楊遴杰，饒富杰

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310020；2.阿爾伯塔大學(xué)地球與大氣科學(xué)系，加拿大埃德蒙頓T6G2E3）

1 引言

隨著社會(huì)主義改造的完成，工業(yè)用地完全通過(guò)行政劃撥的方式進(jìn)行配置。由于土地市場(chǎng)的缺失，土地供給者與使用者均沒(méi)有增加土地利用效率的激勵(lì)[1-2]。改革開放以來(lái)，尤其是1990年中國(guó)頒布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》之后，工業(yè)用地出讓機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤f(xié)議方式為主。盡管增添了買賣雙方的協(xié)商機(jī)制，工業(yè)用地以零地價(jià)或低地價(jià)出讓[3-4]，其配置效率繼續(xù)維持在較低水平[2,5]。中央政府嘗試通過(guò)引導(dǎo)性的限價(jià)措施加以補(bǔ)救：2003年，國(guó)土資源部21號(hào)令《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》對(duì)協(xié)議出讓最低價(jià)作出規(guī)定，依舊難以解決上述問(wèn)題。2006年底，強(qiáng)制性的工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)公布，要求各地從2007年7月1日起嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地最低價(jià)政策與“招拍掛”制度。同樣實(shí)施“招拍掛”制度的住宅用地與商業(yè)用地市場(chǎng)基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制，價(jià)格水平突出反映了中國(guó)土地資源稀缺的特征，并隨著下游市場(chǎng)（如房地產(chǎn)市場(chǎng)）供求關(guān)系變化而波動(dòng)。而工業(yè)用地價(jià)格既沒(méi)有因?yàn)樾抡霈F(xiàn)明顯提升，也未出現(xiàn)顯著的市場(chǎng)化波動(dòng)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，當(dāng)前的土地政策并未有效提升工業(yè)用地的配置效率，其原因值得深入探討。

2 研究視角與方法

2.1 研究視角

按照目前的法律體系，地方政府是土地出讓過(guò)程中的惟一供給者①數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)站（2000—2010年）：http://www.landvalue.com.cn/.，并擁有壟斷定價(jià)權(quán)。這樣，中央政府成為了實(shí)際的市場(chǎng)監(jiān)管者。由此，在探討與工業(yè)用地市場(chǎng)相關(guān)的議題時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確地方政府與中央政府的不同角色定位：前者是土地一級(jí)市場(chǎng)中的壟斷供給者，后者是制度限定者與市場(chǎng)監(jiān)管者。面對(duì)工業(yè)用地低價(jià)與低效配置的困境，已有的研究成果提供了三種可能的解釋：（1）工業(yè)用地市場(chǎng)所依賴的制度基礎(chǔ)存在缺陷，導(dǎo)致了土地低價(jià)與低效配置（即制度限定出現(xiàn)問(wèn)題）。由于過(guò)度集權(quán)的政治制度，非市場(chǎng)化的工業(yè)用地出讓機(jī)制與殘缺的土地產(chǎn)權(quán)使得地方政府能夠依據(jù)自身需要隨意處置工業(yè)用地。為了謀求GDP增長(zhǎng)，不惜低價(jià)出讓工業(yè)用地以吸引投資[6-9]。可能的解決途徑為：通過(guò)健全法治來(lái)限制政府權(quán)力，尊重市場(chǎng)自由配置土地資源的能力[10-12]。（2）地方政府自身土地供給技術(shù)性不足（即土地壟斷供給操作水平不足）。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府主導(dǎo)的土地供給將會(huì)更加的貼近土地需求，不斷縮小的供求差距便是最有力的證據(jù)。此外，地方政府在工業(yè)發(fā)展過(guò)程中主要考慮社會(huì)整體利益，能夠起到集約工業(yè)用地與保護(hù)耕地的積極作用[3]。（3）中央政府對(duì)于工業(yè)用地市場(chǎng)的監(jiān)管不夠科學(xué)，導(dǎo)致了土地的低價(jià)與低效配置（即土地市場(chǎng)監(jiān)管不利）。土地在中國(guó)被視為國(guó)有資源，中央政府應(yīng)當(dāng)在工業(yè)用地出讓管理中扮演更為重要的角色[13]。

