李學(xué)文，盧新海

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

1 引言

自分稅制以來，以“土地財政”為主的預(yù)算外收入越來越為地方政府所倚重。周飛舟在考察某省的幾個地區(qū)時發(fā)現(xiàn)，土地相關(guān)的收入占到了預(yù)算外收入的60%—80%，并基本與預(yù)算內(nèi)收入持平[1-2]，其他的調(diào)查也有類似的發(fā)現(xiàn)[3]。根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，土地出讓金從1999年的514.33億元增長到2008年的10259.80億元，2009、2010年的土地出讓金仍在高速增長，分別達到15910.20億元和29109.94億元①2009年、2010年數(shù)據(jù)分別來自于財政部《2009年全國土地出讓收支基本情況》和《關(guān)于2010年中央地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報告》。。在土地財政大規(guī)模增長的同時，另一個廣泛存在于地方政府間的現(xiàn)象同樣值得注意：分稅制后，地方政府在土地出讓方式上逐漸采取了不同的策略，即對于制造業(yè)（工業(yè)）用地，大多采用協(xié)議出讓，以極其優(yōu)惠的政策吸引制造業(yè)投資，而對于商住經(jīng)營性用地，則采用“招拍掛”等出讓形式，尤其是針對商住經(jīng)營性用地，紛紛成立“土地儲備中心”，壟斷土地一級市場，控制商住經(jīng)營性用地的供應(yīng)，使買方激烈競爭，從而獲取高額的土地出讓金。

土地出讓的這種差別化策略，周飛舟認為是分稅制的改革使得地方政府行為模式由改革前的“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)變到“經(jīng)營土地”、“經(jīng)營城市”而導(dǎo)致的[1]。陶然等在經(jīng)濟發(fā)展的財政激勵大背景下對其給出了一個比較合理的解釋：由于制造業(yè)部門較高的流動性，處于強大競爭壓力下的地方政府為獲得未來穩(wěn)定而長遠的稅收收入流，不得不采用協(xié)議出讓等政策吸引制造業(yè)投資，形成改革第二階段制造業(yè)“區(qū)域競次”的經(jīng)濟增長模式，而對于商住用地，由于本地服務(wù)業(yè)消費者的非流動性，地方政府采用“招拍掛”等出讓形式高價出讓土地[4-5]。其他一些學(xué)者在討論土地財政的問題中，基本上忽略了地方政府土地出讓上的差別化行為[6-8]，張莉等甚至認為地方官員熱衷于土地出讓的原因不在于土地財政，而是在于為經(jīng)濟增長而競爭的晉升錦標賽壓力下的土地引資[7]。

