江必新

議題六：關(guān)于依法治國基本方略

報告摘要：◆全面推進依法治國。推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。

◆提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

黨的十八大報告指出：“全面推進依法治國”，“加快建設(shè)社會主義法治國家”，凸顯了黨中央對法治國家建設(shè)的高度重視。要全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，要在規(guī)則治理上下功夫，在中國特色上費心力，在加快建設(shè)上用力氣，在全面推進上做文章，在有效治理上見成效。

要把“民主”、“自由”、“平等”、“法治”、“公正”、“誠信”、“和諧”等理念納入社會主義核心價值體系

“民主”、“自由”、“平等”、“法治”、“公正”、“誠信”、“和諧”等理念，不僅是人類和平共處的基本準(zhǔn)則，也是人類共同體生存和發(fā)展的基本條件；這些理念從來就不是資產(chǎn)階級的專利，而是人類共同創(chuàng)造的文明成果；這些理念既是法治所承載的道德人文價值，也是法治得以被信仰的基本條件。將這些理念視為資產(chǎn)階級的專利并將其與資本主義捆綁在一起，不僅人為地剝奪了社會主義的話語權(quán)，而且為淵驅(qū)魚地造就了資本主義人文道德優(yōu)勢。將這些理念納入社會主義核心價值體系，既可以豐富社會主義核心價值體系的內(nèi)容，又使社會主義的價值體系與其它價值體系具有一定的共性和兼容性，從而形成交流溝通與和平共處的條件和橋梁；既使社會主義法治具有更豐富的內(nèi)涵，又使社會主義法治更具有感召力和影響力；在全社會倡導(dǎo)這些理念，不僅有利于使法治的基本價值得以在中國大地生根，而且有利于法律的貫徹實施；不僅為在中國大地上實現(xiàn)規(guī)則治理創(chuàng)造條件，也為法治國家的建設(shè)打下堅實的思想基礎(chǔ)。

要進一步凸顯法治建設(shè)在中國特色社會主義總體布局中的地位

長期以來，我們將法治建設(shè)作為政治建設(shè)的組成部分，在全面推進依法治國、加快法治國家建設(shè)的今天，應(yīng)當(dāng)進一步凸顯法治建設(shè)在中國特色社會主義總體布局中的地位。

首先，法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，政治建設(shè)難以涵蓋其全部內(nèi)容；其次，盡管法治與政治具有極大的關(guān)聯(lián)性，但法治有其自身質(zhì)的規(guī)定性，也有其特有的建設(shè)規(guī)律；再次，不僅政治建設(shè)離不開法治，經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面的建設(shè)也都離不開法治；最后，為了避免前蘇聯(lián)社會主義的悲劇，中國特色社會主義應(yīng)當(dāng)更加凸顯法治在總體建設(shè)布局中的地位。

要把保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由作為執(zhí)政為民的起碼職責(zé)

執(zhí)政黨要實現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨，首先必須保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。這是因為：只有將人民的正當(dāng)?shù)睦妗⒁?、愿望和訴求權(quán)利化，才能使執(zhí)政為民轉(zhuǎn)變成公權(quán)力機關(guān)具體的法定職責(zé)，才能使人民的正當(dāng)要求、愿望和訴求轉(zhuǎn)變成一種具有法律程序保護的請求權(quán)，才能使為人民服務(wù)走上公開、透明、公平、可持續(xù)之路，才能使人民的合法權(quán)益得到法治的保障和司法的救濟。要保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，一要在“廣泛”上做文章：不僅要保護人民私法上的權(quán)利，而且要保護人民公法上的權(quán)利；不僅要承認(rèn)國民的法定權(quán)利，而且要承認(rèn)國民的基本人權(quán)與正當(dāng)利益；不僅要不斷擴大人民的政治權(quán)利，而且要不斷擴大國民的經(jīng)濟社會文化環(huán)境權(quán)利；不僅要強化對自由權(quán)的保護，而且要強化對平等權(quán)的保護；不僅要保護當(dāng)代人的權(quán)利，而且要保護子孫后代的權(quán)利。二要在“保證”上下功夫：一要為權(quán)利的行使提供必要的物質(zhì)資源；二要使每項權(quán)利相應(yīng)的義務(wù)或職責(zé)具有對應(yīng)支持；三要有效防止權(quán)利遭受公共權(quán)力的侵害；四要切實保障權(quán)利的平等行使；五要健全權(quán)利受損的救濟機制。

