著極端政黨動(dòng)員力量及其影響的增強(qiáng)，主流的中間政黨正在逐漸改變?cè)谶x舉中淡化歐洲議題的做法。特別在2008年以來的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)中，歐盟成員國國內(nèi)政治受到了歐洲議題的強(qiáng)烈沖擊。一開始，希臘的債務(wù)危機(jī)只是一個(gè)技術(shù)性的出資問題，但德國總理默克爾受到國內(nèi)選民中經(jīng)濟(jì)疑歐主義的影響——即德國大眾不愿意為歐盟過多承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任——而未立即采取行動(dòng)。隨著歐債危機(jī)的擴(kuò)散，選民對(duì)歐債危機(jī)中政府回應(yīng)不力和歐盟要求的緊縮政策不滿，導(dǎo)致希臘、意大利、西班牙等多國領(lǐng)導(dǎo)人下臺(tái)。法國社會(huì)黨領(lǐng)袖奧朗德在大選中聲稱，要重新就歐盟財(cái)政契約進(jìn)行談判。在他上臺(tái)后，法德就此問題顯示出明顯的分歧。要緊縮還是要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？要獲得歐盟援助還是承受失業(yè)、緊巴巴過日子的痛苦，歐盟各國大眾爭(zhēng)議不斷。

政治化在歐盟的全民公決中表現(xiàn)得更為突出。全民公決是指某個(gè)國家或地區(qū)享有投票權(quán)的全體人民對(duì)具有重大影響的問題進(jìn)行直接投票表決。作為公民參與歐盟決策的直接民主方式，全民公決在冷戰(zhàn)后的歐洲一體化重大發(fā)展中被頻繁使用。政治化是全民公決所必然導(dǎo)致的產(chǎn)物。在這個(gè)過程中，無論是親歐還是疑歐的一方，都盡力去說服和動(dòng)員大眾來支持自己。居萊特·羅杰（Juliet Lodge）指出，一些國家“用全民公決作為一個(gè)對(duì)已被政府間會(huì)議同意的議題重開討論的機(jī)會(huì)”[注：Juliet Lodge，“Democratic Legitimacy and the EC： Crossing the Rubicon”，International Journal of Public Administration，Vol.18， No.10， p.1626.]。成員國內(nèi)的疑歐派也把全民公決作為動(dòng)員大眾去反對(duì)歐盟的絕好舞臺(tái)。一些大眾由于對(duì)歐盟的不熟悉、缺少認(rèn)同感、歐盟的民主赤字等原因而對(duì)歐盟說不。1992年，丹麥人反對(duì)馬斯特里赫特條約，2001年，愛爾蘭對(duì)尼斯條約說不，以及2005年法國和荷蘭在歐盟憲法的全民公決中失敗，歐盟大眾已經(jīng)多次對(duì)主流政黨和本國政府在政府間談判中達(dá)成的共識(shí)給出了否定的回答。

為什么冷戰(zhàn)后政治化進(jìn)程在歐盟出現(xiàn)并獲得快速發(fā)展呢？從根本上來看，這主要?dú)w因于歐洲一體化的深入拓展和歐盟權(quán)力的不斷增加。在歐洲一體化的奠基者如讓·莫內(nèi)等的最初設(shè)想中，“政治”在某種程度上是被排除在歐洲決策之外的。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為國內(nèi)政治對(duì)抗和意識(shí)形態(tài)沖突是戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根本原因，他們的方法是在歐洲層面設(shè)計(jì)一個(gè)治理體系來防止這些沖突。按照希克斯的觀點(diǎn)，歐洲之父?jìng)兊脑O(shè)計(jì)，一方面能保證歐洲層面的決策被歐洲和國內(nèi)技術(shù)官僚所掌握而非控制在一個(gè)由選舉產(chǎn)生的政府和議會(huì)手里；另一方面決策規(guī)則旨在獲得共識(shí)，由此來阻止公開的沖突[注：Simon Hix and Stefano Bartolini， “Politics：the Right or the Wrong Sort of Medicine for the EU？”， p.5.]。歐盟官僚希望通過歐洲層面的規(guī)制政策來促進(jìn)歐洲人民的公共利益而非迎合特定的政治大多數(shù)的利益和價(jià)值。然而實(shí)際上歐盟的規(guī)制政策已經(jīng)產(chǎn)生了分配性的后果，例如共同農(nóng)業(yè)政策、歐盟社會(huì)政策等。各國各階層在這些政策方面的利益并非一致。

