呂 曉 鐘太洋 張曉玲 黃賢金 田 興

(1．南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210093;2．中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035)

土地督察對(duì)土地違法的遏制效應(yīng)評(píng)價(jià)

呂 曉1鐘太洋1張曉玲2黃賢金1田 興1

(1．南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210093;2．中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035)

選擇當(dāng)年發(fā)生土地違法案件數(shù)和當(dāng)年發(fā)生土地違法涉案面積作為主要表征指標(biāo)，收集了2002－2009年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，分析土地督察對(duì)土地違法是否有影響以及影響的程度。論文分別采用了固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)和混合OLS模型加以估計(jì)，通過(guò)相關(guān)檢驗(yàn)，最后選用了固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果。在模型估計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)土地督察的違法遏制效果進(jìn)行了評(píng)價(jià)。分析表明:①土地督察的確對(duì)減少土地違法有顯著影響，土地例行督察覆蓋度每提高1%，可能減少土地違法案件92件，可能使土地違法涉案面積減少約2．18%;②若對(duì)某省份實(shí)施了專(zhuān)項(xiàng)督察，則可能減少土地違法案件7件，可能使土地違法涉案面積減少31．11%;③由于實(shí)行了土地例行督察和專(zhuān)項(xiàng)督察，可能使2007－2009年的土地違法案件分別少發(fā)生84件、3 473件和12 500件，土地違法涉案面積分別少發(fā)生2 314．13 hm2、1 919．75 hm2和 3 046．57 hm2。

土地管理;土地督察;例行督察;專(zhuān)項(xiàng)督察;土地違法

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地供需矛盾日益突出，各類(lèi)土地違法現(xiàn)象大量產(chǎn)生。2001－2009年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為819萬(wàn)多件，涉及土地面積45．18萬(wàn)hm2，其中涉及耕地面積21．50萬(wàn)hm2。大量土地違法行為危害了耕地保護(hù)目標(biāo)，嚴(yán)重威脅我國(guó)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，中央政府從嚴(yán)格制定各類(lèi)土地管理法規(guī)、開(kāi)展“全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)”等多個(gè)方面加強(qiáng)了對(duì)土地違法的管控。尤其是，為切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))，2006年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕50號(hào))，決定建立國(guó)家土地督察制度，并明確了派駐地方的國(guó)家土地督察局的職責(zé)。其中，“監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況”成為其重要職責(zé)之一。

圍繞土地違法這一熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，諸多學(xué)者對(duì)土地違法現(xiàn)象的空間特征與演變趨勢(shì)［1］、土地違法結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的關(guān)系［2］、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與違法用地的關(guān)系［3］、市場(chǎng)化改革與土地違法［4］、土地違法現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和政策等影響因素［5－6］、土地違法治理［7－8］等方面進(jìn)行了富有成效的探索。土地督察制度建立以來(lái)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)開(kāi)展了大量工作，然而，從掌握的文獻(xiàn)看，就土地督察對(duì)土地違法影響的而言，目前尚未見(jiàn)深入報(bào)道。那么，土地督察是否對(duì)土地違法產(chǎn)生了影響，有什么樣的影響以及影響程度如何?本文試圖對(duì)這些問(wèn)題加以分析。

1 土地督察影響土地違法治理的理論框架

1．1 土地督察制度及其內(nèi)涵

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))提出，“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專(zhuān)員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”。國(guó)務(wù)院辦公廳于2006年7月發(fā)出《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕50號(hào))，初步構(gòu)建了國(guó)家土地督察制度的基本框架，明確設(shè)立國(guó)家土地總督察、副總督察，負(fù)責(zé)組織實(shí)施國(guó)家土地督察制度;在國(guó)土資源部設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室，向地方派駐9個(gè)國(guó)家土地督察局。隨后，國(guó)家土地總督察辦公室及9個(gè)派駐地方的國(guó)家土地督察局逐步建立健全并開(kāi)展了相關(guān)工作。2006年7月以來(lái)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)按照“邊組建、邊工作、邊實(shí)踐、邊總結(jié)”的原則，積極開(kāi)拓，不斷探索，開(kāi)創(chuàng)了以專(zhuān)項(xiàng)督察、例行督察和審核督察為核心，以督促地方政府落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和中央土地調(diào)控政策、嚴(yán)格土地執(zhí)法、開(kāi)展調(diào)查研究與土地管理形勢(shì)監(jiān)測(cè)預(yù)警為主要內(nèi)容，以在線(xiàn)督察為主要技術(shù)平臺(tái)的業(yè)務(wù)體系。

