□ 黃小育

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

我國非政府組織的發(fā)展困境與對策

□ 黃小育

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

非政府組織在我國剛剛興起，已呈現出良好的發(fā)展前景。但受各種因素的影響，我國非政府組織的發(fā)展還面臨著諸多的問題，如自主性差、經費匱乏、準入門檻過高、管理不完善等，嚴重地制約了我國非政府組織的健康發(fā)展。因此，深入剖析隱藏在問題背后的深層次原因并提出解決的對策，對非政府組織的健康有序發(fā)展具有重要意義。

非政府組織；發(fā)展困境；成因分析

20世紀80年代以來，隨著經濟全球化進程的加快，非政府組織①非政府組織（Non-Governmental Organization）簡稱NGO，最早的正式稱謂見于《聯合國憲章》第71條的規(guī)定?，F一般指政府以外的非企業(yè)性社會組織。也有稱之為非營利性組織、民間組織、社團組織、獨立部門、第三部門等。在西方發(fā)達國家得到了蓬勃發(fā)展，基本涵蓋了社會經濟生活的各個領域并發(fā)揮著重要作用，促進了社會的發(fā)展與進步。西方發(fā)達國家的實踐表明，非政府組織的存在與發(fā)展有其合理性，一方面，它能夠有效地解決市場和政府“雙重失靈”問題；另一方面，它在完善社會參與方式，推動公民社會建設發(fā)揮著重要而不可替代的作用。

隨著社會整體環(huán)境的寬松和諧，非政府組織自主性有所提高，社會影響力逐步擴大；普通民眾的公民意識和權利意識日益增強，參與社會公共事務的熱情日漸高漲。與此同時我們還應清醒地認識到，非政府組織的健康持續(xù)發(fā)展還面臨著諸多的困難。

一、我國非政府組織的發(fā)展困境

（一）自主性差，有明顯的官辦色彩

按照學者鄧國勝的觀點，目前我國相當一部分的非政府組織是通過獲得自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者由各級黨政機構直接創(chuàng)辦，或者本身就是從黨政機構轉變過來的，或者是由原黨政官員及與黨政機構關系密切的知名人士所創(chuàng)辦。[1]在這種情況下，非政府組織不僅在資源上受制于政府，而且在理念、組織體系、組織職能、管理體制、活動方式等方面還有著濃郁的官辦色彩，因其無法成為真正意義上的公民自治組織，也就難以發(fā)揮公民自主參與社會公共事務的作用。

（二）活動和發(fā)展受到嚴格限制，缺少活力

1998年，我國頒布的《社會團體登記管理條例》，確立了對非政府組織的“雙重分級管理”原則，即對非政府組織實行登記管理部門（通常是民政部門）和業(yè)務主管部門雙重分級管理的體制。在當時的歷史條件下，“雙重分級管理”原則對于規(guī)范和保護我國非政府組織起到了一定的積極作用。問題的關鍵是，“分級管理”在實踐中成為了“分級限制”，將非政府組織的發(fā)展和活動限制在了所登記的地域上，這就在客觀上限制了非政府組織之間的競爭，降低了其組織活動能力，阻礙了全國統(tǒng)一公共產品市場的形成，未能實現資源的高效配置。與此同時，“雙重管理”也使非政府組織面臨著多個“婆婆”的制約。登記管理部門對非政府組織的成立實行的是審批制，對非政府成立和撤銷擁有決定權。而業(yè)務主管部門擁有管理權力，只要想干預，就可以合法地干預非政府組織的內部事務。

