鄔亮 馬麗 齊曄

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院/氣候政策研究中心，北京100084)

省級(jí)政府環(huán)境政策制定過(guò)程的特征分析
——以陜西和云南水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策為例

鄔亮 馬麗 齊曄

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院/氣候政策研究中心，北京100084)

近年來(lái)，省級(jí)政府制定的環(huán)境政策逐漸增多。在數(shù)量繁多的各類(lèi)問(wèn)題中，省級(jí)政府的決策者如何能夠充分認(rèn)識(shí)到某個(gè)環(huán)境問(wèn)題的重要性和緊迫性，將其置于優(yōu)先考慮的位置，進(jìn)而出臺(tái)一項(xiàng)環(huán)境政策?與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相比，省級(jí)政府制定環(huán)境政策的過(guò)程有何特征?本文通過(guò)研究?jī)蓚€(gè)案例來(lái)探討這些問(wèn)題的答案，一個(gè)案例是陜西省制定的水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策，另一個(gè)案例是云南省正在制定的類(lèi)似政策。研究表明，在省級(jí)政府制定環(huán)境政策的過(guò)程中，政策倡導(dǎo)者往往不是省級(jí)政府決策者，而是省級(jí)政府中行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。政策倡導(dǎo)者建立政策的途徑是說(shuō)服作為決策者的省級(jí)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而使之批準(zhǔn)政策出臺(tái)。其說(shuō)服方法是建立由相關(guān)部門(mén)和其他利益相關(guān)者組成的支持聯(lián)盟，通過(guò)科學(xué)研究闡明問(wèn)題的重要性、緊迫性以及和政府職能的相關(guān)性，并提出具有科學(xué)基礎(chǔ)和立法基礎(chǔ)的政策方案。這一過(guò)程既區(qū)別于中央政府制定環(huán)境政策的過(guò)程，又與省級(jí)政府制定經(jīng)濟(jì)政策的過(guò)程不同。

省級(jí)政府;環(huán)境政策;政策制定過(guò)程;生態(tài)補(bǔ)償

公共政策按其政策目標(biāo)的不同大致可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的經(jīng)濟(jì)類(lèi)政策，另一類(lèi)是以解決環(huán)境、衛(wèi)生等問(wèn)題為目的的公益類(lèi)政策。改革開(kāi)放前期，各級(jí)政府“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，出臺(tái)了大量的經(jīng)濟(jì)類(lèi)政策。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題的凸現(xiàn)，近年來(lái)我國(guó)的環(huán)境政策得到了空前重視［1］，中央政府出臺(tái)環(huán)境類(lèi)政策的種類(lèi)和數(shù)量明顯增多。但地方政府制定環(huán)境類(lèi)政策的態(tài)度相對(duì)消極，制定經(jīng)濟(jì)類(lèi)政策往往比制定環(huán)境類(lèi)政策更有積極性。在土地、稅收、招商引資等方面，地方政府往往積極地出臺(tái)地方性政策;而在制定環(huán)境政策方面，地方政府更多地給人以被動(dòng)執(zhí)行中央政府政策的印象。值得注意的是，近年來(lái)，地方政府，特別是省級(jí)政府在環(huán)境政策方面的主動(dòng)創(chuàng)新逐漸增多，如生態(tài)補(bǔ)償、低碳城市建設(shè)等。從政策過(guò)程的角度來(lái)看，省級(jí)政府為何會(huì)積極制定地區(qū)性的環(huán)境政策?省級(jí)政府制定環(huán)境政策的過(guò)程和機(jī)制是什么?