專(zhuān)項(xiàng)督察、例行督察和審核督察作為國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)，具有較強(qiáng)的普遍性和影響力。根據(jù)歷年國(guó)家土地督察公告數(shù)據(jù)，2007年以來(lái)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)投入1 946人次對(duì)23個(gè)省(區(qū)、市)及1個(gè)計(jì)劃單列市開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)督察;對(duì)收到的39 139件報(bào)國(guó)務(wù)院審批和省級(jí)人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收抄送備案材料通過(guò)卷宗審核、派出督察組檢查、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等方式進(jìn)行了抽查;在全國(guó)28個(gè)省(區(qū)、市)及5個(gè)計(jì)劃單列市共594個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開(kāi)展了土地例行督察。

1．2 土地督察對(duì)土地違法的影響機(jī)制

土地違法是在中國(guó)當(dāng)前特定的制度環(huán)境下產(chǎn)生的，其主要誘因就是地方政府對(duì)GDP、財(cái)政收入與吸引外資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的熱衷［5］。盡管有關(guān)研究表明，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的初級(jí)和中級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是違法用地的誘因;在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與違法用地之間不存在因果關(guān)系［3］，但目前中國(guó)總體上仍處于土地違法隨經(jīng)濟(jì)總量、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重同方向增長(zhǎng)的階段［6］。除了上述宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)因素外，與土地違法密切相關(guān)的因素還包含在了土地利用管理制度的多個(gè)環(huán)節(jié)中。土地財(cái)政與土地違法現(xiàn)象顯著正相關(guān)［5－6］，市場(chǎng)化程度較低的協(xié)議和掛牌出讓方式會(huì)對(duì)違法案件的數(shù)量和涉案面積構(gòu)成正向的影響，而市場(chǎng)化程度較高的土地出讓方式則有助于遏制土地違法案件的發(fā)生［4］。

地方政府成為土地違法的主要責(zé)任者之一是近年來(lái)我國(guó)土地違法行為所表現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)主要特點(diǎn)［7－8］。在財(cái)政收入和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)下，單從土地違法涉案面積來(lái)看，歷年來(lái)各級(jí)地方政府作為直接違法主體的平均比例達(dá)到了15%以上。同時(shí)，鑒于地方政府在土地違法案件隱含的利益同盟中發(fā)揮著“中樞”作用［5］，直接導(dǎo)致其對(duì)村(組)集體、企事業(yè)單位以及個(gè)人的土地違法行為采取默許乃至縱容的態(tài)度。其次，地方土地管理部門(mén)作為地方政府的組成部門(mén)有礙于其基層土地執(zhí)法主體作用的發(fā)揮。盡管2003年以來(lái)土地管理行政系統(tǒng)實(shí)行了省以下垂直管理，但由于在財(cái)政等方面對(duì)地方政府的依賴(lài)，使其處于條塊夾縫的尷尬狀態(tài)，阻礙了土地執(zhí)法工作的開(kāi)展。因此，根據(jù)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，在不改變現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制背景的條件下，通過(guò)建立國(guó)家土地督察制度加強(qiáng)對(duì)地方政府土地利用和管理的監(jiān)督，成為遏制土地違法勢(shì)頭的有效對(duì)策。