（三）資金缺乏，活動能力不足

在現代社會，資金是一切組織生存和發(fā)展的生命線。非政府組織的非營利性決定了它的資金來源不能如企業(yè)一樣來自于生產經營利潤。從西方發(fā)達國家的實踐看，非政府組織的資金來源主要有政府資助、稅收優(yōu)惠、社會捐贈、服務性收費等幾個渠道。目前，我國現代意義的非政府組織還處于起步階段，非政府組織與普通公眾缺乏有效的溝通交流渠道，非政府組織的公信力相對不足，使得資金的重要來源——社會機構和公眾的捐贈，數量過少。非政府組織的資金常處于捉襟見肘之窘境，嚴重地影響了非政府組織的活動能力和影響力。有些非政府組織不得不通過各種渠道開展與其宗旨和理想相背離的經營性活動，甚至違法活動。這無疑對我國非政府組織的健康發(fā)展產生了嚴重的威脅。

（四）人力資源不足，管理水平低下

任何社會組織的正常運行都需要一定數量和質量的人力資源做為保障，從這個意義上說，人力資源是非政府組織最為寶貴的資源。非政府組織的特性決定了其員工的工作是為了共同的社會理想和信念，而不是個人的經濟利益。非政府組織的這一最大優(yōu)勢，同時也成為了最大的弱點。由于經濟待遇有限，非政府組織對優(yōu)秀人才的吸引力不足，這使得非政府組織缺少固定的人才渠道，現有的工作人員文化程度相對偏低，年齡結構不合理，缺少相關工作經驗，組織管理水平跟不上時代的發(fā)展。人才的匱乏，管理水平的低下，既嚴重地制約了非政府組織的活動能力，削弱了其社會影響力；又直接影響到非政府組織對人才的吸引力。由此形成的惡性循環(huán)嚴重影響了非政府組織的可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）發(fā)展不均衡

21世紀的前10年是我國經濟快速發(fā)展時期，經濟和社會生活發(fā)生了巨大變化，無論是政府還是市場都無力實現對社會進行全領域的公共服務，這就為非政府組織提供了廣闊的發(fā)展空間。但目前我國非政府組織還存在著數量明顯不足，服務種類不齊全，無力提供社會生活急需的公共服務等問題。除此之外，從地理空間分布來看，非政府組織大多分布在經濟發(fā)展較快的東部沿海地區(qū)和大中城市，而廣大的內地和經濟發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)仍是非政府組織發(fā)展的薄弱地帶。從服務領域上看，一些較為發(fā)達成熟的行業(yè)，非政府組織發(fā)展較快，已初步形成規(guī)模和服務網絡。在一些新興行業(yè)中，非政府組織力量較為弱小。發(fā)展的不均衡，既削弱了非政府組織的發(fā)展后勁，也降低了其存在的價值和意義。

二、非政府組織存在問題成因分析

我國非政府組織在快速發(fā)展過程中面臨著諸多問題甚至是制度性障礙。究其原因，主要有以下幾個方面：

（一）發(fā)展先天不足

我國有著長達五千年的悠久歷史。高度發(fā)達的封建社會，形成并遺留下高度統(tǒng)一、集權的社會權力格局。公權力極其強大，公民權利和公民意識相對淡薄。加之，在封建王朝統(tǒng)治時期，曾多次發(fā)生民間秘密結社組織發(fā)動的農民起義，沉重地打擊了封建統(tǒng)治，歷代封建王朝歷來對民間結社執(zhí)警惕態(tài)度并予以禁止和打擊。新中國成立后，在相當長的時期內實行的是計劃經濟體制，對社會生活進行全面的干預和控制，政府長期扮演著“全能政府”的角色，國家權力是社會唯一權力，客觀上沒有非政府組織存在的需要。因此，在我國從未出現過真正意義上的市民社會和非政府組織。這就造成了我國民眾缺少如西方非政府組織發(fā)展過程中與市場經濟相適應的公民意識、權利意識、法律觀念、自治觀念。這種社會背景和文化積淀的缺失，使得我國自上而下地缺少發(fā)展非政府組織的思想動力。

