□ 余正順

（中共安慶市委黨校，安徽 安慶 246133）

從結(jié)構(gòu)—功能視角看中國行政監(jiān)督機(jī)制的完善

□ 余正順

（中共安慶市委黨校，安徽 安慶 246133）

到目前為止，我國已建立了完備行政監(jiān)督體系以及相當(dāng)完善的行政監(jiān)督機(jī)制。各種行政監(jiān)督制度的不斷建立和完善對政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展起到了重要作用。但我國行政監(jiān)督機(jī)制仍然存在監(jiān)督不力、監(jiān)督功能發(fā)揮不足的問題。本文根據(jù)結(jié)構(gòu)決定功能原理，分析了行政監(jiān)督功能發(fā)揮不足在其結(jié)構(gòu)方面的原因。提出行政監(jiān)督機(jī)制的完善必須立足于其整體及組成部分在結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化，使行政監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生最佳功能。

結(jié)構(gòu)；功能；行政監(jiān)督

當(dāng)前，我國已初步建立了一套具有中國特色的較為全面的行政監(jiān)督制約機(jī)制，這對于實(shí)現(xiàn)國家行政管理的法制化，對保護(hù)國家、集體和公民的合法權(quán)益，對克服官僚主義、提高行政效率，對防腐反腐、加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了重要作用。但在現(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)力濫用和權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范現(xiàn)象仍存在，中國的行政監(jiān)督制約機(jī)制仍需完善，因此，需要通過研究發(fā)現(xiàn)其中存在的制度缺陷和問題，并不斷加以完善以充分發(fā)揮它的效能。

一、當(dāng)前中國行政監(jiān)督體制功能存在的問題

行政監(jiān)督有狹義和廣義之分。狹義的行政監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間，以及專設(shè)的行政監(jiān)察、審計機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。廣義的行政監(jiān)督泛指執(zhí)政黨、國家權(quán)利機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民群眾等多種社會力量對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。本文采用的是廣義的行政監(jiān)督概念。行政監(jiān)督應(yīng)具有預(yù)防、懲戒和保障功能三種功能。

到目前為止，我國的行政監(jiān)督機(jī)制以及行政監(jiān)督體系已相當(dāng)完善。建立了行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督、專門監(jiān)督和行政系統(tǒng)外部政黨監(jiān)督、司法監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）監(jiān)督及社會監(jiān)督等各種形式的監(jiān)督機(jī)制；各種監(jiān)督制度也在不斷地建立和完善，其中主要有干部收入申報制度、年終考核制度和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》三項制度。我國目前已建立了具有中國特色的行政監(jiān)督機(jī)制。一是監(jiān)督主體多元化。行政監(jiān)督的主體不但有自身的監(jiān)督，還有政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公民和輿論的監(jiān)督。二是監(jiān)督的范圍較廣。行政機(jī)關(guān)和工作人員在經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域權(quán)力的行使都受到廣泛監(jiān)督。三是監(jiān)督目的明確，具有統(tǒng)一性。黨作為各種監(jiān)督主體的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一組織各種監(jiān)督力量，對政府進(jìn)行相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的監(jiān)督。四是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互統(tǒng)一，有機(jī)結(jié)合。五是以權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制、以道德制約權(quán)力機(jī)制和以權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制三種機(jī)制共同發(fā)揮作用。然而，近幾年來的實(shí)踐表明，我國行政監(jiān)督機(jī)制仍然存在監(jiān)督不力、監(jiān)督功能發(fā)揮不足的問題。王凱偉通過對2008年湖南省7個地級市進(jìn)行的關(guān)于“湖南省行政監(jiān)督實(shí)效現(xiàn)狀”的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，89．6%的人認(rèn)為有必要提升行政監(jiān)督實(shí)效。［1］這說明大部分公眾已經(jīng)意識到提升行政監(jiān)督實(shí)效的重要性。