由國(guó)家土地督察制度的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，首先，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)可以通過(guò)多種督察方式直接發(fā)現(xiàn)各類(lèi)土地違法問(wèn)題，有效震懾土地違法。例如，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)督察針對(duì)部分地方土地違規(guī)違法問(wèn)題突出問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)批示、媒體披露、信訪(fǎng)舉報(bào)等情況，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查以及督促整改;通過(guò)例行督察實(shí)現(xiàn)對(duì)省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府一定時(shí)期內(nèi)土地利用和管理全面情況的監(jiān)督檢查和評(píng)估;通過(guò)審核督察實(shí)現(xiàn)對(duì)省級(jí)人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批和自行審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)以及批后實(shí)施情況進(jìn)行全面監(jiān)管。其次，在發(fā)現(xiàn)和審核機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過(guò)糾正機(jī)制的建設(shè)督促地方政府對(duì)違規(guī)違法問(wèn)題進(jìn)行整改，促使土地執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)的工作得以強(qiáng)化，對(duì)建立完善土地執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制、加強(qiáng)基層土地執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)起到了積極的促進(jìn)工作。因此，我們可以得出“土地督察可以有效遏制土地違法現(xiàn)象發(fā)生”的假設(shè)。然而，土地督察對(duì)土地違法是否產(chǎn)生遏制效應(yīng)，且影響是否顯著呢?本文下面的部分將進(jìn)一步的討論。

2 研究方法與數(shù)據(jù)

2．1 變量選擇

土地違法案件的數(shù)量一般可以反映違法案件的發(fā)生頻率，而涉案面積則可以體現(xiàn)違法的嚴(yán)重程度。理論上看，土地督察對(duì)土地違法的影響在這兩個(gè)指標(biāo)上均應(yīng)有所體現(xiàn)，故本文選擇當(dāng)年發(fā)生的土地違法案件數(shù)量和當(dāng)年發(fā)生的土地違法涉案面積這兩個(gè)指標(biāo)分別作為被解釋變量，所選擇的解釋變量有以下幾類(lèi):

(1)土地督察變量。通過(guò)對(duì)土地督察具體核心業(yè)務(wù)開(kāi)展情況的量化來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地督察的定量表達(dá)。其中，專(zhuān)項(xiàng)督察是有針對(duì)性地對(duì)某一類(lèi)土地違法行為進(jìn)行重點(diǎn)督察;例行督察是定期或不定期集中一段時(shí)間，對(duì)督察區(qū)域內(nèi)某個(gè)地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)估;審核督察是對(duì)應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院審批和由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)及批后實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。可見(jiàn)，專(zhuān)項(xiàng)督察和審核督察針對(duì)性較強(qiáng)，而例行督察更為全面?？紤]到審核督察開(kāi)展時(shí)間較晚且統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)法細(xì)分到各個(gè)省(區(qū)、市)，本文僅設(shè)置兩個(gè)變量來(lái)反應(yīng)土地督察情況:①是否開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督察，即某省級(jí)區(qū)域內(nèi)是否因土地違規(guī)違法問(wèn)題被專(zhuān)項(xiàng)督察;②例行督察覆蓋度，即某省級(jí)區(qū)域內(nèi)被督察(例行督察)地區(qū)行政轄區(qū)面積與該省級(jí)區(qū)域行政轄區(qū)總面積之比。土地督察的開(kāi)展有助于發(fā)現(xiàn)、查處違法問(wèn)題，規(guī)范土地利用管理秩序，因此其與當(dāng)年發(fā)生的土地違法案件數(shù)量或涉案土地面積的關(guān)系均應(yīng)為負(fù)相關(guān)。

(2)土地執(zhí)法政策變量。借鑒龍開(kāi)勝、陳利根的研究，根據(jù)國(guó)家頒布的加強(qiáng)土地執(zhí)法相關(guān)政策嚴(yán)格程度進(jìn)行取值，由于全國(guó)各地土地違法治理所依據(jù)的政策法規(guī)相同，故各省份同年度土地違法治理政策嚴(yán)格程度取值一致［6］。具體而言，2004年10月發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強(qiáng)化土地管理法規(guī)的執(zhí)行力度;2005年8月，國(guó)土資源部制定了《查處土地違法行為立案標(biāo)準(zhǔn)》;2007年9月開(kāi)始開(kāi)展“全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)”;2008年6月，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，2008年9月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在查處國(guó)土資源違法犯罪工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的若干意見(jiàn)》;2009年11月，國(guó)土資源部、監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)肅查處未報(bào)即用違法用地的通知》，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查首次覆蓋了全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)、2 859個(gè)縣。因此，依照土地違法治理政策嚴(yán)格程度的層次遞進(jìn)關(guān)系，將2002－2003年取值為1，2004－2005年取值為2，2006－2007年取值為3，2008－2009年取值為4。土地執(zhí)法政策的強(qiáng)化有助于遏制違法的發(fā)生，因此這個(gè)變量的預(yù)期符號(hào)為負(fù)。