（二）法律不完善

在現代法治社會，非政府組織的健康發(fā)展需要完善的法律規(guī)范與保護。從歷史上看，我國在1950年10月19日就頒布了《社會團體登記暫行辦法》，規(guī)定了社會團體的類別、原則、登記的范圍、程序等事項，為后來的民間組織管理奠定了基礎。1989年10月頒布了《社會團體登記管理條例》，1998年10月對該條例進行了重新修訂，對非政府組織的活動范圍，注冊、變更和撤銷的程序，基本的權利與義務，法律責任，管理體制，監(jiān)督和審計辦法等給予了較為詳細的規(guī)定。此后，我國相繼頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等行政法規(guī)，初步形成了非政府組織法律規(guī)制體系。但總的來看，目前的法律規(guī)定不適應快速發(fā)展的社會變遷的需要，也無法滿足非政府組織的內在要求，更成為制約非政府組織健康有序發(fā)展的瓶頸。

一是法律位階缺失。目前，我國規(guī)范非政府組織的法律主要是行政法規(guī)，偏重于對其進行行政管理與指導，這是極不合適的。從性質和目的來看，非政府組織是社會自治組織，它的存在價值在于填補國家行政權力和市場調節(jié)能力的空白，以實現市場經濟條件下多元化利益的調整和平衡。從這個角度看，非政府組織具有獨立的法人資格，應以《立法法》第8條規(guī)定的“民事基本制度”來規(guī)范和調節(jié)非政府組織，而不是以行政法規(guī)的形式加以規(guī)范。

二是現行法律規(guī)定的準入門檻過高。我國在非政府組織資格準入方面采取了較為嚴格的許可制度。1998年頒布的《社會團體登記管理條例》中對社會團體的人數、注冊資金、發(fā)起人和擬任負責人等方面做出了相當嚴格的限制，對社團成立的條件作了嚴格規(guī)定。如《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，成立全國性社團至少需要10萬元資金，地方性的和跨行政區(qū)域的社會團體則需要3萬元以上的資金。要注冊，就需要資金，沒有資金不能注冊；而不解決注冊問題，就沒有人敢把錢捐助給非政府組織，使一些非政府組織陷入了注冊和資金上的兩難境地，影響了非政府組織的合法登記注冊。

三是部分規(guī)定落后于社會實踐。實踐中，由于非政府組織的資金來源比較有限，為了生存和發(fā)展，一些非政府組織只有進行營利性活動才能彌補自身經費的不足?！渡鐣F體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對非政府組織從事經營性活動采取了一刀切的做法，嚴格規(guī)定都不得從事營利性經營活動。這樣的規(guī)定，一方面，使得非政府組織無法進行合法的營利性活動，資金渠道受到限制；另一方面，對于正在從事營利性活動的組織，其經營性活動是否在合理的限度之內，收入是否用于組織的宗旨，也無法進行有效的監(jiān)督和管理。

（三）角色定位模糊

實事求是地說，我國雖已初步建成社會主義市場經濟體制，但國家、企業(yè)、公民的利益調整和權力分配還未完全到位。因而政府、市場和非政府組織的邊界不清，導致了各自職能無法充分發(fā)揮。非政府組織是市場經濟條件下的公民自治組織，其基本職能是使廣大公民有效地獲得參與社會事務的渠道，彌補政府和市場的不足。然而，我國現有的非政府組織在自身角色定位上十分模糊。主要表現在：一是背離了社會團體的公益性宗旨，為個人或小團體謀取經濟利益，蛻變成為經濟組織，成為市場的一部分；二是過多參與政治，或因政治需要而建立，蛻變成為了政府的一部分，這不僅降低了非政府組織的公信力。

