□藍(lán)楠

完善調(diào)蓄系統(tǒng) 健全監(jiān)測(cè)制度
——國(guó)外地下水資源保護(hù)制度的啟示

□藍(lán)楠

編者按世界上發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)對(duì)地下水立法進(jìn)行綜合決策，注重管理的一體化，實(shí)行專門立法等措施來(lái)加強(qiáng)地下水資源的保護(hù)。我國(guó)地下水資源保護(hù)存在立法滯后以及相應(yīng)的行政管理不協(xié)調(diào)和司法救濟(jì)不健全等問(wèn)題。借鑒國(guó)外行之有效的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)健全我國(guó)地下水資源保護(hù)法律制度具有重要意義。本文對(duì)國(guó)外地下水資源保護(hù)法律制度作出評(píng)介，提出了完善我國(guó)地下水資源保護(hù)法律制度的對(duì)策建議。

國(guó)外地下水資源保護(hù)法律制度評(píng)介

各國(guó)政府部門根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，開展了一系列與地下水資源水質(zhì)和水環(huán)境有關(guān)的環(huán)境立法活動(dòng)，特別是美國(guó)、澳大利亞和歐洲各國(guó)等制定了一系列卓有成效的法律制度

含水層保護(hù)制度。為解決地下水衰竭問(wèn)題，美國(guó)普遍的做法是，識(shí)別出地下水衰竭的地區(qū)加以控制。例如，在占有權(quán)制的各州，一旦管理機(jī)構(gòu)確定出現(xiàn)地下水衰竭問(wèn)題的地方，就不允許在這一地區(qū)打新井；在適宜使用權(quán)制的內(nèi)布拉斯加和亞利桑那州，都建立了有關(guān)地下水衰竭的法令，控制地下水的開采。而在絕對(duì)所有權(quán)的得克薩斯州，也對(duì)灌溉徑流加以控制，并開展節(jié)水普及教育計(jì)劃，加強(qiáng)地下水的保護(hù)。澳大利亞政府在地下水利用和管理方面有著長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累，評(píng)價(jià)含水層的可持續(xù)開采量，并確定水資源的可持續(xù)使用限度，對(duì)地表水與地下水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理等。

地下水資源監(jiān)測(cè)制度。系統(tǒng)的地下水監(jiān)測(cè)對(duì)保護(hù)地下水是非常必要的。德國(guó)地下水監(jiān)測(cè)的目的是：及時(shí)消除地下水質(zhì)量的危險(xiǎn)變化；補(bǔ)救和降低污染造成的危害；評(píng)估保護(hù)措施的效用。這一職責(zé)屬于聯(lián)邦州政府。監(jiān)測(cè)體系能夠及時(shí)清除危害地下水的物質(zhì)，并在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)期采取合適的保護(hù)措施。荷蘭的地下水水位監(jiān)測(cè)網(wǎng)建立于20世紀(jì)80年代。監(jiān)測(cè)的主要目標(biāo)有：研究地下水開發(fā)利用潛力；確定地下水的用途；提出地下水的管理措施建議；對(duì)地下水資源的管理作出評(píng)估。荷蘭完善的地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為全面掌握地下水水情，預(yù)測(cè)地下水的動(dòng)態(tài)變化，優(yōu)化地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，進(jìn)而為生產(chǎn)生活服務(wù)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。澳大利亞的環(huán)境管理制度設(shè)立監(jiān)測(cè)目標(biāo)和調(diào)控機(jī)制，以評(píng)價(jià)政策手段的應(yīng)用是否達(dá)到了管理目標(biāo)，對(duì)地下水的監(jiān)測(cè)也起到重要作用。

地下水資源水權(quán)轉(zhuǎn)讓與水交易制度。建立水市場(chǎng)和可交易的水權(quán)，可以大大促進(jìn)水資源的合理分配與利用。發(fā)揮水市場(chǎng)的重要作用，積極促進(jìn)水資源的高效利用，是目前國(guó)際上水資源管理的重要發(fā)展趨勢(shì)。美國(guó)加利福尼亞州建立了—個(gè)比較集中的水儲(chǔ)備和轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，利用加州廣布的運(yùn)河系統(tǒng)和具有廣大儲(chǔ)存空間的含水層之優(yōu)勢(shì)，通過(guò)水市場(chǎng)，使水的利用從低價(jià)值的使用轉(zhuǎn)向高價(jià)值的使用。盡管這種水交易是有限的，但加州政府卻在過(guò)去極其干旱時(shí)期，保證了水的充足供給。

20世紀(jì)80年代末及90年代，澳大利亞各州開始允許暫時(shí)性和永久性地轉(zhuǎn)讓水權(quán)，但這種轉(zhuǎn)讓活動(dòng)要在本州水管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督和許可下才能進(jìn)行，以保證提高水的使用效率。1997年11月，在澳大利亞?wèn)|南部默里谷地的馬里地區(qū)開展了跨州的季節(jié)性水交易試點(diǎn)。澳大利亞參議院一委員會(huì)正在要求聯(lián)邦和州政府通過(guò)建立一個(gè)國(guó)家水權(quán)登記制度來(lái)更好地處理澳大利亞的水問(wèn)題。