本文認為“土地引資”說是缺乏說服力的，首先，可能并不存在一個為經(jīng)濟增長而競爭的晉升錦標賽，這一點陶然等已經(jīng)提供了很好的論證[9]，Downs也曾在研究集權(quán)的官僚體系時指出，依據(jù)客觀考核標準的晉升規(guī)則與集權(quán)的官僚體系不相容[10]，因而由這種動機引出的土地出讓行為值得懷疑；其次，土地引資說明顯地忽視了龐大的土地財政以及各地競相出現(xiàn)的高地價以及“地王”現(xiàn)象（這些現(xiàn)象是與土地引資說不兼容的）；另外，土地引資說還忽視了中國改革開放以來經(jīng)濟增長模式的階段性特征，實際上，地方政府大規(guī)模的招商引資是在1994年分稅制之后才出現(xiàn)的。在此之前，地方政府則是以扶持和發(fā)展隸屬其的國有或集體企業(yè)為主發(fā)展經(jīng)濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展正是在這一階段，而這一階段，地方政府主要的預(yù)算外收入來源是其控制下的國有和集體企業(yè)留利，早期學(xué)者的研究證實了這一點[11-13]②從預(yù)算外收入的總數(shù)看，分稅制前增長速度和規(guī)模同樣驚人，根據(jù)《中國財政年鑒》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1982—1993年預(yù)算外收入統(tǒng)計口徑第一次調(diào)整前的這一段時期，地方預(yù)算外收入平均增長速度達到30.36%，遠超過了地方預(yù)算內(nèi)收入（中央預(yù)算內(nèi)收入）平均18.93%（18.24%）的增長速度，1992年地方預(yù)算外收入甚至達到了預(yù)算內(nèi)收入的86%左右。，但事實上中國的土地使用權(quán)有償出讓從20世紀80年代中后期即已開始③深圳在1987年率先公開對土地進行了有償出讓，隨后兩年《憲法》和《土地管理法》做了相應(yīng)修改，正式從法律上確立了地方政府國有土地有償出讓政策，并明確禁止任何單位或個人進行非法轉(zhuǎn)讓。。因此，考慮到地方政府預(yù)算外收入規(guī)模以及在這兩階段所表現(xiàn)出的不同形式，有理由相信，改革開放以來地方政府致力于發(fā)展經(jīng)濟的熱情之根源在于獲取大規(guī)模的預(yù)算外收入，當然，這種預(yù)算外收入的追逐受到客觀制度條件的限制，因而在制度變遷的情況下可獲取的預(yù)算外收入的來源也隨之改變。當分稅制改革掐斷了地方政府通過所屬企業(yè)隱蔽、截留利潤的方式獲取預(yù)算外收入的途徑，地方政府在其權(quán)力范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)變方式，尋找新的預(yù)算外財源，因而力圖做大不受預(yù)算管理的以土地出讓金為主的土地財政便不足為奇了④自1989年確立土地有償出讓制度以來，盡管土地出讓金在中央與地方的分配方案經(jīng)歷了多次調(diào)整，但土地出讓金往往在各種隱蔽的手段下被地方政府掌控，分稅制改革把土地出讓金全部劃歸地方政府，也可能是鑒于其無法轉(zhuǎn)化為正式的稅種來由中央政府加以控制。當然，分稅制改革后土地出讓金的安排，也使地方政府做大土地財政放開了手腳。。地方政府的土地出讓行為正是在這一動機下引導(dǎo)出的，其對工業(yè)用地和商住用地采取的差別化策略也就不只是因為工業(yè)用地和商住用地不同的產(chǎn)業(yè)特點，而是更根本地來自于對以土地出讓金為主的預(yù)算外收入的追求。陶然等認為，低地價吸引制造業(yè)投資帶來的發(fā)展帶動了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增加了商住用地的需求，從而帶來更高的土地出讓金收入，并稱之為制造業(yè)競爭的“溢出效應(yīng)”[4]，這種提法暗示了在土地出讓行為中，商住用地的出讓策略是附屬于工業(yè)用地出讓策略而存在的。但考慮到分稅制的稅種劃分，制造業(yè)發(fā)展帶來的絕大部分稅收增長都上繳給上級部門，并且當?shù)胤蕉愒鲩L過快時隨時有可能被分享或收繳①從中央—地方財政關(guān)系來看，來自于制造業(yè)最大份額的增值稅由國稅系統(tǒng)征收，其中75%被中央拿走，而剩下的25%需要通過稅收返還的形式才能到地方政府手中，且2002年以前被劃為地方獨享稅的企業(yè)所得稅和個人所得稅增長迅速，2002年以后成為中央地方共享稅，分成比例為各自50%，2003年又調(diào)整為中央60%、地方分享40%，證券交易稅也是一個典型的例子。，那么設(shè)想如果地方政府沒有土地出讓金為主的土地財政，是否還會有如此強的動力通過工業(yè)用地的低地價吸引制造業(yè)投資，發(fā)展地方經(jīng)濟？因此，獲取商住用地高額土地出讓金是地方政府熱衷于低地價吸引制造業(yè)以發(fā)展經(jīng)濟的根本原因，因為制造業(yè)的發(fā)展是本地服務(wù)業(yè)需求增長的最佳途徑，而需求的增長必然導(dǎo)致有限的商住用地價格上漲，從而做大土地財政。也就是說，土地財政是低地價出讓工業(yè)用地吸引投資發(fā)展制造業(yè)的“動機效應(yīng)”，而非其“溢出效應(yīng)”。在此基礎(chǔ)上，本文提出如下假說：地方政府之所以愿意并熱衷于低價出讓工業(yè)用地，看重的是制造業(yè)的發(fā)展能夠帶來地方基礎(chǔ)設(shè)施的完善，吸引外來務(wù)工人口，增加服務(wù)業(yè)消費需求，從而進一步抬高“招拍掛”商住用地的價格，獲得更高的土地出讓金。為檢驗假說，本文接下部分利用A省縣級的土地出讓面板數(shù)據(jù)，建立一個PVAR模型并進行計量實證分析。

