苑韶峰，楊麗霞，王慶日

（1.浙江工商大學土地資源管理系，浙江杭州 310018；2.浙江財經學院資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系，浙江杭州 310018；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

據統(tǒng)計，在目前的失地農民中，60%生活處于十分困難的境地；有穩(wěn)定經濟收入、沒有因失地影響基本生活的僅占30%[1]，失地農民的福利水平令人擔憂。近年來，土地征收過程中被征地農民的福利狀況變化一直受到政府決策部門和學術界的高度重視[2-4]，歸納相關的研究，大致可分為3類：一是致力于探討土地征收中失地農民福利受損的根本原因[5-7]；二是對失地農民提高福利水平的補償安置方式的探討[8-9]；三是對失地農民的福利狀況開展的研究[10-12]。前面兩類研究主要聚焦于外部環(huán)境外在的給予性，而忽略了農民自身的主體構建性，致使結果缺乏客觀性，而失地農民福利狀況方面的研究，盡管一些學者探討了農民自身特征和所在地區(qū)社會環(huán)境對農民福利的影響，但這些研究大部分是描述性的定性研究，缺乏定量分析。隨著人們對征地過程中失地農民福利變化問題和相關福利理論認識的加深，也有一些學者開始關注失地農民福利變化的定量研究[13-14]。但相關研究在福利評價指標的選擇上和資料獲取上還有欠缺，特別是對經濟發(fā)達地區(qū)失地農民福利變化缺乏深入的案例研究。鑒于此，本文以阿馬蒂亞·森的功能和能力福利理論為基礎，以經濟發(fā)達和征地行為較活躍的慈溪市為例進行實證研究，試圖構建經濟發(fā)達地區(qū)失地農民福利水平評價體系，采用模糊評判方法對農地流轉前后失地農民福利變化進行定量測度，以期為完善征地制度提供有益參考。

1 失地農民福利構成的理論分析

1.1 森的功能和能力福利理論

傳統(tǒng)的福利經濟學理論認為，個人的福利可以由他所擁有的財富、基本物品或資源所產生的效用來決定的，因此可以由效用和收入指標來衡量福利水平[15]，但在一些實證研究中發(fā)現(xiàn)，使用效用衡量法則可能歪曲或夸大農民真正的福利損失，而收入也無法揭示由農地城市流轉帶來的環(huán)境變化、農民就業(yè)狀況的改變等重要變量[16-17]。阿馬蒂亞·森于20世紀80—90年代提出用功能和能力等理論來評價個人福利水平，認為個人福利是他所能實現(xiàn)的功能及實現(xiàn)功能的能力的集合[18]，這種集合既考慮了已實現(xiàn)的福利，也考慮了潛在的或可行的福利，同時體現(xiàn)了農民個體之間的異質性和選擇的自由度，從而彌補了傳統(tǒng)福利理論只關注“物”而不關注“人”的不足，為福利評價提供全新的視角[19-20]。

1.2 研究對象的確定

森的功能和能力福利理論中探討的對象是個人，但實際現(xiàn)實中很難界定，所以在實證討論中通常使用群體、地區(qū)或國家層面上的數(shù)據。在探討農地征收導致農民福利變化時，鑒于中國實行的家庭聯(lián)產承包責任制和傳統(tǒng)的家庭結構等實情，將農戶家庭作為研究對象來探討農民福利較為合適。

1.3 農民福利的相關指標

根據森的功能和能力福利理論，提出失地農民福利的相關指標，既包括經濟狀況、居住條件、社會保障、社區(qū)環(huán)境等客觀指標，也包括心理狀況等指標。

1.3.1 經濟狀況 在中國這樣一個經濟發(fā)展水平還不高的國家，把農民的經濟狀況作為評價福利水平的關鍵指標具有實際意義[21]。本文采用農業(yè)收入、非農業(yè)收入、純收入、生活消費支出、文化消費支出以及娛樂消費支出來反映經濟狀況這一功能性活動的指標。

1.3.2 居住條件 住房狀況的好壞直接關系農民的福利狀況。本文采用樓層結構、水電供應、住房價值、衛(wèi)生條件以及人均居住面積來反映這一功能性活動指標。

1.3.3 社區(qū)環(huán)境 農地被征收后，農民社區(qū)的生活環(huán)境發(fā)生了變化。因此，在考察被征地農民福利水平時，應納入環(huán)境因素。本文采用治安條件、綠化條件、污染程度、交通條件以及基礎設施服務來反映這一功能性活動指標。