以上3種觀點(diǎn)的分歧是根本性的：即市場(chǎng)與政府的地位和作用之爭(zhēng)。Olson等學(xué)者認(rèn)為：民主模式具有更佳的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，基于民主機(jī)制的市場(chǎng)對(duì)于一般資源的配置能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于政府[14-16]。在此邏輯上進(jìn)行土地市場(chǎng)研究的周飛舟等學(xué)者分析了現(xiàn)有土地管理中存在的體制問(wèn)題：地方政府渴求體制外資源，不惜低效配置土地，他們主張政府應(yīng)當(dāng)將土地產(chǎn)權(quán)返還私人，通過(guò)合法規(guī)劃的形式引導(dǎo)工業(yè)與城市發(fā)展[8,10]。社會(huì)主義改造完成以來(lái)，工業(yè)用地配置模式沿著“行政劃撥—協(xié)議出讓—‘招拍掛’制度”的軌跡演進(jìn)，工業(yè)用地價(jià)格與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)從無(wú)到有，土地利用效率也逐步提升?？梢?jiàn)，觀點(diǎn)（1）在理論與實(shí)踐中都更具說(shuō)服力。

2.2 研究方法

目前國(guó)內(nèi)外尚未有學(xué)者系統(tǒng)研究中國(guó)工業(yè)用地出讓機(jī)制的理論框架。在尚有可能通過(guò)理論推演排除干擾因素的情況下并不適宜盲目的開展計(jì)量分析。博弈分析是目前情形下較優(yōu)的研究方法。

博弈論適用于研究具有不同偏好的理性人之間的決策交互對(duì)于產(chǎn)出的影響[17]。其認(rèn)為決定游戲結(jié)果的因素并非博弈的參與者，而是博弈規(guī)則本身。這顛覆了Adam Smith在Wealth of Nations中所確立的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)：社會(huì)中所有人在追求自身利益最大化的過(guò)程中，常常能夠推動(dòng)社會(huì)福利的提升，甚至比其專門去從事提升社會(huì)福利的工作來(lái)的更加有效[17]①http://en.wikipedia.org/wiki/Adam_smith#The_Wealth_of_Nations.。博弈論廣泛的應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)的各項(xiàng)研究中。王新與吳宇哲采用博弈論方法開展了關(guān)于工業(yè)用地出讓價(jià)格的研究，選擇討論由兩個(gè)地方政府參與的博弈模型，建立博弈討論的規(guī)則體系，賦予參與者“低價(jià)”與“正常地價(jià)”的供地策略，設(shè)置相應(yīng)的產(chǎn)出與成本因素計(jì)算其實(shí)際獲利，最后通過(guò)博弈矩陣分析決策均衡[3-4]。本文將通過(guò)類似的模型推演，結(jié)合更詳實(shí)的制度描述證明觀點(diǎn)（2）與觀點(diǎn)（3）是如何失效的，即解釋地方政府與中央政府在工業(yè)用地配置過(guò)程中角色失效的本質(zhì)原因。

3 博弈分析

在進(jìn)行具體的博弈分析之前，需要作出如下的完整正式制度描述：

（1）地方政府對(duì)于行政范圍內(nèi)的土地?fù)碛薪踅^對(duì)的控制力，并壟斷了土地供給。

（2）地方政府追求GDP，財(cái)政收入等共容利益的最大化[14,19]?？紤]到GDP與財(cái)政收入的高正相關(guān)性，故直接把共容利益考慮為GDP。

（3）地方政府可以采取市場(chǎng)配置（“招拍掛”制度）與計(jì)劃配置的方式運(yùn)用工業(yè)用地資源（行政劃撥、協(xié)議出讓、優(yōu)惠政策與最低價(jià)政策）。

（4）地方主要官員任期普遍較短②根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》要求：地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員原則上應(yīng)當(dāng)任滿一屆；地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員在同一職位上任職滿十年的，必須交流。實(shí)際上地方主要官員任職時(shí)間普遍少于一屆?！栋朐抡劇?005年第3期的文章《“任期制”緣何失靈》的調(diào)查顯示，中部某省90多個(gè)縣（市、區(qū)）書記只有一位在崗位上干滿一屆，其他黨委一把手在任內(nèi)被調(diào)動(dòng)崗位，任期制的執(zhí)行僅有1%。更重視短期共容利益增長(zhǎng)，不考慮長(zhǎng)期績(jī)效。

（5）地方政府采取市場(chǎng)配置方式時(shí)，地價(jià)為X元/m2；地方政府采取計(jì)劃配置方式時(shí)，地價(jià)為Y元/m2；工業(yè)企業(yè)初始投資為Z1元/m2；工業(yè)企業(yè)年均產(chǎn)值為Z2元/m2。

