□文/楊存博

（鄭州升達經貿管理學院 河南·鄭州）

礦產資源規(guī)劃是礦產資源勘查、開發(fā)利用與保護的指導性文件，是依法審批和監(jiān)督管理礦產資源勘查、開采活動的重要依據(jù)。礦產資源規(guī)劃的科學性、權威性是發(fā)揮其作用的基礎。在資源環(huán)境約束日益趨緊的背景下，審視我國礦產資源規(guī)劃的實踐，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃過程中的各類問題，探究各類問題背后存在的深層次制度誘因，既有助于深刻理解礦產資源規(guī)劃的現(xiàn)實，也有利于通過規(guī)劃制度的完善，提高規(guī)劃體系的質量，實現(xiàn)礦產資源規(guī)劃的功能目標。

一、礦產資源規(guī)劃的內涵

礦產資源規(guī)劃是根據(jù)國家或地區(qū)經濟中長期規(guī)劃、國家或地區(qū)礦產資源特點和開發(fā)利用現(xiàn)狀，對礦產資源勘查、保護和合理利用，礦山生態(tài)環(huán)境保護和建設等，在時間上和空間上所做的總體安排和布局。作為礦產資源勘探開采之前的一種活動，礦產資源規(guī)劃本質上是國家為實現(xiàn)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，對各類礦產資源在勘探開采的空間和時間上所做的一種配置，包括品種規(guī)劃、礦區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、礦業(yè)權規(guī)劃等。作為人類計劃活動的一種，一項完整有效的礦產資源規(guī)劃包括所針對的目標以及如何做、誰做、何時做、在何地做、需投入多少資源等基本問題。除此之外，要明確在實施過程中什么情況下需修改規(guī)劃，即該項計劃有效的前提條件；為了增強規(guī)劃的適應性，要注明當實際情況與規(guī)劃前提條件不符時應采取的措施；為便于在情況發(fā)生較大變化、規(guī)劃實施條件不具備時，能夠判斷是應該放棄該項規(guī)劃還是要竭盡全力、創(chuàng)造條件上，規(guī)劃書還應說明進行這項工作或實現(xiàn)相應目標的意義或重要性。綜上所述，一項完整的礦產資源規(guī)劃應包括的要素如表1所示。（表1）

礦產資源規(guī)劃的最終結果是對礦業(yè)未來發(fā)展的行動方針作出預測和安排，有效的規(guī)劃通過清楚地明確目標以及實現(xiàn)目標的方式方法，為整個礦產資源產業(yè)的未來行動提供路徑圖，減少礦產資源勘探開發(fā)的不確定性和模糊性；事先的分析和規(guī)劃有助于對有限的礦產資源稟賦做出合理的配置，減少重疊和浪費性的活動；目標、任務、責任明確的各類規(guī)劃，可以清楚地說明目標和任務的關系，制定出指導整個礦產資源勘探開采日常決策的原則；同時，礦產資源規(guī)劃通過事先的目標制定，為整個礦產資源勘探、開采確定了事中、事后各類活動控制的標準，從而提高各類活動的有效性。

二、礦產資源規(guī)劃的體系構成

根據(jù)《礦產資源法》及《礦產資源法實施細則》、《國務院關于全國礦產資源規(guī)劃的批復》（國函〔2001〕39號）、《國土資源部關于發(fā)布實施全國礦產資源規(guī)劃的通知》、《礦產資源規(guī)劃管理暫行辦法》（1999年）、《國土資源部關于開展省級礦產資源規(guī)劃工作的通知》（國土資發(fā)〔2001〕39號）、《省級礦產資源規(guī)劃編制指南》（國土資發(fā)〔2001〕39號）、《市、縣級礦產資源規(guī)劃編制指導意見》（國土資發(fā)〔2002〕152號）等礦產資源規(guī)劃的法律、法規(guī)、政策，礦產資源規(guī)劃體系由全國性礦產資源規(guī)劃、地區(qū)性礦產資源規(guī)劃和行業(yè)性礦產資源開發(fā)規(guī)劃構成，全國性礦產資源規(guī)劃包括全國礦產資源總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。其中專項規(guī)劃主要包括地質礦產調查評價與勘查規(guī)劃、礦產資源開發(fā)利用與保護規(guī)劃、礦山生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等，地區(qū)性礦產資源規(guī)劃包括省級、市（地）級、縣級和跨行政區(qū)域的礦產資源規(guī)劃。行業(yè)性礦產資源開發(fā)規(guī)劃指有關礦產資源開發(fā)產業(yè)行業(yè)管理部門編制的相關礦產資源開發(fā)規(guī)劃。規(guī)劃體系內各層次、各類規(guī)劃之間的關系是:下級礦產資源規(guī)劃服從上級礦產資源規(guī)劃，專項規(guī)劃服從總體規(guī)劃，行業(yè)性規(guī)劃和地區(qū)性規(guī)劃服從全國性規(guī)劃。規(guī)劃體系的構成及關系如圖1所示。（圖1）