1.3.4 社會保障 土地對農民具有多重效用，不僅包括生活保障效用，還包括就業(yè)機會保障效用等，但養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等社會保障在農村沒有全面覆蓋，農民只能通過土地提供最基本的生活保障[22]。本文采用土地保障、醫(yī)療保障、教育保障、失業(yè)保障和養(yǎng)老保障來反映這一功能性活動指標。

1.3.5 心理因素 快樂、幸福等的主觀感受被認為是福利的重要組成。本文選擇征地后農民的滿意程度來反映農民的心理感受，包括居住舒適度、經濟滿意度、娛樂滿意度、生活滿意度和情感滿意度作為衡量指標。

2 農戶福利的實證研究

2.1 研究區(qū)域與數(shù)據說明

2011年慈溪市地區(qū)生產總值876.16億元，按可比價格計算，比上年增長10.4%，增速比全國和寧波市分別高1.2和0.4個百分點。2006—2010年5年間累計新建設用地2584.33 hm2。而同期農用地減少了2506.20 hm2，其中，2006—2010年間建設用地占用耕地面積達到2241.98 hm2，慈溪市耕地保護與城市建設日益突出。

樣本點征地發(fā)生的時間界定為2009—2011年，抽樣方法為分層定比抽樣，以年齡、性別、學歷、收入4個指標為抽樣依據。調查方法為入戶問卷調查，采用封閉式定量化訪談和標準式自由回答式訪談相結合的形式。本文選擇慈溪市宗漢、觀海衛(wèi)、橫河及城區(qū)附近的古塘街道4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中征地行為較活躍的行政村為樣區(qū)，共發(fā)放問卷650份，回收456份，回收率為70.15%，其中有效問卷為421份，有效率達92.32%，樣本特征見表1。

2.2 農戶福利衡量的理論模型

福利水平設置的指標值具有明顯的主觀性和經驗性，導致福利并不是一個非此即彼的概念。1965年，美國數(shù)控專家L·A·Zadeh創(chuàng)立了模糊數(shù)學來解決這一類無法明確精準界定的問題[23]。本文采用模糊數(shù)學方法建立評價模型，來研究征地前后農戶福利變化。

表1 樣本農戶的基本特性 單位:%Tab.1 Description of the basic features of the farmersunit:%

2.2.1 確定模糊集合、隸屬度及隸屬函數(shù) 農戶福利水平狀況用模糊集U表示，U稱為論域或域，農民福利水平的具體某方面的內容用M表示，為U上的一個子集。

設第 n 農戶的福利水平為 M（n）={x，μ（M），（x）}，其中 x∈X，μ（M）是 x 對 M 的隸屬度，μ（M）為［0，1］閉區(qū)間上的一個數(shù)，其值越大，表示農戶的福利水平狀況越好，隸屬度為1時最佳，為0時最差狀態(tài)，等于0.5時則不好也不壞。將xi設為由初級指標xij決定的農戶福利水平的第i個功能子集，那么，農戶福利水平的初級指標為x=［x11，…，xij］，其中i=1，2，…，I，I表示衡量農戶福利水平的I個功能；j=1，2，…，J，J表示在第i個功能中初級指標的個數(shù)。運用模糊方法的關鍵之一是隸屬函數(shù)的選擇，一般分為3種類型，即虛擬二分變量，連續(xù)變量和虛擬性變量［[24]。

當指標變量為虛擬二分變量時，令其取值為1和0，取值為0時表示某一性質出現(xiàn)（不出現(xiàn)），取值為1時表示某一性質不出現(xiàn)（出現(xiàn)）。其隸屬函數(shù)可寫為：

當指標變量為連續(xù)值時，隸屬函數(shù)定義為：

當指標變量為虛擬定性變量時，根據該變量的屬性（狀態(tài)、水平）因素進行量化。隸屬函數(shù)可設為：

2.2.2 指標匯總 本研究采用Martinetti提出的式5獲得隸屬度的加總[25]：

式5中，a1，a2，…，ak是指標的隸屬度取值。當a=1時，得到的是算術平均數(shù)；a=-1時，得到的是調和平均數(shù)；a→0但a≠0時，得到的是幾何平均數(shù)。