如果說在馬斯特里赫特條約之前，所謂“沒有政治的政策”[注：Vivien Schmidt，Democracy in Europe： The EU and National Polities，Oxford：Oxford University Press， 2006， p.268.]在單一市場(chǎng)甚至經(jīng)貨聯(lián)盟上是成功的，但此后的情況則大不相同。政治化成了歐洲一體化的一個(gè)不可避免的進(jìn)程。歐元、東擴(kuò)、歐盟憲法等重大一體化決策的出臺(tái)，日益把原本屬于成員國的權(quán)力轉(zhuǎn)移到歐盟手中。歐洲一體化在廣度和深度上的擴(kuò)展使得歐盟開始向一個(gè)政治共同體方向演進(jìn)。并非所有人都?xì)g迎這種轉(zhuǎn)變。歐盟層面出現(xiàn)的新的治理體系需要成員國適應(yīng)由此帶來的對(duì)國內(nèi)政治的沖擊，即所謂的歐洲化。按照學(xué)者的觀點(diǎn)，歐洲化的沖擊會(huì)給成員國帶來“適應(yīng)性壓力”[注：Thomas Risse， Maria Green Cowles and James Caporaso， “Europeanization and Domestic Change： Introduction”， In Maria Green Cowles， James Caporaso and Thomas Risse（eds.）：Transforming Europe： Europeanization and Domestic Change，Ithaca： Cornell University Press， 2001， p.7.]。無論在政策、觀念還是制度上，如果存在不相容的情況，成員國將要花費(fèi)成本去進(jìn)行調(diào)整。歐洲化導(dǎo)致的改革在國內(nèi)形成了贏家和輸家，也增加了相關(guān)的政治沖突。一個(gè)權(quán)力越來越大的歐盟應(yīng)該采取更為自由化還是規(guī)制化的經(jīng)濟(jì)政策？對(duì)移民的控制應(yīng)該更加嚴(yán)格還是放松？這些問題的不同答案都對(duì)成員國的公民和利益團(tuán)體有重要影響。

然而歐盟權(quán)力的增長(zhǎng)不會(huì)自動(dòng)導(dǎo)致政治化，它需要通過國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)才能產(chǎn)生。而且政治化進(jìn)程在成員國之間也表現(xiàn)出較大的差異。歐洲議題是否容易在成員國內(nèi)被政治化，主要取決于兩個(gè)因素：制度條件和政黨競(jìng)爭(zhēng)。