⒈預(yù)防功能薄弱。行政監(jiān)督要發(fā)揮預(yù)防和及時糾正監(jiān)督對象的違法行為功能。建立行政監(jiān)督機(jī)制，要對監(jiān)督對象有一種約束作用和威懾力，起到預(yù)防其實(shí)施違法行為，督促其正確執(zhí)行國家行政法律、法規(guī)、規(guī)章、命令、指示和決定，及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正違法行政行為的作用。然而，當(dāng)前我國行政監(jiān)督體系預(yù)防功能的發(fā)揮還存在不足之處，還不能全面預(yù)防和及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象的違法行為。權(quán)威資料顯示，在20世紀(jì)80年代，我國省部級官員職務(wù)犯罪受到法律制裁者只有2人，違法犯罪的經(jīng)濟(jì)數(shù)額為幾千元到兩萬多元；90年代上升為15人；而2000年至2007年，則上升到70人以上，個人犯罪數(shù)額從幾十萬元到幾千萬元不等。［2］“透明國際”歷年發(fā)布的中國腐敗指數(shù)（又譯“清廉指數(shù)”）及其排名情況也證明了我國行政監(jiān)督體系預(yù)防功能發(fā)揮的不足。

中國歷年“清廉指數(shù)”排名一覽

⒉懲戒功能有限。行政監(jiān)督的懲戒功能主要是指對行政主體及其工作人員的違法失職行為通過行政監(jiān)督依法予以追究和處罰。行政監(jiān)督也是一種防止行政違法失職行為蔓延、對行政違法失職行為進(jìn)行法律制裁的事后阻止或懲罰。近些年來，我國已基本形成了由基本法規(guī)、配套規(guī)定和解釋所組成的不斷完備的違紀(jì)違法行為懲戒制度體系，規(guī)定了懲戒的內(nèi)容、方法和程序等。懲戒功能是我國行政監(jiān)督機(jī)制的三大功能中發(fā)揮作用相對最明顯、最充分的，然而卻仍然沒有發(fā)揮最大功能。首先，存在著懲戒真空。現(xiàn)行的懲戒制度對公務(wù)員的一些違法違紀(jì)行為缺乏規(guī)定。例如：對違背家庭道德的行為、有損公務(wù)員良好形象和政府公務(wù)秩序的行為及單位集體研究決定實(shí)施的懲戒違紀(jì)行為等，缺乏處理的依據(jù)，致使這些行為難以得到懲處。其次，行政懲戒缺乏權(quán)威和必要的威懾力?，F(xiàn)行的《中華人民共和國公務(wù)員法》與《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》中均規(guī)定，公務(wù)員處分的種類為六種：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。然而在實(shí)行中就出現(xiàn)了這樣一個問題：警告、記過和撤職、開除之間跨度過大。對于那些違法、違紀(jì)的公務(wù)員來說，記過或記大過并不能真正起到對其教育和警示的作用，因?yàn)?2個月或18個月后一般都能撤銷，而予以撤職或開除有時又因顯得過重而很少執(zhí)行。

⒊保障功能不健全。行政監(jiān)督是保證行政法律、法規(guī)、規(guī)章、命令、指示和決定的有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)和手段，因而行政監(jiān)督有必要通過設(shè)置合理的監(jiān)督程序規(guī)則，如重大決策、重大事項社會公示制度和社會聽證制度、專家咨詢制度、施行決策的論證制和責(zé)任制等，以保障行政監(jiān)督結(jié)果的客觀性與公正性。但當(dāng)前我國行政監(jiān)督的保障功能并不健全，最明顯的不足是各部門常常以“管理需要”為借口使這些制度得不到有效落實(shí)，以至于導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。這不僅影響了行政效率，浪費(fèi)了大量公共資源，而且弱化了民眾了解政府、參與行政、監(jiān)督行政的能力，阻礙了民眾和政府的互動和互信。

二、行政監(jiān)督機(jī)制功能發(fā)揮不足在結(jié)構(gòu)上的原因

根據(jù)結(jié)構(gòu)與功能的辯證關(guān)系的原理，結(jié)構(gòu)決定功能，功能反作用于結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)是指系統(tǒng)內(nèi)諸要素聯(lián)系結(jié)合的方式。在要素既定的條件下，一般來說，有什么樣的結(jié)構(gòu)就有什么樣的功能。既然結(jié)構(gòu)決定功能，行政監(jiān)督功能發(fā)揮不足就必定有其結(jié)構(gòu)方面的原因。因此，必須找出其結(jié)構(gòu)原因，優(yōu)化行政監(jiān)督結(jié)構(gòu)，使行政監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生最佳功能。