1 已有研究與研究方法

已有的關(guān)于中國(guó)政策制定過(guò)程的研究多集中在中央政府層面，如Thier認(rèn)為在中央政府的農(nóng)業(yè)政策制定過(guò)程中，地方政府、各部委、研究機(jī)構(gòu)等最大限度地向中央政府尋求自治權(quán)力，以獲取經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的特權(quán)或利益分配［2］;王紹光依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，認(rèn)為在中國(guó)的議程設(shè)置過(guò)程中，專(zhuān)家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來(lái)越大［3］。在中央政府出臺(tái)公益類(lèi)政策方面，陳學(xué)飛研究了中央政府出臺(tái)“985”工程相關(guān)政策的過(guò)程［4］，陳巧云研究了中央政府出臺(tái)免費(fèi)師范生政策的過(guò)程［5］，兩項(xiàng)研究均反映出在中央政府公益類(lèi)政策制定過(guò)程中，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人往往采納專(zhuān)家建議而推動(dòng)政策出臺(tái)、并命令行政主管部門(mén)研究實(shí)施方案。

關(guān)于省級(jí)政府的環(huán)境政策制定過(guò)程研究相對(duì)較少，深入認(rèn)識(shí)省級(jí)政府環(huán)境政策制定過(guò)程無(wú)疑能深化中國(guó)的政策過(guò)程理論，更能為地方政府制定環(huán)境政策提供有益的借鑒。省級(jí)政府在中國(guó)的政府體系中處于承上啟下的獨(dú)特位置，省級(jí)政府的立法權(quán)限也不同于其他層級(jí)的政府。在考慮出臺(tái)何種政策時(shí)，省級(jí)政府既需要執(zhí)行中央政府的政策，同時(shí)又要關(guān)注本省的特殊問(wèn)題。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大激勵(lì)下，省級(jí)政府的決策者如何能夠充分認(rèn)識(shí)環(huán)境問(wèn)題的重要性和緊迫性，將其置于優(yōu)先考慮的位置，進(jìn)而出臺(tái)環(huán)境政策。這個(gè)過(guò)程和其中的機(jī)制并沒(méi)有在已有的研究中得到闡述。

本文以陜西、云南兩省的水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策制定過(guò)程為例，研究省級(jí)政府環(huán)境政策制定過(guò)程的特征。省級(jí)政府針對(duì)水土流失問(wèn)題建立的生態(tài)補(bǔ)償政策，是十分典型的環(huán)境政策。本文作者作為云南省水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策課題研究的承擔(dān)者，直接參與了該省水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的制定過(guò)程，并以“經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)者”的身份赴陜西省對(duì)該省水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策制定的主要參與人進(jìn)行了訪(fǎng)談，這構(gòu)成了本文實(shí)證研究的基礎(chǔ)。

2 案例過(guò)程

水土流失是我國(guó)最嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題［6，7］。我國(guó)水土流失面積超過(guò)國(guó)土面積的三分之一，嚴(yán)重的水土流失不僅會(huì)直接影響農(nóng)業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，而且還將引發(fā)滑坡、泥石流等自然災(zāi)害，對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重威脅。水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策是激勵(lì)水土保持行為、懲罰水土破壞行為、解決區(qū)域性水土流失問(wèn)題的政策，主要目的在于減少水土流失，為水土保持工作提供亟需的資金。陜西和云南的水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策制定大致可以分為議程設(shè)置、調(diào)研、方案設(shè)計(jì)、尋求支持、決策者審議幾個(gè)步驟。

2．1 議程設(shè)置

水土流失在不同省份的嚴(yán)重程度不盡相同，陜西、云南兩省屬于水土流失最為嚴(yán)重的省份。陜西省年輸入江河的泥沙量占到全國(guó)總量的五分之一，全省水土流失面積占全省面積的比例超過(guò)60%［8］。在2000年之后，陜西省煤炭、石油和天然氣的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致了更為嚴(yán)重的水土流失［9］。云南省每年流失的土壤量占全國(guó)總量的10%，全省土壤侵蝕面積超過(guò)占全省總面積的三分之一［10］，1980年至2000年，云南省的滑坡、泥石流平均每年造成200人死亡和近2億元以上的財(cái)產(chǎn)損失［11］，水土流失問(wèn)題亟需解決。