表1 一項完整的規(guī)劃應包含的要素

圖1 制度中礦產資源規(guī)劃體系的構成及其相互關系

從制度上看，同級的專項規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃之間關系模糊不清，在礦產資源規(guī)劃的實踐中表現(xiàn)為礦產資源規(guī)劃與其他規(guī)劃如工業(yè)規(guī)劃、旅游區(qū)規(guī)劃矛盾等問題十分突出?，F(xiàn)實中同類各層次規(guī)劃沖突、打架，無規(guī)劃盲目開采，區(qū)域間難協(xié)調，規(guī)劃執(zhí)行力差等現(xiàn)象層出不窮，究其原因，與同級的專項規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃矛盾、分歧一樣，首先在于制度安排本身在規(guī)劃體系中各層次、各類規(guī)劃功能定位上不準確、不清晰，相應的指標化的目標體系細化、整合不充分。

三、礦產資源規(guī)劃編制和審批的權限劃分

造成規(guī)劃體系不統(tǒng)一、區(qū)域難協(xié)調、規(guī)劃沖突、執(zhí)行力差、無規(guī)劃盲目開采等問題的原因，除了制度中各規(guī)劃功能定位不準確、關系不明確外，還有就是制度安排中各規(guī)劃的編制、審批權限劃分不當以及礦產資源規(guī)劃的權限關系與各權力主體之間的法定職權關系不匹配。根據(jù)《礦產資源規(guī)劃管理暫行辦法》，上級人民政府地質礦產主管部門負責指導下級礦產資源規(guī)劃的編制，地方各級人民政府領導本級礦產資源規(guī)劃的編制，地方各級地質礦產主管部門編制本區(qū)域內相應層級的礦產資源總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，各級政府相關部門編制本區(qū)域內相應級別的行業(yè)規(guī)劃。礦產資源規(guī)劃自上而下編制，下級礦產資源規(guī)劃的編制必須以上級礦產資源規(guī)劃為依據(jù)，并與上級相關規(guī)劃相一致，與同級相關規(guī)劃相銜接。全國礦產資源規(guī)劃由國務院批準；省（自治區(qū)、直轄市）的礦產資源總體規(guī)劃由國土資源部批準；市級礦產資源規(guī)劃由市政府審查同意后，報省政府批準，縣級礦產資源規(guī)劃則由縣政府報市政府審核同意后，報省國土資源廳批準。各級各類礦產資源規(guī)劃的編制權限劃分和審批權限劃分如表2、表3所示。（表 2、表 3）

表2 各級各類礦產資源規(guī)劃的編制權限劃分

表3 各級各類礦產資源規(guī)劃的審批權限劃分

礦產資源規(guī)劃制度中按中央、省、市、縣分層次劃分規(guī)劃編制權、審批權的安排，權限明確、權力主體間關系清晰，但這樣的權限劃分卻不能保證規(guī)劃體系（目標體系、指標體系）的協(xié)調性、一致性，也不能保障礦產資源規(guī)劃各項功能、目標、任務的實現(xiàn)，礦產資源勘探開采的現(xiàn)實是各自為政的諸侯經濟、盲目開采、采富棄貧、快速耗竭、環(huán)境污染等無序混亂狀態(tài)。分析其原因:其一，在編制權限的劃分中，各級規(guī)劃都是上級職能部門指導、本級政府領導、本級職能部門編制的格局，突出的是本級政府的意志，而作為上級規(guī)劃的代言者作用有限，無法承擔落實上級規(guī)劃對下級規(guī)劃制約的職責，因而也就不能保證規(guī)劃體系的一致性；同時各級政府則可以充分發(fā)揮各級規(guī)劃領導者的作用，盡可能地將地方局部利益、地方意志通過規(guī)劃條例合法化，為礦產資源勘探開采中各自為政的諸侯經濟支起制度上的保護傘；其二，在審批權限的劃分中，省級、縣級的綜合規(guī)劃權、各級專項的規(guī)劃權都在國家、省級政府的國土資源職能部門，而非政令的中樞系統(tǒng)——各級政府，削弱了各規(guī)劃的權威性，一定程度上造成了執(zhí)行難的局面；其三，行業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃的編制權限、審批權限分屬發(fā)改委、國土資源部兩個自成體系的職能系統(tǒng)，無上下位關系，兩個系列規(guī)劃的協(xié)調和統(tǒng)一更難以實現(xiàn)。