（6）中國(guó)目前的資源稟賦是廉價(jià)生產(chǎn)要素（包含勞動(dòng)力、土地等），而非知識(shí)與技術(shù)等高附加值生產(chǎn)要素[20]。（7）存在地方政府A與B，兩者在自然與經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件上同質(zhì)③市場(chǎng)中必定存在其他參與者，但博弈時(shí)只需考慮任意兩者之間的博弈模式。。C為某外資企業(yè)。各個(gè)政府、廠商絕對(duì)理性并相互獨(dú)立，不存在任何共謀的行為。

（8）由地方政府與外資企業(yè)所參與的土地市場(chǎng)為買方市場(chǎng)[9]。

（9）本文以工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇州為例，根據(jù)該市2007—2009年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)確定（5）中各數(shù)據(jù)的關(guān)系。從2007—2009年，蘇州市工業(yè)用地平均價(jià)格為262.53元/m2，每平方米工業(yè)用地外資產(chǎn)值大于66238.94元④在計(jì)算中，本研究以2007—2009年年均外資產(chǎn)值（參考蘇州市相應(yīng)年份統(tǒng)計(jì)年鑒）為分子，以工業(yè)用地面積總量作為分母（無(wú)法獲取準(zhǔn)確的外資使用的工業(yè)用地面積數(shù)據(jù)）。由此，實(shí)際外資單位面積土地產(chǎn)值將大于計(jì)算值。對(duì)于本文而言，采用該計(jì)算值不會(huì)影響分析結(jié)果。，初始投資強(qiáng)度不小于750元/m2⑤在計(jì)算中，本研究并未獲得蘇州工業(yè)園區(qū)關(guān)于外資投資強(qiáng)度的直接規(guī)定，但獲取了內(nèi)資企業(yè)的基本投資強(qiáng)度下限標(biāo)準(zhǔn)。本研究認(rèn)為外資投資強(qiáng)度應(yīng)大于內(nèi)資投資強(qiáng)度，故采用該計(jì)算值不會(huì)影響分析結(jié)果。數(shù)據(jù)來(lái)源：http://ossc.sipac.gov.cn/source_html/MainPage.htm（“常見(jiàn)問(wèn)題”，“基本建設(shè)立項(xiàng)”），數(shù)據(jù)首次引用時(shí)間：2010年9月23日，截至2012年4月19日仍無(wú)改變。?？稍O(shè)工業(yè)用地平均地價(jià)Y=a，則工業(yè)企業(yè)初始投資Z1=2.86a，工業(yè)企業(yè)年均產(chǎn)值Z2=252.31a，Z=Z1+Z2=255.17a。同期工業(yè)用地出讓價(jià)格記錄中最高單價(jià)為3750元/m2，以之作為市場(chǎng)價(jià)格（理論上，實(shí)際的市場(chǎng)價(jià)格不應(yīng)超過(guò)該數(shù)值），則市場(chǎng)價(jià)格X=14.28a。

3.1 地方政府角色失效原因分析

如表1所示，在條件（1）至（9）下，A與B策略組合如下：

當(dāng)B采取低價(jià)策略時(shí)：由于Y+Z/2＞0，故A應(yīng)采取低價(jià)策略；

當(dāng)B采取市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，由于Y+Z＞X+Z/2，故A應(yīng)采取低價(jià)策略⑥Y+Z=256.17a，X+Z/2=141.87a。。

表1 條件（1）至（9）下的策略組合Tab.1 The strategy set within the first to ninth conditions

最終，均衡選擇為兩者都采取低價(jià)策略。也就是說(shuō)，正式制度在理論上將使得所有理性的地方政府犧牲工業(yè)用地來(lái)吸引外資，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共容利益最大化的目的。實(shí)踐中，并非所有地方政府都會(huì)做出如此的選擇，例如商業(yè)文化與自治風(fēng)俗等非正式制度在很大程度上促使浙江一些城市（寧波、溫州等）選擇通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式，即鼓勵(lì)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)獲取最大的共容利益[29]。此種情狀下，非正式制度修正并彌補(bǔ)了正式制度的缺陷。然而，地方政府普遍迫切的希望通過(guò)外資在短期內(nèi)迅速的提升共容利益。這是由制度規(guī)則決定的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