首先，制度條件。國內(nèi)政治環(huán)境中包含著各種有利或不利于啟動(dòng)歐洲議題的政治化進(jìn)程的制度因素。以全民公決的程序?yàn)槔?。愛爾蘭憲法規(guī)定，所有該國簽訂的對(duì)該國主權(quán)予以限定的國際條約都必須交由公民投票表決。所以在許多國家都由議會(huì)表決的歐盟條約如《里斯本條約》、當(dāng)前的歐盟財(cái)政契約協(xié)定等方面，愛爾蘭都進(jìn)行了全民公決。盡管愛爾蘭人對(duì)歐盟的支持率一直較高，但是由于政治化進(jìn)程的作用，歐洲一體化還是數(shù)次在該國的全民公決中遇到了挫折。德國的情況與之迥異，由于納粹歷史的影響，該國憲法禁止在國內(nèi)政治中使用全民公決的方式。制度環(huán)境的限制使得德國疑歐政黨缺少動(dòng)員大眾不滿的有效手段和動(dòng)機(jī)[注：See Charles Lees， “Dark Matter： Institutional Constraints and the Failure of Party-based Euroscepticism in Germany”，Political Studies，Vol.50， No.2， 2002， pp.244-267.]。在最為疑歐的歐盟成員國——英國，保守黨中的疑歐派于2011年在議會(huì)中推動(dòng)通過了關(guān)于“全民公決鎖”（referendum lock）的議案，即任何導(dǎo)致英國移交主權(quán)的歐盟條約的重要變化，都將采用全民公決的方式來進(jìn)行表決。這也是卡梅倫政府競(jìng)選時(shí)對(duì)選民所作的承諾。這項(xiàng)議案為強(qiáng)化歐洲一體化的政治化進(jìn)程在英國創(chuàng)造了制度條件。

其次，政黨競(jìng)爭(zhēng)?；艨撕婉R科斯把政黨動(dòng)員看作是政治化進(jìn)程的主要?jiǎng)右?。她（他）們假定政黨尋求使一個(gè)歐洲議題政治化主要取決于三點(diǎn)：第一，判斷其是否有利于本政黨的選舉；第二，該議題是否符合本政黨的意識(shí)形態(tài)聲譽(yù)；第三，該議題會(huì)在多大程度上使本政黨分裂或團(tuán)結(jié)[注：Liesbet Hooghe and Gary Marks， “A Postfunctionalist Theory of European Integration： from Permissive Consensus to Constraining Dissensus” ， p.19.]。傳統(tǒng)的左右政黨的分裂并不和歐洲議題上的分歧相一致。事實(shí)證明，在當(dāng)前大多數(shù)歐盟成員國，往往是大量的極端政黨而不是主流中間政黨在尋求歐洲議題的政治化， 它們?cè)诜磳?duì)歐洲一體化上越來越握有話語權(quán)，吸引了許多大眾的注意和支持。歐盟的極右翼政黨以保衛(wèi)民族國家主權(quán)和民族認(rèn)同的名義來謀求選民的支持。而極左翼政黨則試圖強(qiáng)調(diào)歐洲一體化的新自由主義特征來拒絕一體化的進(jìn)一步發(fā)展，并在經(jīng)濟(jì)不安全的觀點(diǎn)基礎(chǔ)上提醒選民反對(duì)歐盟[注：See Catherine E.De Vries and Erica E.Edwards， “Taking Europe To Its Extremes： Extremist Parties and Public Euroscepticism”，Party Politics，Vol.15， No.1， 2009， pp.5-28. ]。歐洲一體化作為歐盟主流政黨的政治計(jì)劃，常常被極端政黨和反對(duì)派用來作為批判的靶子。在少數(shù)主流政黨中存在疑歐派的成員國如英國、捷克等國中，歐洲一體化的政治化現(xiàn)象則相對(duì)更為突出。