要把對公共權(quán)力的有效監(jiān)督和制約作為法治建設(shè)的核心內(nèi)容

對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，是任何法治形態(tài)的基本要義；公共權(quán)力具有二重性，唯有法律方能使其揚長避短和趨利避害；破壞法治的最大危險在一般情況下都來自公共權(quán)力；只有約束好公共權(quán)力，國民的權(quán)利和自由才可能安全實現(xiàn)。有效監(jiān)督和制約公共權(quán)力，要在以下幾個方面狠下功夫：要科學(xué)配置權(quán)力，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)；要規(guī)范權(quán)力的運行，為權(quán)力的運行設(shè)定明確的范圍、條件、程序和界限；要防止權(quán)力的濫用，為權(quán)力的行使設(shè)定正當(dāng)目的及合理基準(zhǔn)與要求；要嚴(yán)格對權(quán)力的監(jiān)督，使違法或不正當(dāng)行使權(quán)力的行為得以及時有效糾正；要健全權(quán)益恢復(fù)機制，使受公共權(quán)力侵害的私益得到及時賠償或補償。

要把憲政作為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一的基本路徑

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，是中國共產(chǎn)黨對執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的深化，是執(zhí)政黨對六十多年執(zhí)政經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。三者的有機統(tǒng)一，不僅反映了現(xiàn)代民主政治的基本規(guī)律，而且體現(xiàn)了政黨與國家和人民之關(guān)系的基本準(zhǔn)則。要實現(xiàn)三者的有機統(tǒng)一，必須走憲政之路：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)；黨應(yīng)當(dāng)通過憲政路徑吸納、整合、表達民意，并通過立法程序?qū)Ⅻh的意志和政策變成國家意志和法律；要使黨的領(lǐng)導(dǎo)融入人民代表大會制度這一根本政治制度之中，并通過權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)、人事選舉罷免權(quán)、重大事項的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)；要使黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)方式與憲法所規(guī)定的國家權(quán)力運行方式協(xié)調(diào)、統(tǒng)一起來，確保行政機關(guān)依法行政、司法機關(guān)依法獨立公正地行使職權(quán)。

要用法治思維和法治方式處理改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)中的棘手問題

憲法和法律是人民公意的規(guī)范表達，是國家意志的集中體現(xiàn)，也是黨的各種政策的有機整合。因此，憲法和法律是任何組織和個人都必須遵循的準(zhǔn)則。法治是治理國家和管理社會的基本方式。無論是深化改革還是推動發(fā)展，也不論是化解矛盾還是維護穩(wěn)定，都不得以任何借口以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，都應(yīng)當(dāng)以法治思維進行謀劃和決策，都必須以法治方式進行決斷和處理。要按照法定的權(quán)限舉事，不得超越或變相超越本機關(guān)或本職位的職權(quán)范圍，不得隨意擴大自己的職權(quán)范圍，即使目的正當(dāng)也不得在法外行使權(quán)力；要按照法定的條件處事，不得曲解法定的條件行使職權(quán)，也不得隨意變更法定的條件行使職權(quán)，更不得無視法定的條件行使職權(quán)；要按照法定的程序行事，不得任意減損或增加法定的步驟和方式，不得隨意顛倒法定程序的順序，不得無視法律的形式或標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意違背法律的期間規(guī)定和時間要求；要按照證據(jù)規(guī)則定事，對事件進行定性必須滿足法定的事實要件，認(rèn)定事實必須有足夠的證據(jù)支持，所運用的證據(jù)材料必須合法客觀并與待證事實具有關(guān)聯(lián)性；要按照正當(dāng)合理原則辦事，不得受不應(yīng)當(dāng)考慮的因素的干擾或拒絕考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，不得違反比例原則及合目的性、合正義性之原則；不得濫用對法律規(guī)范的解釋權(quán)以及實體或程序的自由裁量權(quán)。

要在完善社會主義法律體系的基礎(chǔ)上建構(gòu)充分、良善且體現(xiàn)民主精神的法律規(guī)范供給機制

全面推進依法治國，需要充分的規(guī)范供給。恪守原有單一的法律淵源已無法滿足法治實踐的需求，有必要適當(dāng)擴大法律淵源，甚至可以有限制地將司法判例、交易習(xí)慣、法律原則、國際慣例作為裁判根據(jù)，以彌補法律供給的不足，同時還應(yīng)當(dāng)建立對法律擴大或限縮解釋的規(guī)則，通過法律適用過程填補法律的積極或消極的漏洞。為了保證法律規(guī)范的質(zhì)量和提升立法科學(xué)化的水平，應(yīng)當(dāng)進一步改善立法機關(guān)組成人員的結(jié)構(gòu)，提高立法程序正當(dāng)化水平，構(gòu)建立法成本效益評估前置制度，建立辯論機制，優(yōu)化協(xié)商制度，提升立法技術(shù)，規(guī)范立法形式，確定法律規(guī)范的實質(zhì)與形式標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立法律規(guī)范的事前或事后的審查過濾機制，構(gòu)建實施效果評估機制，完善法律修改和廢止制度等等。尤其要著力提高立法過程的實質(zhì)民主化水平，要暢通民意表達機制以及民意與立法的對接機制，設(shè)定立法機關(guān)組成人員聯(lián)系選民的義務(wù)，規(guī)范立法機關(guān)成員與“院外”利益集團的關(guān)系，完善立法聽取意見（包括聽證等多種形式）、整合吸納意見以及重大立法全民公決制度，建立權(quán)力機關(guān)內(nèi)部的制約協(xié)調(diào)機制，建立立法成員和立法機關(guān)接受選民和公眾監(jiān)督的制度，等等。