值得注意的是，這里的外資可以擴(kuò)展為大型企業(yè)的投資。博弈模型中A與B所追求的目的始終是GDP的最大化，因而吸引產(chǎn)值較大的大型企業(yè)就是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。Y+Z與X+Z/2之間存在114.3a的巨大差距，這意味著，地方政府面向大型企業(yè)存在114.3a的巨大優(yōu)惠政策空間。地方政府愿意在免費(fèi)供地的基礎(chǔ)上給予大型企業(yè)各種補(bǔ)貼。盡管2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》國(guó)發(fā)［31］號(hào)文規(guī)定：“低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓土地，或以各種形式給予補(bǔ)貼或返還的，屬非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任”，但收效甚微。各地嚴(yán)格管制與工業(yè)企業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的信息與數(shù)據(jù)。本文只能通過(guò)媒體揭露的地方違規(guī)行為的報(bào)道來(lái)驗(yàn)證模型分析的發(fā)現(xiàn)。例如，2009年安徽省霍邱縣（國(guó)家級(jí)貧困縣，2008年財(cái)政收入僅為7.05億元）因本地某礦業(yè)企業(yè)上馬一個(gè)大項(xiàng)目，計(jì)劃給予其6億元的重獎(jiǎng)。依照《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，霍邱縣工業(yè)用地屬于13等，最低出讓價(jià)為6.4萬(wàn)/畝?；羟窨h出讓工業(yè)用地給上述企業(yè)，不能低于此價(jià)格，更不能給予補(bǔ)貼和返還。而霍邱給予企業(yè)1.2億元的“七通一平”費(fèi)用補(bǔ)償，平均到1600畝，相當(dāng)于7.5萬(wàn)元/畝，此一項(xiàng)補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)了6.4萬(wàn)/畝最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。再加上4萬(wàn)元/畝的所謂土地獎(jiǎng)勵(lì)，一畝地的各類補(bǔ)貼總額達(dá)到了11.5萬(wàn)/畝。即使企業(yè)按照最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)全額繳付了地價(jià)款，也可以獲得將近1.8倍的與土地有關(guān)的補(bǔ)貼返還?；羟窨h的決策符合本研究所設(shè)置的理性標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)模型推演，即便如此補(bǔ)貼工業(yè)企業(yè)，地方政府仍舊“有利可圖”①http://news.163.com/09/0731/11/5FI2TCF500011SM9.html.。

由此可知：在正式制度安排下，理性的地方政府將犧牲工業(yè)用地的市場(chǎng)價(jià)值去吸引創(chuàng)造GDP能力較強(qiáng)的大型企業(yè)。在目前中國(guó)的資源稟賦條件下，這樣的大型企業(yè)往往是外資企業(yè)。除非該地方具有特殊的非正式制度，例如浙江省一些地方的自治風(fēng)俗等，否則所有理性的選擇都將是低價(jià)供地，甚至包括天價(jià)補(bǔ)貼。因此，企盼通過(guò)地方政府改進(jìn)壟斷供地技術(shù)，進(jìn)而解決土地低價(jià)與低效配置困境的假設(shè)（觀點(diǎn)（2））是不切實(shí)際的。

3.2 中央政府角色失效的原因分析

通過(guò)博弈矩陣，能夠清晰的解釋在現(xiàn)有制度下，各種中央政府的監(jiān)督措施是如何失效的。

增加假設(shè)：（10）中央政府對(duì)地方政府壓價(jià)行為進(jìn)行高額處罰，剝奪其通過(guò)低價(jià)策略獲得的全部工業(yè)產(chǎn)出，額度為m，m=Z2。然而，中央政府正確施加處罰的概率為b，b的取值范圍為［0，1］。假設(shè)中央政府能夠安全實(shí)施正確處罰，b=1。如表2所示。

當(dāng)B采取低價(jià)策略時(shí)：由于Y+Z/2-m＜0，故A亦應(yīng)采取市場(chǎng)定價(jià)②Y+Z/2-m=-123.73a。；當(dāng)B采取市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，由于Y+Z-m＜X+Z/2，故A已經(jīng)采取市場(chǎng)定價(jià)③Y+Z=3.86a，X+Z/2=141.87a。。最終，均衡選擇實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。然而，現(xiàn)實(shí)中并不存在完美的政府。b不可能等于1，需估計(jì)b值的大小。

表 2 條件（1）至（10）下的策略組合（b=1）Tab.2 The strategy set after adding the 10th condition（b=1）