三、發(fā)展完善我國非政府組織的對策

（一）完善相關法律法規(guī)體系

法律法規(guī)體系是非政府組織健康有序發(fā)展的制度性保障。我國應根據現階段社會生活實際情況，借鑒國外有益的經驗，逐步制定和完善相互配套的法律法規(guī)體系，以法律的形式明確各類非政府組織的性質、地位、主體資質、組織形式、管理體制、經費來源及使用、人員保障、權利與義務的關系等，使非政府組織的成立、運行、管理制度化、規(guī)范化和法治化。具體地說，當前最為緊迫的是要加緊制定結社法、行業(yè)協會法、基金會法、商會法、民辦非企業(yè)單位法等相關法律。在立法過程中，要避免法律位階低，側重于登記管理，片面加強對非政府組織的嚴格管理而忽視對其扶持培育的傾向，為非政府組織的快速、健康發(fā)展提供有力的法律保障。

（二）實現真正的政社分離

積極穩(wěn)妥地推進改革，實現真正的政社分離，還非政府組織以其應有的性質，拓展非政府組織的活動空間。改革開放以來，我國經濟體制改革取得了舉世矚目的成就，政治體制改革也取得了較大突破。但是，我國社會領域的改革進程還遠遠落后于經濟、政治體制改革，這既影響了社會的自我管理，加大了政府管理成本，也會影響政府的形象。因此，應積極推進社會領域的改革，實現政府與非政府組織的真正分離，各負其責，職能互補。這不僅能夠使政府專心做好自己該做的事，降低社會管理成本，也能夠加大公民社會參與的力度，推進公民社會的不斷發(fā)展與完善。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，宏觀布局

如前所述，我國非政府組織的發(fā)展還很不均衡。要解決這個問題，除了非政府組織自身的努力外，政府也要承擔相應的責任。政府要從社會發(fā)展平衡的角度，統(tǒng)籌兼顧，宏觀布局，對非政府組織的建立與發(fā)展進行調控和協調。一是通過政策和資金上的引導與支持，鼓勵非政府組織到內地和西部落后地區(qū)發(fā)展；二是政府要積極推動不同地區(qū)和行業(yè)間非政府組織的交流與合作，促進非政府組織的均衡發(fā)展。

（四）加強非政府組織自身建設

非政府組織的性質決定了它既沒有國家的權力，也沒有企業(yè)的財力。在這種情況下，非政府組織要獲得生存和發(fā)展的空間，就必須準確定位，完善自身建設，強化內部管理，樹立良好形象，提升服務社會的能力，贏得良好的社會信譽。首先，明確非政府組織的宗旨，確立自身的社會理想和社會責任，并以此來指導和約束非政府組織的活動；其次，要加強自身組織建設，使組織行為規(guī)范化、透明化，培養(yǎng)成員的認同感，增強組織的凝聚力；再次，要以良好的形象、崇高的使命和和諧的工作氛圍吸引優(yōu)秀人才加入，不斷提高員工的專業(yè)素質和職業(yè)意識；最后，建立有效的宏觀與微觀相結合、內部和外部相結合的監(jiān)督機制。只有通過自身能力的建設，才能真正提高非政府組織的公信力和社會認可度，才能真正提高非政府組織的活動能力、組織能力和資金籌措及運作能力，從而使非政府組織走上良性發(fā)展之路。

[1]鄧國勝在清華大學的講演：我國NGO的變化與發(fā)展趨勢[R].2004-10-15.轉引自馮二占.試論中國非政府組織的發(fā)展與趨勢[D].西北大學，2006.

（責任編輯：牟春野）

On the Dilemma and Countermeasures of NGO in China

Huang Xiaoyu

NGO in China is still nascent，has shown a good development prospects.But affected by a variety of factors，the development of China＇s non－governmental organizations also faced with many issues，such as poor autonomy，funding scarcity，too high access threshold，and poor management，which severely restricted the healthy development of China＇s NGO.Therefore，in－depth analysis of deep－seated reasons behind the problem，and propose countermeasures to solve are important significance to the healthy and orderly development of the NGO.

NGO；development difficulties；analysis of causes

C912.21

A

1007-8207（2012）12-0084－03

2012-08-18

黃小育 （1959—），女，浙江杭州人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）副編審，研究方向為法學。