若考慮各指標的不同作用，則需要定義權重結構：

2.2.3 計算隸屬度 獲得初級指標隸屬度和權重后，計算各功能的隸屬度。其修正公式如下：

式7中，bi為功能向量，g（xi）為功能函數(shù),ωij=μ（xij）（-0.5），那么，農戶福利水平的衡量被看作是對bi的估計，各功能向量的評估值的總和為農戶福利水平指數(shù)，則農戶總體福利水平隸屬度為：

式8中，ωi代表各功能的權重，ωi=μ（xi）-0.5。功能是農戶福利水平的組成要素，由于農戶福利的獲取具有一致性和同質性，故選擇農戶各功能的總體權重進行計算。

2.3 計算指標隸屬度時對最大、最小值的選取說明

（1）計算農業(yè)收入隸屬度時，需算樣本的最大畝均收益和最小畝均收益。在入戶調查的基礎上，測算出宗漢鎮(zhèn)、觀海衛(wèi)鎮(zhèn)、橫河鎮(zhèn)、古塘街道的最大畝均收益分別為21000元/畝、17000元/畝、20500元/畝、23000元/畝，最小畝均收益分別為3560元/畝、1875元/畝、3090元/畝、3970元/畝。

（2）農民非農收入主要指農民非農就業(yè)所獲得的收入，鑒于農地轉用集中在非農就業(yè)機會較多的城鄉(xiāng)結合地帶，且城鎮(zhèn)居民生活水平普遍高于農村居民，以樣本地點2011年的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入（宗漢鎮(zhèn)27500元，觀海衛(wèi)鎮(zhèn)22050元，橫河鎮(zhèn)28050元，古塘街道26560元）作為農民人均非農業(yè)收入最大值。

（3）計算農民純收入的隸屬度時，以國家統(tǒng)計局提供的2009年中國農村貧困線為下限（每人每年1196元），以樣本地點農地非農化前的農民人均年純收入（宗漢鎮(zhèn)10590元，觀海衛(wèi)鎮(zhèn)9368元，橫河鎮(zhèn)10870元，古塘街道11909元）作為中間水平，計算出4個鎮(zhèn)區(qū)的人均年純收入上限分別為宗漢鎮(zhèn)14608元、觀海衛(wèi)鎮(zhèn)10268元、橫河鎮(zhèn)16024元、古塘街道19570元。

（4）計算農地保障的隸屬度時，以聯(lián)合國糧農組織（FAO）規(guī)定的0.8畝/人為最低水平，以樣本地點的實際人均耕地（耕地面積/鄉(xiāng)村人口）為中間水平。在此基礎上確定宗漢鎮(zhèn)、觀海衛(wèi)鎮(zhèn)、橫河鎮(zhèn)、古塘街道人均耕地的最大值分別為1.52畝/人、2.21畝/人、1.89畝/人、1.12畝/人。

（5）計算生活保障的隸屬度時，以聯(lián)合國糧農組織（FAO）提出的恩格爾系數(shù)標準為參照，即EC在59%以上為貧困，EC介于 50%—59%為溫飽，EC介于40%—50%為小康，EC介于30%—40%為富裕，EC低于30%為最富裕。將恩格爾系數(shù)的最大值取0.59，最小值取0.30。

（6）計算農民居住狀況的隸屬度時，以農村人均住房建筑面積40 m2（建設部頒布的2020年全面建設小康社會居住指標）作為農民人均居住面積的最大值，以2009年杭州市房產管理局發(fā)布的3 m2住房困難戶界定標準作為農民人均居住面積的最小值。

3 結果與分析

3.1 征地前后各指標變化的評價結果

從表2計算結果可以看出，農地被征收前，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的農戶福利指數(shù)都處于0.400—0.500的水平上，接近于0.500的模糊狀態(tài)，即不好也不壞狀態(tài)。農地被征收后，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的農戶福利水平均呈現(xiàn)一定程度的下降，其中，古塘街道農戶福利指數(shù)下降最大（下降0.255個單位），宗漢鎮(zhèn)下降最?。ㄏ陆?.117個單位），并且農地征收前后對農戶福利各功能指標獲取情況的影響各不相同。農地被征收前，農戶社區(qū)環(huán)境、社會保障、心理等福利狀況處于較好狀態(tài)，但在征地后，被征地農戶的經濟狀況、社區(qū)環(huán)境、社會保障和滿意程度有所惡化，而農戶居住條件有所改善。