表3 條件（1）至（10）下的策略組合Tab.3 The strategy set after adding the 10th condition

由表3可知，需要：

即：

當(dāng)中央政府采用巨額處罰力度，且其正確施加處罰的概率大于75.5%時(shí)，地方政府A與B的選擇才會(huì)歸宿于帕累托最優(yōu)。對(duì)于地方政府而言，隨著各個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善與物流效率的迅速提升，外資的排他性大幅降低（沿海城市與內(nèi)地城市的工業(yè)發(fā)展條件日趨均衡），而競(jìng)爭(zhēng)性充分（資本總是趨向利潤(rùn)更高的地區(qū)），成為了帶有公共池塘資源特征的資源。Ostrom在分析中央監(jiān)管措施對(duì)于公共池塘資源配置過(guò)程中的“囚徒困境”現(xiàn)象的改善效力時(shí)發(fā)現(xiàn)：監(jiān)管者必須保證有大于75%的正確處罰概率，否則資源使用者的決策將不會(huì)有任何改變[21]。這與式5的計(jì)算結(jié)果類似。實(shí)際上，行政處罰遠(yuǎn)不可能達(dá)到Z2的水平。由于市場(chǎng)總是處在不停歇的變化過(guò)程中，政府所能掌控的信息量極為有限，依靠行政處罰迫使地方政府改變決策的措施幾乎歸于無(wú)效?？芍?，在現(xiàn)有體制下，最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的意義在于通過(guò)承認(rèn)地方政府的理性選擇，直接強(qiáng)制修改了地方政府低價(jià)策略的下限。在一定價(jià)格范圍內(nèi)，隨著工業(yè)用地價(jià)格的強(qiáng)制性提升，其利用效率也隨之有限的增長(zhǎng)。

通過(guò)上述博弈分析可知，在既定的游戲規(guī)則下，地方政府既不能自發(fā)的修正導(dǎo)致工業(yè)用地低價(jià)出讓與低效配置的理性決策，也不能借助中央政府的強(qiáng)力監(jiān)管改善困局，只能依托既有的特殊地方文化尋求突破?，F(xiàn)實(shí)中，地方文化的營(yíng)造往往是出于歷史因素的長(zhǎng)期積累，其需要消耗不可估量的巨大成本。營(yíng)造適合的地方文化亦非可行的解決方案。本文主張：只有修改規(guī)則，才能真正解決工業(yè)用地低價(jià)出讓與低效配置的困局。

除了土地市場(chǎng)監(jiān)管者的角色，中央政府還具有制度限定的職能。通過(guò)中央政府的積極改革，可以使地方政府從土地議價(jià)過(guò)程中逐步退出（弱化其市場(chǎng)參與者的定位），并強(qiáng)化其市場(chǎng)服務(wù)者的角色，改變一元土地供給模式，引入多元土地供給主體，增強(qiáng)市場(chǎng)定價(jià)活力，配合地方政府角色轉(zhuǎn)型。

4 結(jié)論

綜上所述，希望依靠地方政府壟斷供地技術(shù)更新，進(jìn)而解決工業(yè)用地低價(jià)與低效配置困境的假設(shè)難以成立。在正式制度作用下，理性的地方政府都會(huì)為了完成GDP高速增長(zhǎng)的行政責(zé)任去迎合大企業(yè)之需，犧牲工業(yè)用地的價(jià)值，未得到合理定價(jià)的土地資源利用效率低下。試圖繞開正式制度的修正，通過(guò)中央政府強(qiáng)力監(jiān)管的策略亦無(wú)法取得成功。這也是長(zhǎng)期以來(lái)中央政府調(diào)控與監(jiān)管政策普遍失靈的緣由。除非中央政府能夠以極高的準(zhǔn)確率對(duì)地方政府低價(jià)出讓工業(yè)用地的行為施以高額的懲罰，否則其所采取的此類補(bǔ)救措施都無(wú)法改變地方政府低價(jià)供地的策略選擇。正因如此，通過(guò)承認(rèn)地方政府低價(jià)供地的策略選擇，進(jìn)而直接限制地方政府壓價(jià)底線的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在目前制度安排下具有一定的提升工業(yè)用地價(jià)格與配置效率的作用。

因此，觀點(diǎn)（1）成為了最具說(shuō)服力的解釋，即：工業(yè)用地市場(chǎng)所依賴的制度基礎(chǔ)存在缺陷，導(dǎo)致了土地低價(jià)與低效配置。只有改變地方政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)的制度安排，避免土地成為其吸引投資的工具，才有可能推動(dòng)土地低價(jià)與低效配置問(wèn)題的解決。

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