(3)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)影響變量。借鑒已有研究［3－6］，選擇人均GDP、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重以及固定資產(chǎn)投資三個(gè)指標(biāo)來(lái)反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及固定資產(chǎn)投資等宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)土地違法產(chǎn)生的影響，基于已有研究［3－6］的理論與實(shí)證分析可知，這三個(gè)變量的預(yù)期符號(hào)為正。

2．2 模型設(shè)定

根據(jù)上一部分的分析，將土地違法與其影響因素之間的關(guān)系表現(xiàn)為如下模型:

其中，Yit衡量i省份t年份發(fā)生的土地違法情況，具體為當(dāng)年發(fā)生的土地違法案件數(shù)或土地違法涉案面積;β0為常數(shù)項(xiàng);RDit為例行督察比例;SDit為專(zhuān)項(xiàng)督察變量;POit為除去土地督察之外的土地執(zhí)法政策變量;AGit、FCit和GTi分別為人均 GDP、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重和固定資產(chǎn)投資，β0－β5分別為各變量的系數(shù)，μit表示隨機(jī)擾動(dòng)的誤差項(xiàng)。

2．3 效果評(píng)價(jià)方法

本文主要分析兩個(gè)問(wèn)題:首先，土地督察是否對(duì)遏止土地違法有效?其次，如果土地督察對(duì)遏制土地違法有效，那土地督察對(duì)土地違法減少的效果究竟有多大?對(duì)此，需進(jìn)行以下判斷:

是否有效判斷:如果β1＜0且檢驗(yàn)顯著或β2＜0且檢驗(yàn)顯著，則認(rèn)為土地督察的實(shí)施對(duì)減少土地違法有效;否則，則認(rèn)為土地督察的實(shí)施對(duì)減少土地違法無(wú)效。

影響效果評(píng)價(jià)量化:以例行督察的效果評(píng)價(jià)方法為例。通過(guò)模型估計(jì)得到各變量的系數(shù)，并將自變量的實(shí)際觀(guān)測(cè)值代入模型，得到:

將例行督察變量的值設(shè)為0，即將RDit=0以及其余自變量的實(shí)際觀(guān)測(cè)值代入模型，計(jì)算

專(zhuān)項(xiàng)督察效果effectSDit與例行督察效果評(píng)價(jià)方法同理。綜合效果effectit即例行督察與專(zhuān)項(xiàng)督察效果之和，具體計(jì)算公式不再贅述

2．4 數(shù)據(jù)來(lái)源

當(dāng)年發(fā)生的土地違法數(shù)量以及涉案面積數(shù)據(jù)均來(lái)自于2003－2010年的《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》;2007－2009年的土地例行督察比例及土地專(zhuān)項(xiàng)督察區(qū)域則根據(jù)2007－2009年《國(guó)家土地督察公告》整理計(jì)算得到。

人均GDP、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重及固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)均來(lái)自2003－2010年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，并分別用GDP指數(shù)修正為可比價(jià)人均GDP、用全社會(huì)固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)修正為可比價(jià)固定資產(chǎn)投資，由于統(tǒng)計(jì)年鑒沒(méi)有西藏的固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)，因此未對(duì)西藏的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資加以修正。

3 結(jié)果與分析

3．1 模型估計(jì)結(jié)果

本文的數(shù)據(jù)為省級(jí)面板數(shù)據(jù)，分別采用固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型加以估計(jì)，且分別用F檢驗(yàn)和B－P檢驗(yàn)對(duì)固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)加以檢驗(yàn)，結(jié)果表明，無(wú)論是固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型均優(yōu)于混合OLS模型。隨后進(jìn)一步采用hausman檢驗(yàn)進(jìn)行分析，表明采用固定效應(yīng)模型更為合適。因此，這里只給出固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果(見(jiàn)表1)。

模型檢驗(yàn)的F值分別為19．47和4．09，對(duì)應(yīng)的P值分別為 0．000 0 和 0．000 7，N=248;各系數(shù)的 t檢驗(yàn)基本在10%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于分析。