陜西和云南盡管水土流失問(wèn)題十分突出，但對(duì)于兩省政府來(lái)說(shuō)，需要制定政策的各類(lèi)問(wèn)題繁多，需要進(jìn)行排序并根據(jù)政府資源依次處理，因而長(zhǎng)期以來(lái)，盡管兩省政府在水土流失治理方面進(jìn)行了大量工作，但出臺(tái)相應(yīng)的政策并未被列入省級(jí)政府議程的優(yōu)先位置。然而，兩省的水利部門(mén)由于職責(zé)所在，認(rèn)識(shí)到本省水土流失的嚴(yán)重性，以及建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的緊迫性。陜西省水利廳和水土保持局從2006年底，開(kāi)始著手開(kāi)展針對(duì)水土流失問(wèn)題建立生態(tài)補(bǔ)償政策的工作。省水土保持局要求其下屬的政策法規(guī)處將建立新政策作為唯一的工作任務(wù)。從2006年開(kāi)始，云南省水利廳便在歷年的工作計(jì)劃中提出探索建立生態(tài)補(bǔ)償政策。在2009年的全國(guó)水土保持會(huì)議上，水利部表?yè)P(yáng)和推廣了陜西省的做法，云南省水利廳由此決定啟動(dòng)建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的工作。

2．2 調(diào)研與方案設(shè)計(jì)

陜西和云南兩省水利部門(mén)首先尋求科研機(jī)構(gòu)幫助，研究可行的政策方案。陜西省水保局在2007年設(shè)立了研究項(xiàng)目《陜西省能源開(kāi)發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究》，該課題交由西北農(nóng)林科技大學(xué)資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心承擔(dān)。2009年3月，云南省水利廳將設(shè)立的《云南省水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策研究》課題正式委托給清華大學(xué)公共管理學(xué)院。

省級(jí)水利部門(mén)和科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)合調(diào)研團(tuán)隊(duì)，拜訪(fǎng)了本省政府其它部門(mén)和相關(guān)企業(yè)并聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，還收集、借鑒其它省份的相關(guān)做法。在云南省，課題組對(duì)財(cái)政廳、政策研究室、發(fā)改委、能源局、環(huán)保局等多個(gè)行政部門(mén)和電力和煤炭領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行了調(diào)研，并在昆明、普洱、西雙版納、曲靖、玉溪五市走訪(fǎng)了多家水電企業(yè)、采礦企業(yè)。聯(lián)合調(diào)研團(tuán)隊(duì)還到省外的陜西省水保局、陜西省法制辦、西北農(nóng)林科技大學(xué)、水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心等單位學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。

通過(guò)調(diào)研，兩省水利部門(mén)了解到可以選擇的政策形式是極為有限的。中央政府的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付考慮的因素中沒(méi)有水土流失，難以從中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中爭(zhēng)取資金。要求省級(jí)財(cái)政安排更多的水土保持資金難以得到省政府領(lǐng)導(dǎo)和其它部門(mén)的支持。強(qiáng)化對(duì)相關(guān)企業(yè)征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)是一種相對(duì)可行的方案。由于國(guó)務(wù)院對(duì)政府性基金管理十分嚴(yán)格，建立新政策只能調(diào)整現(xiàn)有的財(cái)政收入途徑，很難再引入新的途徑［12］，于是陜西、云南兩省的政策方案都調(diào)整一項(xiàng)已有的行政事業(yè)性收費(fèi)。

陜西省的水土流失補(bǔ)償費(fèi)和云南省的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)都是中央政府認(rèn)可的、明確規(guī)定用于水土保持的收費(fèi)項(xiàng)目。這兩項(xiàng)收費(fèi)實(shí)際上源于同一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，由于中央政府沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定而名稱(chēng)各異［13］。陜西省的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由1994年陜西省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《陜西省實(shí)施〈水土保持法〉辦法》確定，云南省的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源于1997年云南省物價(jià)局、省財(cái)政廳和省水利水電廳聯(lián)合出臺(tái)的《云南省水土流失防治費(fèi)及水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和使用管理暫行辦法》。由于該收費(fèi)項(xiàng)目從2002年開(kāi)始已經(jīng)被中央政府納入了財(cái)政預(yù)算管理，具有合法性，因此成為陜西和云南兩省設(shè)計(jì)政策方案的基礎(chǔ)。陜西省水利部門(mén)設(shè)計(jì)的政策方案是將煤炭、石油、天然氣行業(yè)的水土流失補(bǔ)償費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從按面積一次性征收改為按產(chǎn)量長(zhǎng)期征收。云南省水利部門(mén)設(shè)計(jì)的政策方案是將水電、煤炭行業(yè)的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從按面積一次性征收改為按產(chǎn)量長(zhǎng)期征收。