四、對(duì)歐盟的影響及其對(duì)策分析

政治化進(jìn)程作為一個(gè)重要變量，它對(duì)歐洲一體化將產(chǎn)生何種影響？目前的一種主要觀點(diǎn)認(rèn)為，政治化對(duì)歐洲一體化的影響是消極和否定性的。維爾蒂認(rèn)為政治化將導(dǎo)致歐盟的政治沖突結(jié)構(gòu)化，政治化暴露了歐盟的合法性赤字，它也將改變一體化的進(jìn)程。他指出政治化并沒有像新功能主義者預(yù)想的那樣導(dǎo)向一個(gè)聯(lián)邦歐洲，它看起來正在阻止一體化的深入并更可能引發(fā)“再民族國家化”[注：Pieter De Wilde， “No Polity for Old Politics？ A Framework for Analyzing the Politicization of European Integration”，Journal of European Integration，pp.564-566.]。斯蒂法諾·巴托里尼甚至擔(dān)心政治化會(huì)由于政府分裂而引發(fā)難以管治（ungovernability），同時(shí)他覺得政治化的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政策僵局，它會(huì)暗中損害一體化進(jìn)程[注：Simon Hix and Stefano Bartolini， “Politics： the Right or the Wrong Sort of Medicine for the EU？”， pp.29-47.]?；艨撕婉R科斯對(duì)政治化也有一種負(fù)面的觀點(diǎn)。她（他）們認(rèn)為歐洲一體化的政治化不僅使大眾明辨利害，而且創(chuàng)造了一種認(rèn)同政治。缺少歐洲認(rèn)同和民族認(rèn)同，自身的排外性導(dǎo)致大眾從一種非理性的角度來看待歐盟和歐洲一體化，這扭曲了歐盟多層治理體系中精英決策的功能性路徑，并容易為極端政黨所操縱。

不過也存在另外一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為政治化對(duì)歐洲一體化是有益的。?？怂拐J(rèn)為政治競(jìng)爭(zhēng)能夠克服歐盟的制度缺陷，提升歐盟的負(fù)責(zé)任性和合法性，甚至削弱疑歐主義[注：Ibid， pp.7-15.]。他甚至設(shè)想在歐盟的主要制度如理事會(huì)、委員會(huì)和歐洲議會(huì)中，引入類似于左右政黨的政治競(jìng)爭(zhēng)來促進(jìn)歐盟的政治化。按照哈貝馬斯的理論，大眾在公共領(lǐng)域中的商討和溝通能夠加強(qiáng)決策和民主。托馬斯·瑞斯在他2010年的《一個(gè)歐洲人的共同體？跨國認(rèn)同和公共領(lǐng)域》一書中，贊同公共領(lǐng)域能夠自下而上地加強(qiáng)民主的觀點(diǎn)。他把“跨國共同體的溝通交流”看作一個(gè)更好的政治共同體的構(gòu)成部分。他特別指出大眾媒體在公共領(lǐng)域中的作用，認(rèn)為“歐洲化的公共領(lǐng)域的出現(xiàn)在歐洲政策的政治化中踏出了第一步。這對(duì)歐洲民主是個(gè)好消息”[注：Thomas Risse，A Community of Europeans？ Transnational Identities and Public Spheres，Ithaca： Cornell University Press， 2010， p.232.]。這種觀點(diǎn)建立在歐洲一體化的政治化主要由不斷擴(kuò)展的公眾話語所驅(qū)動(dòng)的觀念基礎(chǔ)上。公眾話語可能促使歐盟決策更加透明、更加負(fù)責(zé)任，為大眾提供更多的反饋。

歐盟官方對(duì)策看起來更趨向于贊同持否定性立場(chǎng)的觀點(diǎn)。在2005年歐盟憲法因“人民起義”而在法荷全民公決中遭受失敗之后，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在2007年重新簽署了《里斯本條約》以作挽救。在該條約簽訂過程中，歐盟力圖在許多成員國盡可能避免全民公決，主要通過政府間談判和議會(huì)表決的方式進(jìn)行。時(shí)任英國首相布萊爾在回答國內(nèi)質(zhì)問時(shí)，堅(jiān)持就新條約而言“不會(huì)有全民公決”的態(tài)度。這個(gè)政策表明，對(duì)于不斷發(fā)展的政治化進(jìn)程，歐盟試圖限制大眾在歐盟制度改革和決策機(jī)制中的作用。在歐盟看來，歐洲議題在大眾政治中被政治化，為歐盟及時(shí)有效解決問題增添了麻煩。在歐盟債務(wù)危機(jī)中，默克爾和薩科奇都偏好用多邊的政府間談判作出回應(yīng)。當(dāng)希臘前總理帕潘德里歐試圖宣布將歐盟新一輪方案付諸全民公決，以此來推卸執(zhí)行歐盟緊縮政策要求的責(zé)任時(shí)，歐盟各方對(duì)他進(jìn)行了強(qiáng)烈批評(píng)，而這也導(dǎo)致他內(nèi)外交困并最終下臺(tái)。

