姜洪英 楊鳳海 郭 剛 薛思學(xué)

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱 150030)

黑龍江墾區(qū)地處世界聞名的黑土帶上，是目前我國(guó)三大墾區(qū)之一。位于東經(jīng)123°40′～134°40′，北緯40°10′～50°20′之間，橫跨小興安嶺山麓、松嫩平原和三江平原地區(qū)。

1 黑龍江墾區(qū)的自然條件及土地利用情況

1.1 黑龍江墾區(qū)的自然條件

黑龍江墾區(qū)土地總面積5.28萬km2，耕地面積2.4多萬km2。黑龍江省農(nóng)墾總局下轄9個(gè)管理局，其中寶泉嶺、紅興隆、建三江、牡丹江等4個(gè)管理局分布在三江平原東部和南部，北安、九三、齊齊哈爾、綏化、哈爾濱等5個(gè)管理局分布在松嫩平原北部。墾區(qū)共有114個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)(牧)場(chǎng)，650個(gè)管理區(qū)，地勢(shì)東低北高[1]。

1.2 黑龍江墾區(qū)的土地利用情況

根據(jù)2009年第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，墾區(qū)土地總面積5 282 358.48hm2，占全省土地面積的11.6%，其中農(nóng)用地面積4 533 366.79hm2，占全墾區(qū)土地總面積的85.8%；建設(shè)用地137 314.19hm2，占2.6%；其他用地面積611 677.5hm2，占11.6%[2](見圖1)。

從圖1中我們可以看出2005—2009年墾區(qū)整體的土地利用總面積。2005—2006年整體的土地利用面積沒有增加，相反還呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，但幅度不大。2006—2007呈上升趨勢(shì)且幅度較大，但從2007—2009年以來，墾區(qū)整體的土地利用面積呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，這說明墾區(qū)整體的耕地資源開發(fā)程度較大，后備資源開發(fā)程度大。從圖2中2005—2009墾區(qū)土地利用總面積中可以看出，整個(gè)墾區(qū)的土地總面積在逐漸減少。由于高強(qiáng)度的開墾與開發(fā)，使得墾區(qū)的土地利用總面積在下降，開發(fā)程度已達(dá)到極限。

從圖3中可以看出，在整個(gè)黑龍江墾區(qū)中，哈爾濱分局的土地利用面積最小，綏化、齊齊哈爾的土地利用總面積僅高于哈爾濱分局；土地利用總面積最大的是建三江分局，其次是牡丹江和紅興隆分局。耕地利用總面積也達(dá)到歷史新高，后備耕地資源不足。所以從整體趨勢(shì)來看，耕地資源再開發(fā)的空間變小，應(yīng)切實(shí)保護(hù)墾區(qū)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用。

2 耕地可持續(xù)利用中面臨的問題

2.1 非法占用耕地

墾區(qū)相對(duì)地多人少，個(gè)別單位和群眾對(duì)土地的保護(hù)意識(shí)不足，違法亂占現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。少數(shù)村民違法占地、亂占濫用耕地的行為還時(shí)有發(fā)生，有些地方違法占地建房問題還很嚴(yán)重。主要表現(xiàn)：一是未批先建。在少數(shù)地方，特別是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方，少數(shù)村民未批先用，造成既定事實(shí)，國(guó)土部門處罰后，再補(bǔ)辦手續(xù)；有的邊申請(qǐng)邊占用，手續(xù)還未到手，房屋已經(jīng)建成。二是批少占多。一些村民在批準(zhǔn)的合法面積基礎(chǔ)上擅自增加面積，造成批少占多。三是多處建房占地。少數(shù)村民借子女分家之名或以各種理由申請(qǐng)新建住房，多處占用宅基地。四是亂占濫用耕地。個(gè)別村民無視國(guó)家法律，亂占耕地建房，特別是在公路沿線。基層國(guó)土資源管理部門工作脫節(jié)，執(zhí)法力度不強(qiáng)，導(dǎo)致近幾年農(nóng)民建房管理失控。加之執(zhí)法監(jiān)察人員少，執(zhí)法工具配備不到位，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法占地。

2.2 土地供需矛盾日益加大，建設(shè)用地節(jié)約集約程度不高

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，按照推進(jìn)墾區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求，各管理局及農(nóng)場(chǎng)、生產(chǎn)隊(duì)人口大量增多，建設(shè)用地需求量加大，與農(nóng)用地矛盾比較突出。墾區(qū)是全省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，交通水利電力等基礎(chǔ)設(shè)施用地增多，各項(xiàng)建設(shè)用地劇增，造成土地供需矛盾日益加劇。墾區(qū)地域廣袤，人口相對(duì)較少，各農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)隊(duì)和管理區(qū)布局相對(duì)分散，建筑密度與容積率較低，土地利用率不高。墾區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地達(dá)527平方米，遠(yuǎn)高于黑龍江省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)用地利用存在相當(dāng)程度的粗放和浪費(fèi)現(xiàn)象。農(nóng)村居民點(diǎn)用地分散，且占地面積大，利用方式更為粗放。人地矛盾要求耕地發(fā)展遵循資源永續(xù)利用的原則，走可持續(xù)發(fā)展之路。