為了使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具有更強(qiáng)的科學(xué)依據(jù)，科研機(jī)構(gòu)基于環(huán)境價(jià)值評(píng)估的多種方法進(jìn)行了計(jì)算，并基于計(jì)算結(jié)果提出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的建議值。西北農(nóng)林科技大學(xué)課題組使用了生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值法、水土流失經(jīng)濟(jì)損失法和重置成本法等三種計(jì)算方法，綜合考慮省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)承受能力等因素，建議水土流失補(bǔ)償費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)調(diào)整為煤炭5 元/噸，石油 30 元/噸，天然氣 0．008 元/立方米［14］。清華大學(xué)的課題組也采用三種類(lèi)似的方法進(jìn)行了計(jì)算，得到云南省水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的三種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，考慮到企業(yè)的承擔(dān)能力，建議2010－2015年間采用最低標(biāo)準(zhǔn)。

2．3 尋求支持

在完成方案設(shè)計(jì)后，陜西省水利廳于2007年初兩次向陜西省人民政府提出建立補(bǔ)償機(jī)制、制定《陜西省煤油氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》的建議，省長(zhǎng)的批復(fù)是同意考慮制定新的征收辦法，交由法制辦牽頭起草文本，征求相關(guān)政府部門(mén)和企業(yè)的意見(jiàn)。水利部門(mén)便把省法制辦、財(cái)政廳、物價(jià)局三個(gè)綜合管理部門(mén)視為支持制定政策的核心力量，省水保局多次向這幾個(gè)部門(mén)說(shuō)明情況。陜西省水保局、省法制辦、省財(cái)政廳、省水利廳、省物價(jià)局在2007年下半年共同起草了《陜西省煤油氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》的修改案，之后，省法制辦將政策草案征求了省國(guó)土資源廳等行政部門(mén)和長(zhǎng)慶油田分公司等企業(yè)的意見(jiàn)，其中一個(gè)重要的征求意見(jiàn)的程序就是由法制辦主持召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)。在這個(gè)階段，法制辦等綜合管理部門(mén)對(duì)水利部門(mén)大力支持。比如在聽(tīng)證會(huì)上，其企業(yè)認(rèn)為調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，但法制辦和財(cái)政廳都力陳原有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，應(yīng)該及早調(diào)整。

在云南省，省水利廳于2009年12月召開(kāi)了科研課題的評(píng)審會(huì)，邀請(qǐng)了省政府相關(guān)部門(mén)參加，省人大環(huán)資委、省法制辦、省政府政策研究室、省發(fā)改委、省物價(jià)局派代表參會(huì)。通過(guò)這次會(huì)議，省水利廳向各個(gè)部門(mén)說(shuō)明了建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的設(shè)想與進(jìn)展，初步得到了這些部門(mén)的支持。