⒈行政監(jiān)督機(jī)制整合性不夠，導(dǎo)致整體監(jiān)督功能弱化。我國行政監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督不力、監(jiān)督功能發(fā)揮不足的一個重要原因是三種監(jiān)督機(jī)制的協(xié)調(diào)配合性不足，削弱了監(jiān)督機(jī)制整體功能的發(fā)揮。以權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制側(cè)重于事后的阻止或懲罰，使已經(jīng)出現(xiàn)的問題難以得到解決；以道德制約權(quán)力機(jī)制側(cè)重于事先的預(yù)防，期望將問題解決在可能出現(xiàn)之前；以權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制側(cè)重于預(yù)防和保障功能以及彌補(bǔ)其他兩種機(jī)制的缺陷。對于有效行政監(jiān)督而言，這三種機(jī)制是一種相輔相成、共同作用的互為倚重的分工合作關(guān)系。但在現(xiàn)行行政監(jiān)督實(shí)踐中，行政監(jiān)督仍然是權(quán)力制約機(jī)制主導(dǎo)型，主要強(qiáng)調(diào)和突出的是發(fā)揮以權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制的作用，以道德、權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制作用發(fā)揮得不夠。

一是權(quán)力制約機(jī)制沒有很好地吸納道德制約機(jī)制的力量。有效的監(jiān)督應(yīng)該是監(jiān)督客體外在約束和內(nèi)在約束的有機(jī)結(jié)合，二者共同對監(jiān)督客體發(fā)揮作用。在發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督機(jī)制以權(quán)力制約權(quán)力作用的同時，要通過培養(yǎng)政府官員內(nèi)心的道德力量來制約權(quán)力的行使，以彌補(bǔ)權(quán)力制約機(jī)制不足并強(qiáng)化權(quán)力制約機(jī)制的力度。而現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力制約機(jī)制并沒有重視和吸納這種力量。雖然道德監(jiān)督的主體多由權(quán)力監(jiān)督主體充當(dāng)，但各權(quán)力監(jiān)督主體主要是按各自的職能分工及職責(zé)范圍對監(jiān)督客體外在行為實(shí)施監(jiān)督，側(cè)重于用外部權(quán)力對監(jiān)督客體違法失職行為進(jìn)行事后的懲罰，并沒有充分認(rèn)識到道德制約機(jī)制的重要性，更談不上發(fā)揮其積極作用。如此一來，道德制約機(jī)制發(fā)揮作用的方式就只有依靠監(jiān)督客體自我學(xué)習(xí)和教育，靠的是自覺自律，其違反道德義務(wù)行為的后果也就只能是自我反省和自我糾正。在道德制約機(jī)制自身存在著缺陷的情況下，這種方式效果極其有限。其結(jié)果是道德制約機(jī)制對監(jiān)督對象的違法失職行為的預(yù)防和及時糾正功能無法得到發(fā)揮，這也是當(dāng)前我國行政監(jiān)督體系預(yù)防功能發(fā)揮不足的原因之一。

二是權(quán)力制約機(jī)制不能有效回應(yīng)權(quán)利制約機(jī)制發(fā)現(xiàn)的問題。以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力是民間的個體監(jiān)督政府行為的權(quán)力，這種權(quán)力不具備國家強(qiáng)制力，在監(jiān)督效果上無法直接對監(jiān)督對象的違法后果直接作出產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督行為。因而，只能通過一定的方式進(jìn)入以權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制，引起有監(jiān)督權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的注意，使之采取產(chǎn)生法律效力的措施。但在監(jiān)督實(shí)踐中，這兩種機(jī)制并沒有很好地銜接配合，權(quán)力制約機(jī)制并沒有及時回應(yīng)權(quán)利制約機(jī)制發(fā)現(xiàn)的問題，使權(quán)利制約機(jī)制功能得不到充分發(fā)揮，監(jiān)督客體對群眾監(jiān)督的忽視使權(quán)利監(jiān)督流于形式。