2 PVAR模型的建立和實證分析

2.1 估計模型與方法

根據(jù)假說，本文利用省縣市級土地協(xié)議出讓和招拍掛出讓年度非平衡面板數(shù)據(jù)（1996—2007年）②數(shù)據(jù)來源于A省國土廳及各市縣國土局，2003以前部分縣（市）的數(shù)據(jù)缺失，因此只能構(gòu)造非平衡面板數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是國土部門一手的統(tǒng)計資料，是真實可靠的。由于非研究方面的原因，本文不便使用具體地名，而使用A省來代替。并且，不使用具體地名，對研究結(jié)論不會產(chǎn)生影響。構(gòu)造PVAR（面板向量自回歸）模型，PVAR模型構(gòu)造如下：

式1和式2中，IND表示“協(xié)議”工業(yè)用地的出讓價格，SF表示“招拍掛”商服用地的出讓價格，下標i、t分別表示個體和時間序列，ai表示不隨時間變化的個體效應(yīng)。具體思路是：首先采用“前向均值差分法”去除固定效應(yīng)，也就是“helmert”過程[14]，如此變換后的干擾項與解釋變量的當期值和滯后項都不相關(guān)，可以利用矩條件構(gòu)造GMM估計量，進一步使用差分變量的滯后項作為水平值的工具變量。

2.2 估計結(jié)果與穩(wěn)健性分析

PVAR模型要求數(shù)據(jù)是平穩(wěn)的序列，因此，在正式估計之前，要對數(shù)據(jù)進行平穩(wěn)性檢驗，本文采用由Maddala和Wu基于Fisher檢驗基礎(chǔ)上開發(fā)的兩種能用于非平行面板數(shù)據(jù)的檢驗方法檢驗數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性[16]。檢驗結(jié)果較為一致的拒絕了兩個變量存在單位根的假設(shè)，可以直接進行面板向量自回歸的估計③這里的估計方法使用了Love and Zicchino[15]編寫的stata面板數(shù)據(jù)向量自回歸模型程序包。。

從回歸的結(jié)果（表1）可看出，招拍掛土地出讓價格對滯后一期、二期、三期、四期協(xié)議土地出讓價格的回歸系數(shù)均為負，但是在統(tǒng)計上均不顯著，協(xié)議出讓土地價格對其自身滯后一期的回歸系數(shù)在1%水平下顯著，其余均不顯著；協(xié)議出讓土地價格對滯后二期、三期的招拍掛土地出讓價格回歸系數(shù)分別在5%、1%水平上顯著，且均為正，招拍掛土地出讓價格對其自身滯后期的影響表現(xiàn)了類似的結(jié)果。回歸的結(jié)果從統(tǒng)計意義上表明，對于協(xié)議出讓土地的價格來說，招拍掛土地出讓價格的變化對協(xié)議出讓土地滯后期的價格變化沒有實質(zhì)性的影響，當期的出讓價格對其自身的短期影響（滯后一期）具有相當?shù)拿舾行裕鴱拈L期來說并沒有顯著的效應(yīng)；從招拍掛土地出讓價格來說，無論是協(xié)議出讓土地的價格變化，還是招拍掛土地出讓價格自身的變化，都對招拍掛土地出讓價格具有顯著的正的滯后效應(yīng)。為保證PVAR模型估計結(jié)果的穩(wěn)健性，本文還引入了相關(guān)先決變量，分析先決變量的引入是否對PVAR模型估計結(jié)果產(chǎn)生顯著影響，模型如下：