水利部對(duì)兩省水利廳建立生態(tài)補(bǔ)償政策的公開(kāi)支持也是制定政策中的重要環(huán)節(jié)。水利部在2006年下達(dá)的《關(guān)于開(kāi)展水土保持生態(tài)補(bǔ)償調(diào)研等有關(guān)工作的通知》中要求各省水利部門(mén)“將建立完善水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為當(dāng)前水土保持工作的重中之重”，以此鼓勵(lì)并支持各省自主制定生態(tài)補(bǔ)償政策。2009年，水利部部長(zhǎng)在全國(guó)水土保持會(huì)議上指示“能源富集區(qū)要……從資源開(kāi)發(fā)收益中提取部分資金……重要水源區(qū)要繼續(xù)落實(shí)從已經(jīng)發(fā)揮效益的大中型水利水電工程收益中提取一定比例資金……”，這是對(duì)陜西省水利部門(mén)做法的肯定，也是對(duì)云南等省水利部門(mén)的鼓勵(lì)和公開(kāi)支持。在陜西和云南省水利部門(mén)制定水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的過(guò)程中，水利部水土保持司主要領(lǐng)導(dǎo)都直接參與了政策制定的重要環(huán)節(jié)。如在云南省水利廳2009年12月召開(kāi)的科研課題評(píng)審會(huì)上，水利部水土保持司司長(zhǎng)與會(huì)并發(fā)言，明確支持云南省建立生態(tài)補(bǔ)償政策的工作和修改水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的個(gè)案。

2．4 決策者審議

在陜西省，法制辦等單位于2007年12月將政策草案正式上報(bào)省人民政府。在2008年1月，省人民政府第2次常務(wù)會(huì)議審議了這項(xiàng)政策。此次會(huì)上，一些省政府領(lǐng)導(dǎo)考慮到中央政府可能將已在山西省試點(diǎn)的可持續(xù)發(fā)展基金推廣到陜西，而可持續(xù)發(fā)展基金與水土流失補(bǔ)償費(fèi)是重復(fù)的收費(fèi)項(xiàng)目，所以不支持調(diào)整該收費(fèi)，會(huì)議的結(jié)論是暫不出臺(tái)此征收辦法。此次會(huì)后，陜西省水保局通過(guò)省法制辦等渠道了解到中央政府近期不會(huì)將可持續(xù)發(fā)展基金推廣到陜西。于是，省法制辦在9月再次將政策草案上報(bào)省人民政府，并提請(qǐng)復(fù)議。在2008年9月舉行的陜西省人民政府第26次常務(wù)會(huì)議上，這項(xiàng)政策得以通過(guò)。

2．5 小結(jié)

云南省水利部門(mén)已經(jīng)采取的行動(dòng)與陜西省水利部門(mén)具有極大的相似性，將已有的關(guān)于制定水土流失補(bǔ)償政策的嚴(yán)重性、緊迫性的研究以及各方支持的政策方案呈報(bào)省政府領(lǐng)導(dǎo)尋求批復(fù)。陜西、云南兩省制定水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的過(guò)程都可以分以下幾個(gè)步驟:①省級(jí)水利部門(mén)委托課題給權(quán)威科研機(jī)構(gòu)，并與之組成聯(lián)合調(diào)研組，調(diào)研行政部門(mén)、企業(yè)和公眾，根據(jù)調(diào)研情況設(shè)計(jì)政策方案;②省級(jí)水利部門(mén)和科研機(jī)構(gòu)完成研究報(bào)告，在研究報(bào)告中闡明問(wèn)題的重要性，緊迫性及其與政府職能的相關(guān)性，建立政策方案的科學(xué)基礎(chǔ)和立法基礎(chǔ);③省法制辦等單位與水利部門(mén)共同起草正式的政策草案，并征求相關(guān)政府部門(mén)和企業(yè)對(duì)草案的建議;④政策草案和研究報(bào)告被提交給決策者，決策者審議后批準(zhǔn)政策(圖1)。

3 特征分析

3．1 政策倡導(dǎo)者是未來(lái)的政策執(zhí)行者，而不是決策者

政策倡導(dǎo)者(policy entrepreneur)指的是政策過(guò)程中提出并推動(dòng)政策出臺(tái)的組織或個(gè)人［15］。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有極強(qiáng)的積極性。因此，在出臺(tái)經(jīng)濟(jì)類(lèi)政策的過(guò)程中，政策倡導(dǎo)者常常是地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)省政府而言就是書(shū)記、省長(zhǎng)或分管副省長(zhǎng)。由于政策倡導(dǎo)者本身就是決策者，政策出臺(tái)往往過(guò)程簡(jiǎn)單、速度較快。政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境問(wèn)題了解相對(duì)較少，認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，因而推動(dòng)政策的力度相對(duì)較小。