規(guī)劃編制中應該是上級國土礦產主管部門領導，本級政府組織、國土礦產主管部門編寫，以確保上級規(guī)劃在下級規(guī)劃中的約束性和指導性，實現(xiàn)規(guī)劃體系的協(xié)調統(tǒng)一。同時，省級規(guī)劃審批權限應收歸國務院、市縣級規(guī)劃審批權收歸省政府，以確保規(guī)劃的權威性以及相關政令的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。

四、礦產資源規(guī)劃權力主體之間的相互關系

礦產資源規(guī)劃體系內各規(guī)劃之間、各規(guī)劃指標之間的關系決定于各層次、各類別規(guī)劃制定權、審批權的劃分，決定于相應各層次權力主體之間的權力關系。不難理解，各類規(guī)劃編制、審批權限歸屬的權力主體所擁有的行政資源包括行政權力等的多寡、大小，決定著各類規(guī)劃的權威性的高低、執(zhí)行力的大??；各權力主體在整個行政管理系統(tǒng)權力配置中的地位以及相互之間的關系直接影響、甚至決定著各類規(guī)劃之間的關系。我國的行政權力配置是以國務院和省、市、縣各級政府為主線、各級政府所屬職能部門為輔助的系統(tǒng)。各級政府作為社會經濟發(fā)展的直接責任者擁有與之級別和責任相匹配的近乎絕對的行政資源和權力，上下級之間關系明確且不容挑戰(zhàn)。發(fā)改委、國土資源主管機關等各級政府所屬職能部門作為各歸口業(yè)務的管理者，主要職責是在同級政府的領導下提出業(yè)務領域內的參謀建議，少有行政資源，其相關政令的頒布實施需要得到同級政府的授權，因而權力也受到同級政府的制約；上下級職能部門之間雖有上下位的關系，但屬歸口管理，專業(yè)指導性強、行政指令性弱，是弱化了的上下級關系。各職能部門之間是平行關系，但各職能部門影響政府決策的能力不同，出自不同職能部門的法規(guī)之間的關系也就不是簡單的平行。

圖2 現(xiàn)實中礦產資源規(guī)劃體系的構成及其相互關系

考慮各類、各級規(guī)劃編制、審批權限的責任主體以及責任主體在權力配置系統(tǒng)中的地位和相互關系，如圖1所示的礦產資源規(guī)劃體系及其相互關系就演變?yōu)槿鐖D2所示的狀態(tài)。弱化了的各級專項規(guī)劃之間的關系、弱化了的行業(yè)規(guī)劃之間的關系以及弱化了的上級專項規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃對下級總體規(guī)劃的約束，使得礦產資源勘探開采中的主要領域結構調整、環(huán)境保護、土地復墾等目標難以細化、落實，各行業(yè)總體規(guī)劃被虛置，整個礦產資源規(guī)劃沿各級政府的綜合規(guī)劃被條狀分割，協(xié)調性、統(tǒng)一性不能實現(xiàn)，而大大小小的諸侯經濟依靠各級政府對所屬職能部門和下級政府的約束成為現(xiàn)實。（圖2）

五、結論與啟示

通過對我國礦產資源規(guī)劃制度的分析，借鑒其他規(guī)劃制度的優(yōu)點長處，我國礦產資源的規(guī)劃制度應做以下方面的調整:一是簡化體系構成，減少規(guī)劃的部門、層次；二是調整規(guī)劃編制權限、審批權限，加強上級規(guī)劃部門在下級規(guī)劃的編制過程中的作用；三是規(guī)劃審批權收歸國務院和省級政府，增強規(guī)劃的權威性和執(zhí)行力；四是注意權限劃分與各權力主體在權力配置系統(tǒng)中相互關系的匹配；五是考慮采用更為嚴格的規(guī)劃許可制度，進一步強化規(guī)劃的法律約束地位。

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