從表1可知，無(wú)論是針對(duì)當(dāng)年發(fā)生的土地違法案件數(shù)量還是土地違法涉案土地面積，各變量的符號(hào)與預(yù)期基本一致。從估計(jì)結(jié)果來(lái)看，固定資產(chǎn)投資每增加100億元，可能增加土地違法約12件，可能使土地違法涉案面積增加約0．20%。從人均GDP的系數(shù)來(lái)看，該變量對(duì)土地違法案件數(shù)的系數(shù)符號(hào)為正，說(shuō)明隨著人均GDP的增加，土地違法案件數(shù)量可能會(huì)有小幅增加;但其對(duì)土地違法涉案面積的系數(shù)為負(fù)，一個(gè)可能的解釋是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份一般而言其監(jiān)督機(jī)制也比較完善，法治意識(shí)較早覺(jué)醒，使得盡管土地違法案件數(shù)量可能增加，但較大面積的違法的行為有一定的抑制。盡管顯著性較弱，但非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重對(duì)土地違法案件數(shù)和涉案面積均有較大的正向影響，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重每提高1%，可能增加土地違法115件，可能使土地違法涉案面積約提高1．23%。土地執(zhí)法政策變量對(duì)土地違法的影響顯著為負(fù)，政策強(qiáng)度每提高一個(gè)單位，可能減少187件土地違法，可能使土地違法涉案面積減少10．49% 。

表1 模型估計(jì)結(jié)果Tab．1 Estimated results of model

從估計(jì)結(jié)果來(lái)看，例行督察和專(zhuān)項(xiàng)督察的系數(shù)符號(hào)都是負(fù)的且檢驗(yàn)較為顯著，說(shuō)明例行督察和專(zhuān)項(xiàng)督察對(duì)于遏制土地違法均有顯著影響。土地例行督察變量采用百分?jǐn)?shù)表達(dá)，因此，可以知道，例行督察覆蓋度(為被例行督察地區(qū)面積除以所屬該省級(jí)行政轄區(qū)的總面積)每提高1%，可能遏制土地違法92件，可能使土地違法涉案面積減少約2．18%。專(zhuān)項(xiàng)督察是以虛擬變量的形式出現(xiàn)的，若開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督察則可能減少土地違法案件7件，可能使土地違法涉案面積減少31．11%。盡管專(zhuān)項(xiàng)督察遏制土地違法涉案面積的比例明顯偏高，但也恰恰反應(yīng)了專(zhuān)項(xiàng)督察能夠?qū)Σ糠值胤酵恋剡`規(guī)違法問(wèn)題突出問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)批示、媒體披露、信訪(fǎng)舉報(bào)等情況實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、深入調(diào)查以及督促整改的震懾作用。

3．2 遏制效應(yīng)評(píng)價(jià)

理論分析與模型估計(jì)結(jié)果表明，土地例行督察和專(zhuān)項(xiàng)督察的確對(duì)遏制土地違法有效，因此，可以在模型估計(jì)的結(jié)果上對(duì)土地督察的違法遏制效應(yīng)進(jìn)行定量評(píng)價(jià)。利用前面有關(guān)效果計(jì)算方法，計(jì)算2007－2009年(因?yàn)閺?007年開(kāi)始才有土地督察)各省(區(qū)、市)土地督察的違法遏制效應(yīng)，分別計(jì)算了例行督察效果、專(zhuān)項(xiàng)督察效果和綜合效果，結(jié)果見(jiàn)表1、表2。

從專(zhuān)項(xiàng)督察效果的計(jì)算公式來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)督察的效果是指在其他因素保持不變的情況下，如果沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)督察，土地違法情況與實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)督察時(shí)土地違法情況之差。鑒于專(zhuān)項(xiàng)督察是以虛擬變量的形式出現(xiàn)的，因此其對(duì)土地違法案件數(shù)的遏制效果表現(xiàn)在各省(區(qū)、市)上的效果均一致。2007－2009年專(zhuān)項(xiàng)督察先后在20個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展了27次，合計(jì)減少土地違法案件189件。而由于土地違法涉案面積是以半對(duì)數(shù)模型估計(jì)的，因此專(zhuān)項(xiàng)督察對(duì)其影響的比例也一致，但鑒于各省(區(qū)、市)的土地違法涉案面積不盡相同，因此專(zhuān)項(xiàng)督察的效果表現(xiàn)也不盡一致?？傮w來(lái)看，2007－2009年，專(zhuān)項(xiàng)督察的開(kāi)展共有效減少土地違法涉案面積分別為 2 314．13 hm2、1 254．28 hm2和 1 499．81 hm2。