圖1 陜西和云南兩省建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的過(guò)程Fig．1 The process of establishment of the ecological compensation policy for conservation of water and soil in Shaanxi and Yunnan Province

然而，省級(jí)政府行政主管部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)在分管的領(lǐng)域中具有法定的責(zé)任，因此有動(dòng)力去建立新政策，成為政策倡導(dǎo)者。除了向省級(jí)政府負(fù)責(zé)，省級(jí)水利部門(mén)也需要接受水利部的業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，水利部對(duì)建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的明確要求也使得省級(jí)水利部門(mén)將制定該政策設(shè)為本部門(mén)需要優(yōu)先處理的事項(xiàng)。在這兩個(gè)案例中，省級(jí)水利部門(mén)，特別是分管副廳長(zhǎng)(副局長(zhǎng))積極推動(dòng)了水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的制定。在部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)的努力下，行政主管部門(mén)主動(dòng)聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展研究，設(shè)計(jì)具有科學(xué)基礎(chǔ)和立法基礎(chǔ)的政策方案，并尋求相關(guān)部門(mén)的支持(見(jiàn)表1)。

在省級(jí)政府水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的制定過(guò)程中，作為利益相關(guān)者的公眾和企業(yè)并未主動(dòng)向決策者表達(dá)意見(jiàn)，也缺乏在政策制定中的直接參與。公眾和企業(yè)僅在政策制定的調(diào)研階段和聽(tīng)證階段有過(guò)被動(dòng)的意見(jiàn)反饋，在更多意義上，公眾和企業(yè)僅是作為政策的被動(dòng)接受者，他們的支持性意見(jiàn)成為了省級(jí)行政主管部門(mén)說(shuō)服省政府決策者的依據(jù)，而其他建議往往被忽略。

表1 政策制定過(guò)程中的參與人及其行動(dòng)Tab．1 Actors and actions in policymaking process

3．2 政策倡導(dǎo)者推動(dòng)政策出臺(tái)的途徑是說(shuō)服

作為政策倡導(dǎo)者的行政主管部門(mén)是決策者的下級(jí)，要制定政策就需要下級(jí)說(shuō)服上級(jí)，使決策者的認(rèn)識(shí)升級(jí)(圖2)。行政主管部門(mén)與省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)之間存在著體制內(nèi)的意見(jiàn)交流渠道，是信息傳遞的制度保障。所謂下級(jí)說(shuō)服上級(jí)就是要建立一個(gè)有說(shuō)服力的策案(build a convincing case)，即對(duì)問(wèn)題的重要性(significance)、緊迫性(urgency)以及和政府職能的高度相關(guān)性(relevance)進(jìn)行有理有據(jù)的說(shuō)明。行政主管部門(mén)需要用科學(xué)研究來(lái)保證政策的科學(xué)性，用利益相關(guān)者的共識(shí)與支持來(lái)保證政策制定的民主性。這兩方面對(duì)決策者都具有至關(guān)重要的意義。在陜西和云南兩個(gè)案例中，行政主管部門(mén)與科研機(jī)構(gòu)的合作可以幫助其提供問(wèn)題的重要性和緊迫性;而爭(zhēng)取其它政府部門(mén)和利益相關(guān)者的支持則是為了滿(mǎn)足政策制定的民主性，但這種民主性較強(qiáng)地局限在政府內(nèi)部和少數(shù)其他利益相關(guān)者之內(nèi)。此外，對(duì)省級(jí)政府而言，問(wèn)題的相關(guān)性具有強(qiáng)烈的地域含義——重要而迫切的問(wèn)題可以在全國(guó)層面制定政策，為什么要在本省范圍內(nèi)制定政策?這就需要揭示出該問(wèn)題對(duì)于該省的特殊意義以及中央政府的態(tài)度。因此，中央政府的文件和表態(tài)亦十分重要。