表1 系統(tǒng)GMM兩階段估計結(jié)果Tab.1 The regression results of two-step system GMM

由于本文研究的對象是針對縣級單位，土地價格是全區(qū)的平均價格，因而諸如內(nèi)部的區(qū)位、交通等因素將不予考慮，至于縣與縣之間的區(qū)位等微觀因素差別，可歸結(jié)到如模型中的個體效應(yīng)里；宏觀層面則有制度因素和經(jīng)濟因素，制度因素由于難以量化無法考慮，經(jīng)濟因素包括人口、固定資產(chǎn)投資、財政收入、GDP、儲蓄、人均可支配收入等，根據(jù)已有的文獻和經(jīng)濟理論，工業(yè)用地出讓價格更多與當?shù)睾暧^經(jīng)濟水平有關(guān)，因而對式3的引入全社會固定資產(chǎn)投資、地均GDP、GDP增速、財政總收入、地方財政收入等5個變量，對于式4，由于商住用地大部分是用作商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)，跟一個地區(qū)城市的人口和居民的購買力、商住用地的供給密切相關(guān)，因此我們引入人口密度、招拍掛出讓面積與協(xié)議出讓面積比、城鄉(xiāng)居民儲蓄存款年末余額、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入等變量，并對非平穩(wěn)的變量進行差分處理，使其平穩(wěn)。目前帶有外生或先決變量的PVAR模型的估計程序還未開發(fā)出來，但基于PVAR模型本質(zhì)上是一個特殊的動態(tài)面板模型，本文采用動態(tài)面板模型的估計方法估計式3和式4。估計結(jié)果顯示外生變量對PVAR模型得出的結(jié)論并沒有本質(zhì)的影響。

2.3 面板脈沖響應(yīng)和格蘭杰因果分析

PVAR模型的一個直接好處是可以對變量的沖擊響應(yīng)所經(jīng)由的路徑進行分析。在本文中，協(xié)議出讓土地價格和招拍掛土地出讓價格的相互作用關(guān)系通過脈沖響應(yīng)圖能得到更好的體現(xiàn)，面對協(xié)議出讓價格的一個沖擊，協(xié)議價格自身的變化表現(xiàn)為一個正的衰減過程，直到第六期衰減為0，置信區(qū)間雖然較寬，但都在一個正的影響范圍內(nèi)；招拍掛當期的價格并沒有受到影響，在滯后期，呈現(xiàn)為先增加后減少的近似倒“U”型的過程，不過，置信區(qū)間顯得較寬，一定程度上降低了可信度。面對招拍掛出讓價格的一個沖擊，協(xié)議出讓價格的滯后反應(yīng)為負，且波動性較大，置信區(qū)間上側(cè)為正，下側(cè)為負，說明協(xié)議出讓價格的滯后反應(yīng)不顯著；招拍掛出讓價格在當期呈現(xiàn)正響應(yīng)之后，在滯后期快速衰減，到第六期后衰減為0，置信區(qū)間較窄，結(jié)果較為可信。

為進一步得到統(tǒng)計結(jié)果的支持，對上述PVAR模型進行面板數(shù)據(jù)的格蘭杰因果關(guān)系檢驗。如果協(xié)議出讓土地價格的變化不是招拍掛土地出讓價格的“格蘭杰原因”，則 統(tǒng)計上不會顯著異于0，同樣，如果招拍掛土地出讓價格不是協(xié)議出讓土地價格的“格蘭杰原因”，則 統(tǒng)計上不會顯著異于0，據(jù)此，可根據(jù)約束和無約束的回歸殘差平方和構(gòu)造F統(tǒng)計量：

式5中，RSSR和RSSUR分別表示約束與無約束回歸的殘差平方和，根據(jù)F統(tǒng)計值可選擇拒絕或者不拒絕原假設(shè)。格蘭杰因果檢驗的結(jié)果（表2）表明，協(xié)議出讓土地價格是招拍掛出讓土地價格的格蘭杰原因，而招拍掛出讓土地價格不是協(xié)議出讓土地價格的格蘭杰原因。

表2 格蘭杰因果關(guān)系檢驗Tab.2 The results of granger causality tests

根據(jù)計量模型回歸結(jié)果、脈沖響應(yīng)分析和格蘭杰因果檢驗，可以得到一個初步的結(jié)果：在兩變量面板自回歸模型中，協(xié)議出讓土地價格和招拍掛土地出讓價格之間體現(xiàn)了一種非對稱的互動關(guān)系，協(xié)議出讓土地價格對其自身的短期滯后響應(yīng)比較明顯，且作用為正，招拍掛土地出讓價格對協(xié)議出讓土地價格沒有明顯的滯后效應(yīng)；而招拍掛土地出讓價格卻受到協(xié)議出讓土地價格及其自身明顯而持續(xù)的正向滯后影響。