農(nóng)村地下水資源保護(hù)制度。為了保護(hù)地下水不受污染，德國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用化肥、農(nóng)藥的法律更為嚴(yán)格。不僅對(duì)生產(chǎn)化肥、農(nóng)藥的企業(yè)制定了嚴(yán)格的生產(chǎn)許可證申報(bào)程序，而且對(duì)農(nóng)業(yè)施肥、噴藥也有相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)定。德國(guó)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)作物使用噴灌技術(shù)不僅節(jié)約了地下水資源，而且節(jié)省勞力和能源，改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。英國(guó)在農(nóng)村推廣“良好農(nóng)業(yè)實(shí)踐準(zhǔn)則”，促進(jìn)農(nóng)民科學(xué)合理地使用化肥和農(nóng)藥。同時(shí)，推行“硝酸鹽敏感區(qū)”計(jì)劃。凡在硝酸鹽敏感區(qū)的農(nóng)戶，可免費(fèi)得到政府提供的有關(guān)咨詢服務(wù)。如果農(nóng)民愿意改變農(nóng)作物耕種方式，如從種植農(nóng)作物改為粗放的牧草種植，政府每年可為農(nóng)民提供財(cái)政補(bǔ)貼。

完善我國(guó)地下水資源保護(hù)法律制度的對(duì)策

應(yīng)建立和完善地下水資源調(diào)蓄系統(tǒng)，加強(qiáng)含水層的保護(hù)；建立和健全地下水資源監(jiān)測(cè)制度；構(gòu)建地下水資源水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水市場(chǎng)制度；健全農(nóng)村地下水源保護(hù)機(jī)制

美國(guó)、歐洲各國(guó)和澳大利亞等調(diào)控地下水資源的法律制度對(duì)于保護(hù)地下水資源起到了重要的作用，其立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善適合我國(guó)國(guó)情的地下水資源保護(hù)法律制度，切實(shí)保護(hù)地下水資源有借鑒意義。

加強(qiáng)含水層的保護(hù)，防止地下水資源污染，保證地下水資源的可持續(xù)利用。一方面，補(bǔ)給含水層。含水層恢復(fù)（AR）工程是一些歐洲國(guó)家地下水資源管理的重要組成部分。另一方面，防治含水層污染。合理解決含水層污染問(wèn)題的有效辦法是治理和預(yù)防相結(jié)合。為此，一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、英國(guó)等北美和歐洲國(guó)家，建立了大規(guī)模的地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)，并采取了一系列行動(dòng)來(lái)實(shí)施地下水保護(hù)計(jì)劃。巴林政府實(shí)施了嚴(yán)格限制含水層抽水量的水法，禁止工業(yè)部門開發(fā)國(guó)家主要的達(dá)曼含水層，依賴微咸水含水層的淡化水來(lái)滿足不斷增長(zhǎng)的工業(yè)用水需求。

在我國(guó)西部地區(qū)，西北內(nèi)陸河流的山前沖洪積扇是“水銀行”的理想場(chǎng)所，開展人工補(bǔ)給含水層的調(diào)蓄工程有著深遠(yuǎn)的意義。實(shí)踐證明含水層人工補(bǔ)給是一種可行的、費(fèi)用低廉的解決供水問(wèn)題方法。人工補(bǔ)給最主要目的是儲(chǔ)備地下水，在水短缺的時(shí)候提高供水量以滿足用水需求。此外，人工補(bǔ)給還用于控制海水入侵、控制由地下水過(guò)量抽取引起的地面沉降、維持河流基流、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高地下水水位、減少地下水的抽取費(fèi)用等。