要用系統(tǒng)工程學(xué)的觀念看待并建構(gòu)法律實施系統(tǒng)

法律實施與嚴(yán)格執(zhí)法是一個系統(tǒng)工程。首先，要認(rèn)真研究如何使法律規(guī)范本身具有可實施性，不具有實施可能性的法律規(guī)范無疑會加大實施成本，甚至即使執(zhí)法司法人員費盡心機也難以實現(xiàn)。因此，要特別注意法律規(guī)范的可操作性、實施資源的配套性、法律規(guī)范本身的可接受性以及法律規(guī)范自我實現(xiàn)的動力與能力。其次，要研究法律實施所必需的體制以及法律設(shè)施，國家必須為法律實施提供強有力的體制、設(shè)施與物質(zhì)保障。再次，要認(rèn)真研究法律實施所需要的執(zhí)法和司法人員的素質(zhì)與能力，要為法律實施所需要的素質(zhì)和能力的培訓(xùn)與養(yǎng)成提供必要的條件和機制。又次，要研究法律實施的環(huán)境因素，并為法律實施創(chuàng)造必要的執(zhí)法和司法環(huán)境。最后，要研究如何克服法律實施的阻礙和阻力，有針對性地進行程序設(shè)計、制度預(yù)防和機制阻隔，針對我國現(xiàn)階段的國情，有必要把排除“人情”、“關(guān)系”、“金錢”、“權(quán)力”對法律實施的干擾作為重點整治內(nèi)容。

要為司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)創(chuàng)造體制條件，并設(shè)置高度正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?/p>

司法的性質(zhì)、功能和使命，要求司法主體必須具有中立性。司法不中立便無法獲得當(dāng)事人的認(rèn)同和接受；而司法的中立必須以確保司法機關(guān)獨立行使職權(quán)并有足夠的能力抗拒任何形式的干擾為條件。在中國，對司法的干擾，不僅來自“金錢”和“權(quán)力”，而且來自“人情”和“關(guān)系”，這種國情和現(xiàn)實，使中國的司法所面臨的干擾風(fēng)險非常之大。因此，需要建立堅固的體制障礙和制度隔離，使任何干擾都無法對司法的公正性產(chǎn)生實質(zhì)性的消極影響。而要做到這一點，必須進一步推進司法體制改革和制度完善。然而，獨立性并不是公正的充分條件，而只是必要條件。要實現(xiàn)公正，除了司法人員的優(yōu)良素質(zhì)和高度自律之外，還必須通過設(shè)立具有高度正當(dāng)性的程序，通過賦予當(dāng)事人及其代理人的充分的程序權(quán)利，通過科學(xué)、有效且符合司法規(guī)律的管理，通過有效而理性的層級監(jiān)督和外部監(jiān)督等等，以確保事實認(rèn)定的客觀性、法律適用的正確性以及當(dāng)事人的可接受性。

國民對法律的尊重和信仰比知法懂法更重要

一個人如果對法律缺乏應(yīng)有的尊重和信仰，知法、懂法不僅無助于法律的實施與遵守，反而會為其規(guī)避法律創(chuàng)造條件。教育民眾學(xué)法、知法固然重要，但更重要的是教育民眾尊法和守法。事實上，即使是從事法律專業(yè)的人，也很難熟知所有的法律規(guī)范。因此，與其花巨大的成本去向國民灌輸法律知識，不如通過大量公開的執(zhí)法和司法典型案例使國民樹立尊法和守法的意識；與其讓每個人都全面地知法懂法，不如將資源用來培養(yǎng)大批律師和法律工作者，為普通民眾提供及時、廉價的法律咨詢和法律服務(wù)。對于一般國民來說，以下兩點最為重要：一是恪守道德底線，知道哪些可為，哪些不可為，法律乃道德之底線，絕大多數(shù)法律規(guī)范乃道德原則衍生或折沖之產(chǎn)物；道德規(guī)范不容，一般為法所禁止（盡管不可畫等號）；道德規(guī)范容許，一般為法所不禁。二是遇有矛盾和糾紛，養(yǎng)成咨詢律師和法律工作者的習(xí)慣，而不是憑著對法律的一知半解去實施法律行為（有時反而風(fēng)險更大）。這正如國家對待國民的健康一樣，重要的是讓國民具有保健意識和知識，有病及時咨詢或看醫(yī)生，而不是讓每個人都去精通所有的醫(yī)藥知識。當(dāng)然，在國民具有強烈的法律意識和咨詢意識的基礎(chǔ)上，鼓勵國民多懂得法律知識也值得提倡，但一方面要注意普法的成本和效益，另一方面要提醒國民注意避免一知半解運用法律的風(fēng)險。