3 結(jié)論與政策含義

盡管由于數(shù)據(jù)限制，本文只利用了A省縣級單位69個樣本12年的面板數(shù)據(jù)進行分析，但在一省之下的縣市經(jīng)濟發(fā)展水平同樣存在很大差異，所以能夠較好地模擬全國的情況。從現(xiàn)實來看，本文的實證分析結(jié)果大致上是以中國目前這一階段的經(jīng)濟發(fā)展模式相吻合的。究其原因，地方政府低價協(xié)議出讓的土地絕大多數(shù)是工業(yè)（制造業(yè)）用地，但工業(yè)用地的相對低價是基于與“招拍掛”商服用地出讓價格的橫向比較，從時間序列來看，協(xié)議出讓的工業(yè)用地價格是普遍上升的，至少也具有波動上升的趨勢，而地方政府的土地征收補償幾乎不變，這說明工業(yè)用地價格的上升并非成本驅(qū)動，更多的是地方政府的策略所致，這說明，地方政府不會一味的壓低協(xié)議出讓的工業(yè)用地價格吸引制造業(yè)，而是根據(jù)自身條件的改善不斷調(diào)整策略；另一方面，協(xié)議出讓工業(yè)用地所帶來的工業(yè)的發(fā)展，擴大了商服用地的需求，招拍掛出讓商服用地價格的上漲自然在情理之中[4]，這種利益才是地方政府發(fā)展制造業(yè)的真實動機。為獲得更多的土地出讓金收益，地方政府還紛紛成立土地儲備中心，對包括商業(yè)、住宅、綜合等經(jīng)營性用地實行統(tǒng)一收購儲備，以營造商服用地地價的不斷上漲趨勢，并通過在壟斷性的土地出讓市場上利用“招拍掛”等出讓形式，實現(xiàn)土地收益的最大化，在這一過程中，很多房地產(chǎn)開發(fā)商更寧愿囤地而不愿開發(fā)，造成近年來各地高居不下的住房空置率，更加劇了“看漲”趨勢。另外，東部一些相對落后的縣市和中西部很多地區(qū)，由于區(qū)位等條件的劣勢，實際上很難參與到全國性的投資競爭中，當?shù)氐胤秸踔晾@過制造業(yè)的發(fā)展，通過基礎(chǔ)設(shè)施等公益性用地的開發(fā)，促使商住用地出讓價格的攀升。因此，在一定程度上可以說，是“地價”在抬升“地價”，計量結(jié)果（“招拍掛”土地出讓價格對其自身顯著的“滯后效應(yīng)”）也有力的佐證了這一點。

因此，謀利化的地方政府在分稅制改革后對“土地財政”的追求，是當前中國以“經(jīng)營土地”為特征的經(jīng)濟增長模式的根本源頭，在這種模式下，房地產(chǎn)業(yè)成為地方經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)，這也是從2000年以來中央政府屢屢重拳出臺房價地價調(diào)控政策但收效甚微的本質(zhì)原因。這是一種非常危險的經(jīng)濟增長模式，要徹底改變這種經(jīng)濟增長模式，盡管十分困難，但仍有一些思路可循。從短期來說，需對稅種采取更合理的中央—地方分配方式，使地方政府財政預(yù)算內(nèi)收入和支出責(zé)任相匹配；另外，需對地方政府對土地的控制能力進行限制，切斷其與“土地財政”的密切聯(lián)系，一個可能的方式是放開土地供給的壟斷性市場，通過房地產(chǎn)稅這種穩(wěn)定而長遠的地方稅種來代替“土地財政”，從而一方面把游離于預(yù)算管理之外的收入納入到規(guī)范的渠道，另一方面可一定程度上引導(dǎo)地方政府從注重經(jīng)濟發(fā)展的“政績”上轉(zhuǎn)到向本地居民提供滿意的地方公共服務(wù)上來，朝真正發(fā)揮地方政府的職能邁進一步，因為房地產(chǎn)稅跟居民對當?shù)毓卜?wù)的滿意程度密切相關(guān)，這個時候不僅企業(yè)，居民也能夠通過“用腳投票”，影響地方政府的財政收入，使地方政府形成Tiebout[17]意義上的競爭。當然這需要諸如人口的自由流動、戶籍、社會保障等相關(guān)配套改革。從長期來看，需對地方政府的權(quán)力進行約束，杜絕其一切可能的獲取大規(guī)模預(yù)算外收入的能力，使預(yù)算約束得到硬化，這需要改變目前這種自上而下的監(jiān)督與問責(zé)機制，賦予居民足夠的監(jiān)督權(quán)，讓居民不僅可以“用腳投票”，還可以“用手投票”，使地方政府不僅為上級負責(zé)，更重要的是為當?shù)鼐用褙撠?zé)。

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