⒉各種監(jiān)督機(jī)制自身存在的結(jié)構(gòu)上的問題，導(dǎo)致監(jiān)督功能受限。

一是權(quán)力監(jiān)督機(jī)制存在的問題。首先，從權(quán)力監(jiān)督主體看，各監(jiān)督主體協(xié)調(diào)配合不夠，沒有形成高效運(yùn)行的有機(jī)整體。從實(shí)踐上看，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制作用的有效發(fā)揮需要各監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)一致才能增強(qiáng)其整體功能。各個權(quán)力監(jiān)督主體分別負(fù)責(zé)各個不同的監(jiān)督環(huán)節(jié)，有著不同的監(jiān)督任務(wù)，對其中的任何一個部門都是多頭共監(jiān)，所以，彼此之間只有協(xié)調(diào)一致，密切配合，才能增強(qiáng)其整體功能和監(jiān)督合力，充分發(fā)揮多元化監(jiān)督體系的優(yōu)越性。在監(jiān)督實(shí)踐中，由于政府機(jī)關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系還沒有理順，彼此缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運(yùn)行高效的有機(jī)整體。這種狀況使行政監(jiān)督缺乏合力，難免存在“交叉帶”和“空白帶”，削弱了行政監(jiān)督的整體效能，導(dǎo)致了監(jiān)督功能的弱化。其次，從權(quán)力監(jiān)督主體與監(jiān)督對象關(guān)系上看，監(jiān)督主體之間及與監(jiān)督對象之間利益相關(guān)化使權(quán)力監(jiān)督無動力。權(quán)力監(jiān)督（行政系統(tǒng)內(nèi)部內(nèi)自我監(jiān)督、專門監(jiān)督和行政系統(tǒng)外部政黨監(jiān)督、司法監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督）應(yīng)該是行政監(jiān)督的核心和主體。就目前的情況來看，權(quán)力監(jiān)督的各種形式雖然在監(jiān)督過程中起到了一定的作用，但是其作用的發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的效果。其原因就在于權(quán)力監(jiān)督主體與監(jiān)督對象利益的相關(guān)化。由于現(xiàn)行的體制狀況，各行政監(jiān)督主體大都處于附屬地位而缺乏必要的獨(dú)立性，相互之間及與作為監(jiān)督對象的行政主體之間都是相互監(jiān)督和制約的復(fù)雜關(guān)系，而且都有著這樣那樣的共同利益。

在這種情況下，各種權(quán)力監(jiān)督主體及與監(jiān)督對象在彼此的相互牽制中抵消了其作用，甚至由于各級各部門之間種種“人情網(wǎng)”和“關(guān)系網(wǎng)”的存在，缺乏監(jiān)督動力，使監(jiān)督力度不同程度地被弱化。

二是道德監(jiān)督機(jī)制存在的問題。道德的制約機(jī)制重在提高黨員干部的道德素質(zhì)和政治覺悟，強(qiáng)調(diào)依靠公職人員的自律來約束自己權(quán)力的行使，通過學(xué)習(xí)和教育的方式培養(yǎng)政府官員內(nèi)心的道德意識，增強(qiáng)他們抵御外部不良誘惑的能力，從而減少濫用權(quán)力的可能性。首先，缺乏系統(tǒng)性。目前，黨和國家對黨員干部和公務(wù)員道德規(guī)范作出的規(guī)定有 《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（試行）、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、《關(guān)于對黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費(fèi)行為的若干規(guī)定》等文件和《中華人民共和國公務(wù)員法》，但都是零散的，沒有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。其次，專門的道德監(jiān)督主體缺失。目前，道德監(jiān)督主體較多較分散，多由權(quán)力監(jiān)督主體充當(dāng)，缺乏專門的道德監(jiān)督主體。多頭管理、責(zé)任缺失、獨(dú)立性差等權(quán)力監(jiān)督機(jī)制存在的缺陷也在道德監(jiān)督機(jī)制中存在。其結(jié)果是行政主體違背道德規(guī)范的行為得不到有效制止和糾正，形成道德制約機(jī)制虛置。第三，道德培訓(xùn)長效機(jī)制缺乏。當(dāng)前，與公務(wù)員制度有關(guān)的法律法規(guī)，基本上都沒有把道德規(guī)范作為公務(wù)員培訓(xùn)的重要內(nèi)容加以明確規(guī)定，有針對性地提高公務(wù)員道德素質(zhì)的教育活動開展得也比較少。這樣一來，道德內(nèi)化的途徑、動力明顯不足，更談不上發(fā)揮自我監(jiān)督和自我制約的作用。