（作者為最高人民法院黨組成員、副院長）

責(zé)編/陳陽波袁靜美編/石玉

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依法治國基本方略發(fā)展歷程

1997年黨的十五大第一次把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，建設(shè)社會主義法治國家被確立為我國的政治發(fā)展目標(biāo)，刀“制”的“法制”也被改為水“治”的“法治”，用“法治國家”的概念代替了“法制國家”，并提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)。

1999年第九屆全國人大二次會議通過《憲法修正案》，將依法治國、建設(shè)社會主義法治國家載入憲法。這是中國首次以國家根本大法的形式公開向世界表明，中國將建設(shè)社會主義法治國家。

2002年黨的十六大明確提出發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。三者有機統(tǒng)一是社會主義政治文明的本質(zhì)特征，是發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義法治國家必須始終堅持的政治方向。

2004年第十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將“三個代表”重要思想、尊重保障人權(quán)、保障合法私有財產(chǎn)權(quán)等重要內(nèi)容載入憲法。

2007年黨的十七大對中國特色社會主義法治建設(shè)作出戰(zhàn)略部署，提出全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家的總?cè)蝿?wù)。提出從制度上、程序上實現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。

精彩觀點集結(jié)

法治應(yīng)是民主的前提

中國政法大學(xué)終身教授陳光中：政治體制改革的關(guān)鍵在于擴大民主、發(fā)展民主，這是中國特色社會主義法治國家的要義。黨的十八大報告將建設(shè)、擴大社會主義民主同加快建設(shè)社會主義法治國家緊密聯(lián)系在一起，具有深刻的意義。因為法治決不能離開民主，法治應(yīng)是民主的前提。沒有民主的法治并不是真正的社會主義法治，更不是人民當(dāng)家作主的法治，而是容易走向?qū)Ｖ频摹胺ㄖ巍?。擴大民主包括擴大黨內(nèi)民主，通過依法治黨來帶動依法治國。加強反腐倡廉建設(shè)，這是關(guān)乎黨和國家興亡的大事，建議盡早建立官員財產(chǎn)公開制度。

法治思維需靠法治權(quán)威來樹立

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安：法治浩蕩，不可阻擋。執(zhí)政黨第一次把“法治思維”和“法治方式”寫入行動指南，無疑將影響未來五年乃至更為久遠(yuǎn)的國家命運，對于保持國家長治久安和繁榮穩(wěn)定意義重大。當(dāng)下中國社會矛盾突出，消弭沖突亟待法治思維和法治方式。但實踐中，還有相當(dāng)一部分官員習(xí)慣于依靠權(quán)力發(fā)號施令，甚至把個人權(quán)威凌駕于法律之上，導(dǎo)致矛盾高發(fā)多發(fā)，極大地?fù)p害了黨在人民群眾中的形象。十八大向全黨提出這一要求，對于化解社會矛盾、保持國家長治久安、保證國家發(fā)展方向、促進國家繁榮穩(wěn)定意義重大；對于推進依法治國、將一切組織的運行納入法治軌道具有強烈的現(xiàn)實意義。當(dāng)然，法治思維的形成需要法治權(quán)威的樹立，權(quán)威來自何處？關(guān)鍵是違法能否得到追究。除了違法必究外，我們特別需要大力推進法治文化建設(shè)，在潛移默化中熏陶影響各級黨政官員。

依靠民主力量厲行法治，構(gòu)建一套有效的權(quán)力制約制度

中國政法大學(xué)副校長馬懷德：如何有效制約權(quán)力防止權(quán)力濫用，是十八大之后政治體制改革和法治建設(shè)的關(guān)鍵。必須依靠民主力量厲行法治，構(gòu)建一套有效的權(quán)力制約制度并使其充分發(fā)揮作用。具體而言，就是要完善民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督制度，充分運用民主權(quán)利制約公權(quán)力；就是要健全組織和程序制度，運用法治方式約束公權(quán)力；就是要強化社會和司法監(jiān)督制度，運用法律監(jiān)督方式防止權(quán)力濫用。黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督對于制約權(quán)力防止權(quán)力濫用無疑具有重要意義。但是，有效的司法監(jiān)督同樣不可或缺。尤其在公眾參與熱情高漲、新興媒體快速發(fā)展的背景下，更應(yīng)該重視司法監(jiān)督的作用，運用法治的方式制約公權(quán)力，糾正違法行為，懲罰貪腐犯罪。