3．3 政策倡導(dǎo)者說(shuō)服決策者的方法是建立支持聯(lián)盟

決策者同意制定政策除了需要認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的重要性、緊迫性以及和政府職能的相關(guān)性之外，還需要有一個(gè)具有科學(xué)性和民主性的政策方案。為了達(dá)到這些要求，行政主管部門(mén)建立了一個(gè)包括科研機(jī)構(gòu)、省級(jí)政府其它部門(mén)和中央政府主管部門(mén)在內(nèi)的支持聯(lián)盟，科研機(jī)構(gòu)撰寫(xiě)研究報(bào)告來(lái)闡述政策問(wèn)題的重要性、緊迫性以及和政府職能的相關(guān)性，闡述了政策方案的科學(xué)基礎(chǔ)和立法基礎(chǔ)，省級(jí)政府其它部門(mén)和中央政府主管部門(mén)都公開(kāi)發(fā)表意見(jiàn)來(lái)支持出臺(tái)政策(見(jiàn)表2)。

在這個(gè)支持聯(lián)盟中，成員對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和加入聯(lián)盟的原因是極為不同的?？蒲袡C(jī)構(gòu)與省級(jí)水利部門(mén)之間的同盟關(guān)系是暫時(shí)的，科研機(jī)構(gòu)只是由于兩省水利部門(mén)付費(fèi)而向其提供技術(shù)支持的服務(wù)，科研機(jī)構(gòu)與省級(jí)水利部門(mén)之間是服務(wù)提供方與客戶(hù)的關(guān)系?？蒲袡C(jī)構(gòu)的專(zhuān)家盡管認(rèn)識(shí)到水土流失的重要性，但在政策方案方面，并不贊同增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。對(duì)于省級(jí)政府其它部門(mén)來(lái)說(shuō)，省級(jí)水利部門(mén)在建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策中需要它們的支持，而這些部門(mén)將來(lái)在其他事務(wù)中也需要省級(jí)水利部門(mén)的支持，所以它們?cè)敢獬蔀橹С致?lián)盟的一員，但它們對(duì)水土流失的問(wèn)題屬性、原因和政策方案的認(rèn)識(shí)并不多。水利部在行政體制中是兩省水利部門(mén)的上級(jí)，在建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策問(wèn)題上，水利部與省級(jí)水利部門(mén)的利益是一致的。水利部的支持增加了省級(jí)水利部門(mén)說(shuō)服省人民政府的理由，而兩省在水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策中的突破，可以加速將這項(xiàng)政策推向全國(guó)，這將構(gòu)成水利部重要的工作成績(jī)。而在水土流失的問(wèn)題屬性、原因和政策方案等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上，水利部與省級(jí)水利部門(mén)極為一致。

表2 支持聯(lián)盟的成員及其行動(dòng)Tab．2 Members in the advocate coalition and their action

4 結(jié)論與討論

在省級(jí)政府環(huán)境政策的制定過(guò)程中，政策倡導(dǎo)者是行政主管部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)，行政主管部門(mén)的努力導(dǎo)致了政策出臺(tái)。決策者是相對(duì)消極的，這是現(xiàn)行的政績(jī)考核體系的效應(yīng)之一，而行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在政策制定過(guò)程中的積極性取決于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工與責(zé)任歸屬。在水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的制定過(guò)程中，省級(jí)水利部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)積極主動(dòng)，這是因?yàn)槭〖?jí)水利部門(mén)被省級(jí)人民政府賦予了治理水土流失、開(kāi)展水土保持的職責(zé)，它在了解到本省水土流失問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性之后，將制定水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策列為本部門(mén)履行水土保持職責(zé)的重要工作。

為了促使作為決策者的省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)同意制定政策，省級(jí)行政主管部門(mén)采用的途徑是說(shuō)服。在水土保持生態(tài)補(bǔ)償政策的制定過(guò)程中，省級(jí)水利部門(mén)聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)，廣泛開(kāi)展調(diào)研，設(shè)計(jì)出可行的政策方案，尋求相關(guān)部門(mén)的支持，建立了一系列說(shuō)服理由。省級(jí)行政主管部門(mén)建立了一個(gè)包括科研機(jī)構(gòu)、省級(jí)政府其它部門(mén)和中央政府主管部門(mén)等在內(nèi)的支持聯(lián)盟。以此為基礎(chǔ)，建立了具有說(shuō)服力的策案，以得到省級(jí)政府決策者的肯定和批準(zhǔn)。