三是權(quán)利監(jiān)督機(jī)制存在的問題。權(quán)利監(jiān)督機(jī)制是指用憲法賦予的公民不可剝奪的基本權(quán)利，也就是用權(quán)利抗衡權(quán)力的濫用與侵害，進(jìn)而制約權(quán)，這一機(jī)制的實(shí)質(zhì)是使公民成為監(jiān)督政府的力量。公民的監(jiān)督是國家行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的一種主要形式，在我國公共行政監(jiān)督體系中，公民監(jiān)督是基礎(chǔ)和力量源泉，是一種最普遍、最直接、最有效的監(jiān)督主體。在我國權(quán)利制約權(quán)力的憲政實(shí)踐中，憲法不但確立了公民享有廣泛的權(quán)利與自由，并注重保障這些權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)，保障了人民對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約。然而在現(xiàn)實(shí)中，公民監(jiān)督的功能尚未得到充分的發(fā)揮，主要的問題是公民與監(jiān)督客體信息不對稱。首先，公民對監(jiān)督客體信息了解較少，造成社會監(jiān)督不到位。公民收集監(jiān)督客體信息的途徑不多、渠道不暢。公民因擁有對監(jiān)督客體的信息比較少，無法充分掌握客體的真實(shí)信息，在一定程度上形成了監(jiān)督盲區(qū)，使他們無法進(jìn)行行政監(jiān)督。同時，這也在不同程度上助長了監(jiān)督客體無視群眾監(jiān)督的風(fēng)氣。其次，公民監(jiān)督信息無法通過適當(dāng)?shù)膫鬟f機(jī)制反饋到監(jiān)督客體。如此，群眾因監(jiān)督信息無法得到反饋而對行政監(jiān)督存在認(rèn)識誤區(qū)，影響了他們參與行政監(jiān)督的熱情，使他們不愿意參與監(jiān)督，甚至對行政監(jiān)督持懷疑和不信任的態(tài)度。同時，監(jiān)督客體也由于不能及時得到公民的信息反饋，無法適時調(diào)節(jié)和糾正自己的行為。

三、優(yōu)化行政監(jiān)督結(jié)構(gòu)，發(fā)揮行政監(jiān)督機(jī)制的最佳功能

⒈優(yōu)化行政監(jiān)督整體結(jié)構(gòu)，形成以人民代表大會為核心的協(xié)同型結(jié)構(gòu)，發(fā)揮整個監(jiān)督機(jī)制的最佳功能。針對行政監(jiān)督機(jī)制整合性不夠而使整體監(jiān)督功能弱化的問題，必須優(yōu)化行政監(jiān)督整體結(jié)構(gòu)，克服權(quán)力制約機(jī)制主導(dǎo)而權(quán)利、道德制約機(jī)制作用發(fā)揮不足的弊端，形成三種機(jī)制相輔相成、共同作用的分工合作關(guān)系，提升三種監(jiān)督機(jī)制的協(xié)調(diào)配合作用。

優(yōu)化三種監(jiān)督機(jī)制之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，必須改變當(dāng)前三種監(jiān)督機(jī)制各自為戰(zhàn)的松散結(jié)構(gòu)，以法制化的形式形成以人大權(quán)力制約機(jī)制為核心的協(xié)同型結(jié)構(gòu)。（如下圖）人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大的監(jiān)督是在本行政區(qū)域內(nèi)代表國家和人民行使的最高形式的監(jiān)督，它是以人民作后盾，以國家強(qiáng)制力作保證的國家權(quán)力監(jiān)督。因此，強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制是制約行政權(quán)力，防止權(quán)力腐敗的重要途徑，是發(fā)展社會主義民主政治、推行依法治國方略，將公共權(quán)力的運(yùn)作納入民主與法治軌道的必然要求，也是完善公共行政監(jiān)督機(jī)制的重要保障。

以人大權(quán)力制約機(jī)制為核心的協(xié)同型結(jié)構(gòu)