從例行督察效果的計(jì)算公式來(lái)看，例行督察的效果是指在其他因素保持不變的情況下，假定沒(méi)有土地例行督察，土地違法情況與實(shí)行例行督察時(shí)土地違法情況之差。從估計(jì)結(jié)果來(lái)看，2008－2009年實(shí)行的土地例行督察，使土地違法案件數(shù)量分別減少了3 424件和12 437件，分別占全國(guó)當(dāng)年發(fā)生土地違法案件數(shù)的4．34%和20．15%。遼寧、安徽、山東以及河南等例行督察比例較高的省份遏制效果明顯較好。從土地違法涉案面積的遏制效果來(lái)看，2008－2009年例行督察的實(shí)施使土地違法涉案面積分別減少了665．47 hm2和1 546．76 hm2，分別占全國(guó)當(dāng)年發(fā)生土地違法涉案面積的2．03%和5．60%。

表2 土地督察對(duì)土地違法案件數(shù)遏制效果(2007－2009)Tab．2 Effects of land supervision on the number of illegal land-use cases

從綜合效果的計(jì)算公式來(lái)看，綜合效果是在其他因素保持不變的情況下，假定沒(méi)有土地專(zhuān)項(xiàng)督察和土地例行督察，土地違法情況與實(shí)行土地專(zhuān)項(xiàng)督察和土地例行督察時(shí)土地違法情況之差。從計(jì)算結(jié)果來(lái)看，由于實(shí)行了土地例行督察和專(zhuān)項(xiàng)督察，2007－2009年分別減少土地違法案件數(shù)84件、3 473件和12 500件，分別占全國(guó)當(dāng)年土地違法案件數(shù)量的0．001%、4．41%和20．25%;分別減少土地違法涉案面積 2 314．13 hm2、1 919．75 hm2和 3 046．57 hm2，分別占全國(guó)當(dāng)年土地違法涉案面積的3．71%、5．87%和11．04%。

從時(shí)間序列上來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)督察的遏制效應(yīng)一直有所波動(dòng)，而例行督察的效應(yīng)則持續(xù)呈提高態(tài)勢(shì)，這可能由以下原因造成:一是，專(zhuān)項(xiàng)督察與例行督察的工作特點(diǎn)不同，專(zhuān)項(xiàng)督察主要是實(shí)現(xiàn)對(duì)土地違規(guī)違法重大問(wèn)題的快速反應(yīng)與督促糾正，其開(kāi)展情況具有隨機(jī)性，而例行督察作為對(duì)某一督察區(qū)域一定時(shí)期內(nèi)土地利用與管理情況的全面診斷，其督察比例在不斷提高，具有較強(qiáng)的持續(xù)性;二是，專(zhuān)項(xiàng)督察在模型中以虛擬變量的形式出現(xiàn)，而例行督察以督察比例的形式出現(xiàn)，可能造成了二者對(duì)土地違法遏制效果的不同表現(xiàn)。

4 結(jié)論與討論

本文在分析土地督察對(duì)土地違法影響機(jī)理的基礎(chǔ)上，利用2002－2009年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，通過(guò)計(jì)量模型定量評(píng)價(jià)了土地督察對(duì)土地違法發(fā)生的遏制效應(yīng)，初步得出以下幾點(diǎn)結(jié)論:首先，從理論上可以得出“土地督察能夠有效遏制土地違法現(xiàn)象發(fā)生”的假設(shè)，并且通過(guò)運(yùn)用面板數(shù)據(jù)構(gòu)建計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型進(jìn)行了驗(yàn)證，即土地督察的確對(duì)減少土地違法有顯著影響，土地例行督察比例每提高1%，可能減少土地違法案件92件，可能使土地違法涉案面積減少約2．18%;若對(duì)某省份實(shí)施了專(zhuān)項(xiàng)督察，則可能減少土地違法案件7件，可能使土地違法涉案面積減少31．11%。其次，在上述基于面板數(shù)據(jù)計(jì)量模型的基礎(chǔ)上，就土地督察對(duì)土地違法的遏制效果進(jìn)行了定量評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)由于實(shí)行了土地例行督察和專(zhuān)項(xiàng)督察，可能使2007－2009年的土地違法案件少發(fā)生84件、3 473件和12 500件，土地違法涉案面積減少 2 314．13 hm2、1 919．75 hm2和 3 046．57 hm2。