省級(jí)政府環(huán)境政策制定過(guò)程顯示出與經(jīng)濟(jì)性政策制定過(guò)程的不同之處。在省級(jí)政府制定經(jīng)濟(jì)性政策的過(guò)程中，政策倡導(dǎo)者往往是決策者本身，即省級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)。這是因?yàn)橹贫ń?jīng)濟(jì)性政策的重要性、緊迫性以及和政府職能的相關(guān)性，比較容易被省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)所認(rèn)識(shí)。中央政府強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”使省級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為自己工作的重點(diǎn)，本省企業(yè)生產(chǎn)、居民收入、政府財(cái)政收入等情況都是決定省級(jí)政府工作成績(jī)的重要方面，各省之間展開(kāi)的激烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)更使得省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到出臺(tái)經(jīng)濟(jì)性政策尤為緊迫［16］。

省級(jí)政府環(huán)境政策制定過(guò)程也顯示出與中央政府環(huán)境政策制定過(guò)程的不同。在經(jīng)歷了三十余年的改革開(kāi)放之后，中央政府已從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)以人為本和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。作為決策者的中央政府領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)、環(huán)境等問(wèn)題的高度關(guān)注，并積極推動(dòng)一些關(guān)鍵的環(huán)境政策出臺(tái)。在部分全國(guó)性環(huán)境政策制定過(guò)程中，其政策倡導(dǎo)者往往是中央政府領(lǐng)導(dǎo)，行政主管部門(mén)更多是在中央政府領(lǐng)導(dǎo)的授意下制定具體的政策實(shí)施方案。

省級(jí)政府政策制定過(guò)程的這些特殊之處，反映了政策類(lèi)型和政府層級(jí)對(duì)政策制定過(guò)程都具有重要影響，其更為微觀的作用機(jī)制有待于進(jìn)一步的研究。

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An Analysis of Policymaking Process of Provincial Environmental Policy:Case Study of the Ecological Compensation Policy for Conservation of Water and Soil in Shannxi and Yunnan

WU Liang MA LiQI Ye
(School of Public Policy and Management/Climate Policy Initiative，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

More and more environmental policies have been established by provincial governments in China in recent years．When confronted with various problems，how can policymakers of provincial governments realize the relevance，significance and urgency of an environmental problem and approve a policy?What are the characteristics of the policymaking process of a provincial environmental policy compared with an economic policy?This paper focuses on two case studies to answer these questions．One is the ecological compensation policy for conservation of water and soil established by the government of Shaanxi province．The other one is a similar policy which is being established by the government of Yunnan province．The two cases demonstrate that policy entrepreneur in the policymaking process is head of the administrative department in charge of the problem，not the leader of the provincial government．The approach adopted by the administrative department to establish the policy is to persuade the leaders of the provincial government to approve the policy．In order to persuade the policymakers，the administrative department forms an advocate coalition which includes other departments of the provincial government and related stakeholders，and also conducts scientific research to summarize the relevance，significance and urgency of the problem and provides a policy draft based on scientific and legislative evidence．The policymaking process of an environmental policy in the provincial government is different from the corresponding process in the central government．It is also different from the policymaking process of economic policies in provincial governments．

provincial government;environmental policy;policymaking process，ecological compensation

X32

A

1002－2104(2012)03－0087－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.03．015

2011－10－13

鄔亮，博士生，主要研究方向?yàn)橘Y源利用與環(huán)境保護(hù)的治理機(jī)制。

齊曄，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)橘Y源、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展。

云南省水利廳“云南省針對(duì)水土流失的生態(tài)補(bǔ)償政策研究”。

(編輯:劉呈慶)