首先，以人大為核心對各監(jiān)督主體進(jìn)行綜合指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。通過人大這個中心對眾多行政監(jiān)督主體進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，互通情況、協(xié)調(diào)關(guān)系、互相配合，形成有機(jī)整體，從而使整個行政監(jiān)督系統(tǒng)更加有序地運(yùn)行，發(fā)揮整體效能。其次，以人大為核心整合三種監(jiān)督機(jī)制。一方面，在維持三種監(jiān)督機(jī)制各自對監(jiān)督客體的監(jiān)督權(quán)限和范圍的同時，要增加道德、權(quán)利監(jiān)督機(jī)制對權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督。既能讓權(quán)力監(jiān)督主體自身行使權(quán)力行為得到監(jiān)督，也能督促其更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。另一方面，要發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督機(jī)制對道德和權(quán)利監(jiān)督機(jī)制的整合作用。在發(fā)揮權(quán)力制約機(jī)制以權(quán)力制約權(quán)力的主導(dǎo)作用的同時，權(quán)力制約機(jī)制要有效的運(yùn)用道德監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮道德對官員的自我監(jiān)督和自我制約的力量，善于主動從權(quán)利監(jiān)督機(jī)制揭露出的問題中發(fā)現(xiàn)線索并進(jìn)行有力查處。通過以上兩個方面的措施，既能克服權(quán)力監(jiān)督存在的結(jié)構(gòu)缺陷，又能使三種監(jiān)督機(jī)制作為一個整體發(fā)揮最佳功能。

⒉優(yōu)化道德監(jiān)督結(jié)構(gòu)，形成制度、社會促道德結(jié)構(gòu)，發(fā)揮道德監(jiān)督機(jī)制的最佳功能。道德的制約機(jī)制表現(xiàn)為以一種柔性的力量去馴化一種剛性的力量，對于被實(shí)施者，這種機(jī)制雖然有些硬性的要求，例如：規(guī)定國家官員必須反復(fù)學(xué)習(xí)官方指定的政治道德讀本，但是更注重提倡和鼓勵學(xué)習(xí)以及進(jìn)行細(xì)致嚴(yán)密的思想教育。［3］針對道德制約機(jī)制缺乏系統(tǒng)性、專門的道德監(jiān)督主體和道德培訓(xùn)長效機(jī)制的現(xiàn)狀，必須形成制度、社會促道德的結(jié)構(gòu)，發(fā)揮道德監(jiān)督機(jī)制的最佳功能。

首先，建立制度促道德的結(jié)構(gòu)，以制度推行道德。第一，建立比較完善的公務(wù)員道德法律體系并強(qiáng)制性推行。把公務(wù)員應(yīng)履行的道德義務(wù)通過立法的形式規(guī)定下來，使之具有強(qiáng)制性和約束力，它集兩種范疇、兩種手段和兩種效果于一體，具有反腐倡廉的獨(dú)特優(yōu)勢，是世界反腐倡廉制度建設(shè)的大趨勢。［4］第二，完善公務(wù)員道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)。公務(wù)員道德法律法規(guī)制定后，必須要有相應(yīng)的道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)制，否則就會成為一紙空文。對此，可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，在人大、政協(xié)、各級紀(jì)檢監(jiān)察部門成立專門的公務(wù)員道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為公務(wù)員道德規(guī)范的順利實(shí)施提供組織保證。第三，建立一套行之有效的公務(wù)員道德教育長效機(jī)制。當(dāng)前，雖然國家公務(wù)員局發(fā)布的《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》規(guī)定“十二五”期間國內(nèi)全體公務(wù)員將進(jìn)行職業(yè)道德輪訓(xùn)，培訓(xùn)時間不少于6學(xué)時，但仍未形成公務(wù)員道德教育長效機(jī)制。對此，可以借鑒美國公務(wù)員道德培訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn)，在高等院校開設(shè)公務(wù)員道德倫理課程，以提高后備公務(wù)員的倫理道德意識；在各級政府的人事、監(jiān)察部門設(shè)立公務(wù)員道德培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，按照“需什么，學(xué)什么；缺什么，補(bǔ)什么”的原則，有部署、有計劃，采用多樣化的教學(xué)方式，有針對性地開展公務(wù)員道德培訓(xùn)。［4］