3.1.1 經濟狀況 整體而言，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）被征地農戶的經濟狀況均呈現(xiàn)小幅下降，但是，經濟狀況各功能指標的變化有所差異。農地征收后，農戶可耕種的面積減少，直接影響農戶的農業(yè)收入，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的農戶在農地征收后農業(yè)收入指數(shù)全部降到了0.100以下，其中，古塘街道的農業(yè)收入指標變化的幅度最為明顯，下降了0.253個單位，主要是因為征地前，當?shù)氐霓r民多以種植經濟作物種植為其主要的農業(yè)收入來源，但在農地被征收后，主要的農業(yè)收入不復存在。觀海衛(wèi)鎮(zhèn)農民的農業(yè)收入指數(shù)在征地前就不高，僅為0.189，這主要是由于該鎮(zhèn)

的人均農地面積較少，僅為1.366畝，致使該鎮(zhèn)農戶征地前的農業(yè)收入也較低，不能單獨依靠農地為生，只好進入非農行業(yè)，所以該鎮(zhèn)農戶征地前非農收入指數(shù)就已經達到0.428，處于4個鎮(zhèn)區(qū)征地前非農收入的最高水平，征地后超過了0.500這一不好也不壞的模糊狀態(tài)。古塘街道位于慈溪市內，由于地理位置等方面的優(yōu)勢，征地后的農民非農就業(yè)比較普遍，征地后非農收入指數(shù)高達0.802，其他2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非農收入增加幅度也較大，加上征地補償獲取的貨幣補貼，致使4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的被征地農戶純收入指數(shù)大幅增加。但是，農戶的生活成本也在增加，如古塘街道的生活消費支出指數(shù)由征地前的0.219發(fā)展到征地后的0.674，這主要是由于農地征地后，農民原先通過耕種土地所獲得的食品需從市場上購買，從而使得總支出增加，其中，農民生活消費中用于文化、娛樂方面的消費支出大幅增加，征地前后，二者指數(shù)變化平均高達0.495個單位，這主要是征地后，短期內農戶收入增加，農民的閑暇充足，在滿足物質生活的同時，更加注重精神文化生活。

表2 征地前后農戶福利狀況的模糊評價指數(shù)Tab.2 Fuzzy evaluation of farmers’welfare change before and after land expropriation

3.1.2 居住條件 當?shù)厥チ嗽械恼氐霓r民，被統(tǒng)一安置在鋼混結構住宅。4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農戶的人均居住面積均有所下降，但住房價值指數(shù)都大幅增加。這些安置房基礎配套設施較農村更為完善便利，失地農民普遍對住房環(huán)境的改善給予了高度認可。

3.1.3 社區(qū)環(huán)境 在農地轉為建設用地后，當?shù)氐牧鲃尤丝诩眲≡黾?，周邊社會環(huán)境變得較之前復雜，導致了4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的治安條件功能指數(shù)均有所下降。4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在非農化前多為農用地，而非農化后主要建設發(fā)展高消耗、低效益、重污染的工業(yè)區(qū)，再加上綠化建設的進度較緩慢，加重了環(huán)境的負擔從而導致了當?shù)貥O大的環(huán)境效益及生態(tài)效益方面的損失。

3.1.4 社會保障 征地前，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的土地對農民保障效用的福利指數(shù)為0.446—0.564，處于不好也不壞的模糊狀態(tài)到較好狀態(tài)。而征地后，可耕作的農地面積減少，土地對農民的保障效用指數(shù)直線下降到了0.100以下，說明農民失去了永久性的土地，他們的生活保障方面受到的影響非常大。從總體來看，農民失地后得到保障功能的狀況變差。雖然當?shù)氐恼o被征地的農民繳納了一定的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，但保險水平較低，無法滿足一個農戶老后的正常生活水平。

3.1.5 滿意程度 盡管農民由原來臟亂的農房住進了寬敞明亮的樓房，但樓房空間有限，所以被征地農民認為目前居住舒適度不如征地前。失去土地后，農民出租農房等長期穩(wěn)定的收入來源喪失，所以4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的樣本農戶對目前的經濟狀況感覺不滿意。當農民失去了以土地為主的勞作時，不得不進城就業(yè)，常常受到城市生活就業(yè)的排斥。再加上生活在城市的開銷大，又面臨著各種風險，會使被征地農民出現(xiàn)生存的危機感、情感壓抑等心理失落感。計算結果也顯示出被調查農民滿意程度指數(shù)下降。