加強(qiáng)對(duì)地下水資源的監(jiān)測(cè)，掌控地下水資源現(xiàn)狀，有效地保護(hù)及可持續(xù)利用地下水資源。在掌握確切資料的基礎(chǔ)上合理利用與保護(hù)我國(guó)的地下水資源，應(yīng)建立和健全地下水資源監(jiān)測(cè)制度。應(yīng)當(dāng)采取以下措施：第一，合理開發(fā)利用地下水，緩解水資源緊張，改善生態(tài)環(huán)境。要充分開發(fā)利用東部平原區(qū)淺層地下水，促進(jìn)地下水環(huán)境向良性循環(huán)方向轉(zhuǎn)化；優(yōu)化調(diào)整西北內(nèi)陸盆地水資源開發(fā)利用方式；加快推進(jìn)西南地區(qū)巖溶水開發(fā)利用；開發(fā)南方紅層淺層地下水，解決農(nóng)村飲水困難等。第二，加強(qiáng)地方病嚴(yán)重區(qū)和嚴(yán)重缺水城市的地下水勘查，解決人畜飲水困難。在高氟、高砷等地下水分布區(qū)及嚴(yán)重缺水區(qū)，開展勘查與改水示范，為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娞峁┌踩牡叵滤Y源；在重點(diǎn)城市開展城市應(yīng)急(后備)水源地勘查，保障城市供水安全。第三，加強(qiáng)全國(guó)地面沉降調(diào)查工作，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)地面沉降災(zāi)害的有效監(jiān)控。以長(zhǎng)江三角洲、華北平原和汾渭盆地為重點(diǎn)，開展地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估和地質(zhì)環(huán)境安全功能區(qū)劃；對(duì)全國(guó)地面沉降和地裂縫進(jìn)行監(jiān)測(cè)等。第四，盡快建成現(xiàn)代化的國(guó)家級(jí)地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下水的實(shí)時(shí)監(jiān)控。充分發(fā)揮我國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院和各省、地級(jí)的地下水監(jiān)測(cè)體系，建立統(tǒng)一的地下水水位、水量和水質(zhì)以及地面變形的監(jiān)測(cè)網(wǎng)站，及時(shí)掌握和預(yù)報(bào)地下水的動(dòng)態(tài)變化，為保護(hù)地下水資源和水環(huán)境提供科學(xué)的依據(jù)。

構(gòu)建地下水資源水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水市場(chǎng)制度，解決地下水資源所有權(quán)與使用權(quán)之間的矛盾。水權(quán)轉(zhuǎn)讓有廣義和狹義之分。廣義的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括一級(jí)市場(chǎng)的水權(quán)出讓和二級(jí)市場(chǎng)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓兩個(gè)層次。所謂水權(quán)出讓，指國(guó)家將地下水資源使用權(quán)，在一定期限內(nèi)出讓給地下水資源使用者，由地下水資源使用者向國(guó)家支付地下水資源使用權(quán)出讓金。狹義的水權(quán)轉(zhuǎn)讓僅指二級(jí)市場(chǎng)地下水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指享有出讓水權(quán)的人轉(zhuǎn)移其地下水資源使用權(quán)的行為，以及通過(guò)這種方式獲得水權(quán)的人再次轉(zhuǎn)移其地下水資源使用權(quán)的行為，包括出售、交換和贈(zèng)予等形式，是平等主體之間的轉(zhuǎn)讓。

在對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范時(shí)，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)實(shí)行公示登記制度，無(wú)論是獲得水權(quán)還是喪失水權(quán)，都應(yīng)向水行政主管部門辦理登記手續(xù)。地下水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主體要對(duì)自己擁有的多余水權(quán)進(jìn)行公告，公告制度要規(guī)定公告的時(shí)間、水質(zhì)水量、期限、公告方式和轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容，這樣有利于地下水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開、公平和效率的提高，既保護(hù)了水權(quán)擁有者的用水權(quán)利，也保證了水權(quán)的交易安全，同時(shí)又能保護(hù)交易相對(duì)人的利益。

要十分重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染防治工作，進(jìn)一步保護(hù)水環(huán)境。第一，控制養(yǎng)殖密度，規(guī)范養(yǎng)殖行為。規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)要按所在區(qū)域規(guī)劃的要求限期達(dá)標(biāo)，太湖、南四湖、三峽庫(kù)區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格控制養(yǎng)殖規(guī)模。第二，科學(xué)施用農(nóng)藥、化肥。制定并實(shí)施農(nóng)藥、化肥減量施用計(jì)劃，必要時(shí)劃定農(nóng)藥、化肥禁施區(qū)。第三，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。推行生態(tài)養(yǎng)殖，鼓勵(lì)建設(shè)養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)緊密結(jié)合的生態(tài)工程。鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，根據(jù)實(shí)際情況適度發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)。第四，因地制宜保護(hù)水環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)三峽庫(kù)區(qū)水環(huán)境的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，保證已建成的污染治理工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加快建設(shè)在建項(xiàng)目，確保庫(kù)區(qū)水環(huán)境安全。統(tǒng)籌考慮南水北調(diào)沿線和淮河、海河、漢江流域的污染治理，按計(jì)劃進(jìn)度落實(shí)治理項(xiàng)目。統(tǒng)籌考慮海河、遼河與渤海的治理，重點(diǎn)保護(hù)城鄉(xiāng)居民地下水資源。對(duì)湖泊富營(yíng)養(yǎng)化的治理，既要有效控制工業(yè)、生活和農(nóng)業(yè)面源污染，更要注重生態(tài)保護(hù)，落實(shí)控源、截流、清淤、湖濱帶修復(fù)等各項(xiàng)計(jì)劃措施。此外，積極引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)施節(jié)水灌溉，從而有效地保護(hù)農(nóng)村地下水資源。

（原載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院）