2.3 只占不補(bǔ)或占好補(bǔ)次現(xiàn)象嚴(yán)重

墾區(qū)耕地總面積在增加，雖然增加幅度不大，但是總量并未減少。保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，不單要保持耕地?cái)?shù)量不減少，還要保持耕地質(zhì)量不退化。墾區(qū)正在建設(shè)大農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，所需要的土地面積不斷增加，而有些地方政府以次充好，占用肥力大、面積廣的耕地，補(bǔ)充的耕地卻是沙化、廢棄的荒地及沼澤地。

2.4 耕地利用結(jié)構(gòu)不合理，耕地利用效益不高

黑龍江墾區(qū)耕地有效灌溉面積占耕地總面積的比例為55.6%，其中易澇耕地面積62.6%。旱田比例過大、灌溉不配套，影響產(chǎn)量的提高。黑龍江墾區(qū)耕地中高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田集中在建三江、牡丹江、紅興隆地區(qū)，地區(qū)產(chǎn)量分布不均，耕地整體利用效益不高。要堅(jiān)定不移地按照“擴(kuò)玉米、強(qiáng)耕作、增效益”的原則，加大種植業(yè)的調(diào)整力度，重點(diǎn)發(fā)展市場(chǎng)行情看好、經(jīng)濟(jì)效益高、勞動(dòng)密集型的高效經(jīng)濟(jì)作物。國(guó)家還應(yīng)加大對(duì)墾區(qū)的投入力度，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，改善墾區(qū)的生產(chǎn)條件[3]

2.5 部分地區(qū)土地生態(tài)環(huán)境脆弱，只用不養(yǎng)使耕地總體質(zhì)量有所下降

墾區(qū)對(duì)土地進(jìn)行的大面積農(nóng)業(yè)開發(fā)和各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)，使天然濕地和林地逐年減少，生態(tài)功能明顯下降，生物多樣性減少，部分地區(qū)出現(xiàn)風(fēng)蝕嚴(yán)重、土壤沙化等生態(tài)環(huán)境惡化問題。過去三江平原東部農(nóng)業(yè)開發(fā)以排水為主，修建了大量排水工程，疏干了地表水，改變了濕地自然水系分布，沼澤地普遍缺水，濕地已經(jīng)開始旱化。松嫩平原北部坡地開發(fā)造成坡耕地多，水土流失較為嚴(yán)重。耕地利用中普遍存在只看當(dāng)前不看長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的掠奪式經(jīng)營(yíng)，在土地利用中存在著索取多、投入少的現(xiàn)象，致使部分地區(qū)耕地質(zhì)量有所下降。特別是一些坡耕地和風(fēng)沙地，存在水土流失和土壤沙化問題，土壤結(jié)構(gòu)已被改變，形成土壤障礙層。土壤肥力進(jìn)一步下降，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。

基于上述黑龍江墾區(qū)耕地利用現(xiàn)狀的分析以及耕地利用中面臨的實(shí)質(zhì)問題，為了確保國(guó)家的糧食安全，有必要對(duì)該區(qū)域耕地可持續(xù)利用的狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)研究[4]，進(jìn)而采取相應(yīng)措施促進(jìn)黑龍江墾區(qū)耕地的可持續(xù)利用，以實(shí)現(xiàn)黑龍江墾區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

3 促進(jìn)黑龍江墾區(qū)耕地可持續(xù)利用的對(duì)策建議

3.1 切實(shí)保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

一是堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，確保耕地面積穩(wěn)定和質(zhì)量提高。圍繞黨的十七屆三中全會(huì)提出的“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度”的要求，以確保國(guó)家糧食安全目標(biāo)為中心，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和商品糧基地，全面加強(qiáng)耕地保護(hù)和基本農(nóng)田建設(shè)[4]。要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)和監(jiān)管體系，確保耕地面積穩(wěn)定。以建設(shè)促保護(hù)，加大投入，逐步實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化，全面提高基本農(nóng)田管理和建設(shè)水平。墾區(qū)到2015年耕地保有量達(dá)到213.38萬hm2，到2020年耕地保有量215.38萬hm2，規(guī)劃期內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)面積198.67萬hm2。

二是嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。到2015年通過土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地0.8456萬hm2，到2020年通過土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地1.103萬hm2，做到非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。