其次，建立社會促道德結(jié)構(gòu)，以社會監(jiān)督促進(jìn)道德建設(shè)。要使公務(wù)員道德規(guī)范落到實(shí)處，必須要充分發(fā)揮公民、社會輿論的監(jiān)督作用。一是在深入推進(jìn)黨務(wù)政務(wù)公開基礎(chǔ)上設(shè)立舉報箱、舉報電話，加強(qiáng)對公務(wù)員生活圈和社會圈的監(jiān)督，讓那些不道德的公務(wù)員行為得以及時、全部的曝光。二是緊緊依靠群眾開展民主評議行風(fēng)工作，形成依靠群眾及時發(fā)現(xiàn)問題，依靠群眾及時糾正問題的機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)，改進(jìn)服務(wù)態(tài)度。三是嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)，以查處促監(jiān)督。把查處作為監(jiān)督的延伸，按照黨風(fēng)廉政建設(shè)的有關(guān)制度要求，對公民、社會輿論反映的公務(wù)員違反道德義務(wù)的行為及時查處，嚴(yán)肅處理，提高監(jiān)督實(shí)效。

⒊優(yōu)化權(quán)利監(jiān)督結(jié)構(gòu)，形成政民政社互動結(jié)構(gòu)，發(fā)揮權(quán)利監(jiān)督機(jī)制的最佳功能。針對權(quán)利監(jiān)督機(jī)制存在的問題，需要進(jìn)一步完善群眾監(jiān)督機(jī)制，形成政民政社互動結(jié)構(gòu)。首先，要強(qiáng)化群眾監(jiān)督的法律保障制度通過制定專門法律，確立群眾監(jiān)督的法律地位，明確群眾監(jiān)督的權(quán)限和程序，使之能夠依法行使監(jiān)督權(quán)并得到法律應(yīng)有的保護(hù)。其次，要暢通群眾監(jiān)督的有效途徑，如：加強(qiáng)信訪舉報工作，健全保護(hù)和保密制度及舉報獎勵反饋機(jī)制；擴(kuò)大群眾在干部選任上的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，堅持和完善民主推薦、民意測驗(yàn)、民主評議制度；推行和深化政務(wù)公開，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)依法行政，深化廉政勤政建設(shè)等等。再次，建立權(quán)利監(jiān)督信息直達(dá)監(jiān)督客體的反饋機(jī)制。各監(jiān)督客體可通過設(shè)立專門接受監(jiān)督的電話或在本單位網(wǎng)站開辟專欄接受群眾監(jiān)督意見，經(jīng)過專人匯總、收集和加工處理，反饋給單位負(fù)責(zé)人，促使監(jiān)督客體及時調(diào)整和糾正自己的行為，改正錯誤，防患于未然。還要通過電話或網(wǎng)絡(luò)將處理意見反饋給監(jiān)督者。

［1］王凱偉，毛星芝．行政監(jiān)督實(shí)效提升的制約因素及對策［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報，2010，（04）：89．

［2］金筆頭．反腐敗“五年規(guī)劃”點(diǎn)中了誰的“死穴”？［EB/OL］．http：//cpc．people．com．cn /GB/64093 /64103 /7423751．html，2008－06－25．

［3］侯?。N權(quán)力制約機(jī)制及其比較［J］．復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版），2001，（03）：104．

［4］陳鋒．美國公務(wù)員道德建設(shè)對我國反腐倡廉的啟示［J］．廉政文化研究，2011，（01）：78．

（責(zé)任編輯：牟春野）

The Perfection of China＇s Administrative Supervision System from the Perspective of Structure and Function

Yu Zhengshun

So far，China ＇s administrative supervision system is perfect．A comprehensive supervision system has been established，and all supervision systems have been established and continuously improved．China ＇s administrative supervision system plays an important role in economic and social development．But the practice shows that lax supervision and supervision function deficiency still exist．According to the principle of structure determining function，China＇s administrative supervision function deficiency has its structural causes．Perfection of administrative supervision system must be based on the structural optimization in response to the problems of its overall and integral part structure，so that administrative supervision system are the best features．

structure；function；administrative supervision

D630．9

A

1007－8207（2012）12－0020－05

2012－09－18

余正順 （1975—），男，安徽安慶人，中共安慶市委黨校講師，碩士，研究方向?yàn)樾姓?、社會管理?/p>

本文系安徽黨校系統(tǒng)2012重點(diǎn)課題 “從結(jié)構(gòu)——功能視角看中國行政監(jiān)督機(jī)制的完善”的階段性成果。