3.2 各功能隸屬度農戶的比重分布變化

表3的結果顯示，土地征收前，98.7%的樣本農戶福利指數(shù)介于0.301與0.600之間，處于中等福利水平。其中，54.4%的樣本農戶福利指數(shù)介于0.401與0.500之間的“不好不壞”模糊狀態(tài)，但征地后該比例顯著下降到8.7%；14.9%樣本農戶福利指數(shù)大于0.500，突破了“不好不壞”模糊狀態(tài)，福利處于較好狀態(tài)，但征地后該比例直線下降到了0.5%；征地前，僅有0.3%的樣本農戶福利指數(shù)介于0.201與0.300之間，處于福利較差狀態(tài)，而在征地后，該比例上升到了39.5%，更有甚者，14.4%的農戶福利狀況顯著降低，填補了征地前沒有農戶福利指數(shù)小于0.200的空白。由此可見，土地征收對絕大多數(shù)被征地農戶的福利狀況產生了很大的影響。

從各功能活動性指標來看，在土地征收前，11.7%樣本農戶的經濟狀況指數(shù)大于0.500，其中，有3.3%的農戶經濟狀況指數(shù)大于0.700，處于良好狀態(tài)。但征地后，僅有3.6%農戶經濟狀況指數(shù)大于0.500，由此可見，征地后農戶經濟狀況降低；被征地農戶的居住條件有所改善，農戶處于指數(shù)位于0.501以下的農戶減少，而超過該值的農戶比例增多。在社區(qū)環(huán)境狀況和社會保障方面相對土地征收前變差了，征地前，64.13%的樣本農戶的社區(qū)環(huán)境指數(shù)大于0.500，征地后處于這一階段的農戶比重僅為12.58%；在社會保障方面，征地前,98.7%樣本農戶的社會保障功能指數(shù)主要分布在0.501—0.800，而征地后，88.2%的農戶降到了0.501以下。對于福利的滿意程度等心理狀態(tài)的獲取方面，都有很大比例的農民從之前不好不壞的模糊狀態(tài)變?yōu)檩^差狀態(tài)。其他3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農戶的總體福利變化情況基本相似，不再贅述。

表3 各功能隸屬度的農戶比重（%）Tab.3 Proportion distribution of farmers in terms of the membership measured in each function

4 結論與政策建議

4.1 結論

（1）從征地過程中農民福利狀況的模糊評價結果可見，農地被征用后，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的農戶福利水平均呈現(xiàn)一定程度的下降，且農地征收前后農戶福利各功能指標的影響各不相同。從各功能指標來看，除居住條件得到改善之外，經濟條件、農戶社區(qū)環(huán)境、社會保障、心理等福利狀況都比征地前有所降低。

（2）各功能隸屬度的農戶比重結果表明，土地征收對絕大多數(shù)被征地農戶的福利狀況產生了很大的影響。99.5%的樣本農戶認為征地后福利處于較差狀態(tài)，其中，14.4%的農戶福利指數(shù)小于0.200。從各功能指標來看，征地后農戶經濟狀況降低，分布在0.501—1.000階段的農戶比例由征地前11.7%下降到征地后的3.6%；被征地農戶的居住條件有所改善，而在社會保障福利方面是變差了，征地前,98.7%樣本農戶的社會保障功能指數(shù)主要分布在0.501—0.800，而征地后，88.2%的農戶降到了0.501以下的福利較差狀態(tài)，由此可見，社會保障的獲取是被征地農戶福利損失較為嚴重的功能性活動。

4.2 政策建議

提高被征地農戶的福利水平，不能單獨采用一次性貨幣補償方式解決農地對農民所承載的多重社會保障性，而是應為失地農民提供受教育和培訓、工作機會、社會保險、變一次補償為終生補償?shù)葟秃涎a償方式，從而增加失地農民的競爭能力，促進機會公平。目前慈溪市采用了“土地換社?！焙汀吧鐓^(qū)股份經濟合作社”等方式變一次補償為終生保障，較有效地保護了被征地農民的長期利益，使他們在失去土地后，仍能維持基本生活保障。但是，失地農民的社會保障體系不僅是基本生活保障，還包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等方面，由此可見，目前的社會保障體系方面，還存在一定的局限性，參保內容單一，政府補貼保障資金難以足額到位等，因此，需要進一步完善社會保障體系，創(chuàng)建多元化的籌資機制，在農村全面推廣養(yǎng)老保險，逐步將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險納入被征地農民保障體系中，以進一步提高被征地農民福利水平。

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