三是增肥地力，加大土地投入，提高耕地質(zhì)量。提倡使用有機(jī)肥料，合理使用化肥和農(nóng)藥，推廣高效、低毒、低殘留農(nóng)藥，推廣生物防治和綜合防治病蟲害的措施，盡量配合使用農(nóng)家有機(jī)肥料。做到三結(jié)合，即用地與造地相結(jié)合、用地與養(yǎng)地相結(jié)合、開發(fā)與整治相結(jié)合,使整個(gè)土地系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)一種靠自我調(diào)節(jié)能力維持生態(tài)平衡的良性循環(huán)。加大國(guó)家對(duì)墾區(qū)的投入力度，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，改善墾區(qū)的生產(chǎn)條件[3]。加大科技投入，采取多種措施，全面提高土地資源的綜合生產(chǎn)能力。

四是加大土地整理復(fù)墾力度。扎實(shí)推進(jìn)墾區(qū)土地整治工作，以土地整理復(fù)墾項(xiàng)目為平臺(tái)，充分發(fā)揮支農(nóng)惠農(nóng)政策的引導(dǎo)和支持作用，扎實(shí)開展田、水、路、林、村為主要內(nèi)容的綜合整治，進(jìn)一步完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)場(chǎng)職工生產(chǎn)生活環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。全面推進(jìn)土地整治重大工程和示范工程的申報(bào)和實(shí)施，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)管理，嚴(yán)格按照有關(guān)要求選定項(xiàng)目，規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理工作流程，建立健全項(xiàng)目監(jiān)督檢查、驗(yàn)收和后期管護(hù)等相關(guān)機(jī)制。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)法力度，堅(jiān)決查處違法行為

國(guó)土資源、建設(shè)、公安等部門應(yīng)該密切配合，通過動(dòng)態(tài)巡查、執(zhí)法檢查、跟蹤復(fù)查等方式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村違法違規(guī)建房的監(jiān)管力度。在清理整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村屯)違法違規(guī)建房的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)頂風(fēng)作案的監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，絕不姑息遷就。關(guān)于農(nóng)房建設(shè)用地的管理，堅(jiān)持做到“五個(gè)到位”。一是法規(guī)宣傳到位。進(jìn)一步加強(qiáng)土地法律法規(guī)宣傳力度，使依法批地、依法管地、依法用地政策真正深入人心。二是動(dòng)態(tài)巡查到位。建立國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查制度，把巡查區(qū)域具體落實(shí)到人頭上，明確具體責(zé)任，發(fā)現(xiàn)違法占地就要及時(shí)制止，果斷處理，把違法用地消滅在萌芽之中。三是嚴(yán)格執(zhí)法到位。努力加強(qiáng)土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)的力量，發(fā)揮土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能作用，對(duì)一些村民違法占地建房，特別是對(duì)亂占基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的違法行為，必須依法查處，該拆除就拆除，該沒收就沒收，絕不能以罰代法。采用公開曝光的方式，達(dá)到查處一件，教育一片的目的。四是公開辦事到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村屯)國(guó)土資源所實(shí)行“六個(gè)公開”，即公開辦事程序、辦事期限、辦事紀(jì)律、批地條件、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、辦事制度，決不準(zhǔn)亂搭車收費(fèi)，增加審批土地的透明度，自覺接受群眾監(jiān)督。五是全程管理監(jiān)督到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土管理員對(duì)農(nóng)戶建設(shè)用地管理應(yīng)堅(jiān)持做到選地定點(diǎn)、批后劃線、中途檢查、竣工驗(yàn)收“四到場(chǎng)”的全程管理，把“四到場(chǎng)”真正落到實(shí)處。對(duì)辦理遷建的農(nóng)戶可以采取簽訂還耕合同的辦法，敦促其自覺還耕。同時(shí)，也將其作為不自覺還耕行為的處罰依據(jù)。

3.3 實(shí)施耕地生態(tài)管護(hù)制度，切實(shí)加強(qiáng)耕地的生態(tài)建設(shè)

首先對(duì)造成農(nóng)田污染的工業(yè)及城市“三廢”要尤為警惕。水環(huán)境污染是農(nóng)田污染最直接的原因,要嚴(yán)格限制污水排入。對(duì)布局不當(dāng)、嚴(yán)重污染水域的企業(yè),實(shí)行關(guān)停并轉(zhuǎn)遷[5]。其次要因地制宜地進(jìn)行耕地資源可持續(xù)利用的合理布局，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。正確處理生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和耕地保護(hù)的關(guān)系。加強(qiáng)墾區(qū)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，逐步發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，建立綠色食品生產(chǎn)基地。加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，做到土地利用和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)一致，協(xié)調(diào)生態(tài)地區(qū)的土地開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在保護(hù)和改善環(huán)境前提下，協(xié)調(diào)好土地利用與生態(tài)建設(shè)關(guān)系，進(jìn)一步做好水土流失治理，積極營(yíng)造生態(tài)防護(hù)林，鞏固已有的生態(tài)退耕成果。各行業(yè)的發(fā)展要注重環(huán)保，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合治理，實(shí)行生態(tài)退耕，確保耕地資源的可持續(xù)利用[6]。

參考文獻(xiàn)：

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