土地督察作為一項(xiàng)新的制度，其行政職責(zé)、業(yè)務(wù)體系均在不斷豐富與完善，督察的績(jī)效表現(xiàn)方式通過(guò)土地督察的耕地保護(hù)效果［10］、違法遏制效應(yīng)、執(zhí)法促進(jìn)效應(yīng)等逐漸多樣化。理論上來(lái)看，土地督察可以通過(guò)土地違法遏制效應(yīng)與土地執(zhí)法促進(jìn)效應(yīng)兩個(gè)方面對(duì)土地違法現(xiàn)象施加影響。但限于篇幅與數(shù)據(jù)的原因，本文僅以例行督察和專(zhuān)項(xiàng)督察為代表對(duì)土地督察的違法遏制效應(yīng)進(jìn)行了分析。同時(shí)，由于土地督察業(yè)務(wù)開(kāi)展時(shí)間序列數(shù)據(jù)尚不夠豐富(僅有2－3年的督察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù))，土地督察對(duì)土地違法遏制效應(yīng)是否具有持續(xù)性、是否具有時(shí)滯效應(yīng)等問(wèn)題也尚未能深入討論。當(dāng)然，不同的土地督察業(yè)務(wù)具有不同的實(shí)施對(duì)象與目標(biāo)，盡管本研究對(duì)例行督察與專(zhuān)項(xiàng)督察進(jìn)行了區(qū)分，且初步討論了二者實(shí)施績(jī)效的差異，但更多更深入的督察業(yè)務(wù)績(jī)效的差異與綜合研究有待進(jìn)一步開(kāi)展。

表3 土地督察對(duì)土地違法涉案面積遏制效果(2007－2009)Tab．3 Effects of land supervision on the area of illegal land use

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Effects of Land Supervision on Containing the Illegal Land Use in China

LV Xiao1ZHONG Tai-yang1ZHANG Xiao-ling2HUANG Xian-jin1TIAN Xing1
(1．School of Geographic and Oceanographic Sciences，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093，China;2．China Land Surveying and Planning Institute，Beijing 100035，China)

The purpose of this paper aimed to assess the effects of land supervision on illegal land use．The question about this is defined whether land supervision has reduced illegal land use，and if so，how much．The province-level panel data from 2002 to 2009 was used in this research，and the fixed effects model，random effects model and pooled OLS model were applied to estimate the equations．The test about those models suggests that the fixed effects model is more appropriate than random effects model and pooled OLS model．The effectiveness of land supervision on the decrease of illegal land use was evaluated based on the statistical significance of variable about land supervision and by computing estimated decreased areas involved/the number of illegal land use cases with and without land supervision in effect．The result shows that:(1)Land supervision has provided a measurable degree of decreasing areas and the number of illegal land use cases;(2)If land special supervision is carried out in a province，7 cases of illegal land use can be possibly decreased，and illegal land areas can be possibly reduced by 31．11%;(3)Because of the implementation of land routine supervision and special supervision，the number of illegal land use cases from 2007 to 2009 would respectively decrease 84，3 473 and 12 500，and illegal land use areas would respectively decrease 2 314．13 hm2，1 919．75 hm2and 3 046．57 hm2．It is concluded that:there is significant influence of land supervision system on illegal land use．

land management;land supervision;land routine supervision;land special supervision;illegal land use

F301．22

A

1002－2104(2012)08－0121－07

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．08．019

2011－10－22

呂曉，博士生，主要研究方向?yàn)橥恋乩门c區(qū)域發(fā)展、土地經(jīng)濟(jì)與政策。

黃賢金，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策、資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào):40971104，40801063);國(guó)家土地督察制度實(shí)施五周年績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目(編號(hào):201114106348);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(編號(hào):1117020903)。

(編輯:王愛(ài)萍)