然而從長(zhǎng)期看，歐洲一體化的政治化進(jìn)程是難以避免的。歐盟對(duì)策無法逆轉(zhuǎn)這一進(jìn)程的發(fā)生。因?yàn)椤皢栴}解決”的方式必然進(jìn)一步增加歐盟的權(quán)力，而這反過來提升了政治化的幾率[注：Pieter De Wilde and Michael Zürn， “Can the Politicization of European Integration be Reversed？”，Journal of Common Market Studies，Vol.50， No.1， p.150.]。盡管歐盟成功地通過避開政治化進(jìn)程而最終推動(dòng)了《里斯本條約》的通過，但是面臨歐債危機(jī)，這種逃避卻如同掩耳盜鈴。摒棄全民公決程序確實(shí)為歐盟關(guān)上了一個(gè)促進(jìn)政治化的政治窗口，可是歐債危機(jī)依然在成員國國內(nèi)被嚴(yán)重地政治化了，其中大眾媒體和政黨起了重要作用。英國保守黨中的疑歐派在議會(huì)提出，要求英國立即進(jìn)行是否退出歐盟的全民公決。面臨德國主張的緊縮政策，各國國內(nèi)爭(zhēng)議很大。希臘國內(nèi)認(rèn)為，嚴(yán)格的緊縮和隨之而來的監(jiān)管政策侵犯了本國主權(quán)。國內(nèi)分歧和不滿一度導(dǎo)致希臘聯(lián)合政府遲遲難以產(chǎn)生。

實(shí)質(zhì)上，關(guān)于政治化對(duì)當(dāng)前歐洲一體化的影響是消極還是積極的問題，其主要原因出在歐盟的政治化進(jìn)程本身。首先，不可否認(rèn)政治化確實(shí)可能推動(dòng)歐盟的民主治理與合法性，然而問題在于所謂的歐盟跨國公共領(lǐng)域并沒有真正形成，大眾話語依然在很大程度上局限于成員國內(nèi)部，所以跨國共同體的溝通交流很難進(jìn)行。其次，對(duì)歐盟政策抱不同意見的部分大眾，無法在主流政黨中尋求其意見代表，極端政黨趁虛而入引發(fā)疑歐浪潮。極端政黨以極端主張為大眾代言，實(shí)際上根本不能提出有效的解決辦法。再次，政治化進(jìn)程往往只發(fā)生在成員國內(nèi)部，歐洲層面依然是政府間談判和技術(shù)辯論的領(lǐng)域。各國的政策主張以本國利益為先導(dǎo)，政黨競(jìng)爭(zhēng)和商討在歐洲層面難以起作用。所以要有效地減少政治化帶來的負(fù)面影響，歐盟應(yīng)該對(duì)政治化的游戲規(guī)則本身進(jìn)行修改，推動(dòng)跨國公共領(lǐng)域的形成，而不是一味地滿足于盡可能避開全民公決。

（責(zé)任編輯：李 申 瀟湘子）

Analysis of Politicization Process of European Integration

Li Mingming

Abstract：Politicization of European integration is a noticeable phenomenon in current EU. It becomes one of important agendas of European integration theory studies. Through conceptual analysis， politicization of European integration is defined as domestic political actors mobilize the public to concern， take part in and promote controversy in EU policymaking. Politicization process appeared in EU domestic elections and referendums frequently， which not only due to increasing EU authority， but also to member states domestic political structure factors. Facing rising disputes， EU ‘depoliticized policies cant be truly effective.

Keywords：Politicization； European Integration；EU Governance