肖惠武

（中國海洋大學管理學院 青島 266100）

我國漁業(yè)用海問題及對策研究

肖惠武

（中國海洋大學管理學院 青島 266100）

文章通過對目前我國漁業(yè)用海面積、類型組成和地域結(jié)構(gòu)等進行數(shù)據(jù)分析，結(jié)合實際，從養(yǎng)分失調(diào)、生境破壞、水域污染和范圍縮小等方面闡述我國漁業(yè)用海面臨的主要問題，提出應(yīng)當實施完善審批報備制度、確保用海保有指標和強化依法用海意識等措施，以推進漁業(yè)用海保護工作與合理使用程度進一步提高。

漁業(yè)用海；存在問題；對策

我國作為海洋大國，擁有廣闊的海域。隨著改革開放的繼續(xù)深入和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，我國對于海洋的利用和發(fā)展不斷深入。漁業(yè)尤其是水產(chǎn)養(yǎng)殖漁業(yè)的發(fā)展對保障食品安全、促進蛋白質(zhì)供給量增長具有不可替代的重要作用。就此而言，漁業(yè)用海不僅是漁業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)資料，更是整個國民經(jīng)濟乃至實現(xiàn)我國社會穩(wěn)定繁榮的根基，加強漁業(yè)用海數(shù)量保證以及質(zhì)量建設(shè)，提高漁業(yè)用海綜合生產(chǎn)能力，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、保障國家食品安全的重要途徑。然而，隨著漁業(yè)海域尤其是近海漁業(yè)海域開發(fā)力度的增大，粗放式和掠奪式的海域開發(fā)已導(dǎo)致我國漁業(yè)用海資源與環(huán)境遭受到嚴重的污染與破壞，不僅降低了部分漁業(yè)用海的自然生產(chǎn)力，甚至使一些漁業(yè)用海生態(tài)系統(tǒng)受到毀滅性打擊，加之，受其他海洋產(chǎn)業(yè)的影響，各類用海之間矛盾愈加尖銳，均嚴重制約了漁業(yè)用海的可持續(xù)利用和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。對漁業(yè)用海問題進行研究，是有效保護海域并提升用海生產(chǎn)能力的基本前提，是亟須研究的重要課題。

1 我國漁業(yè)用?，F(xiàn)狀分析

1.1 漁業(yè)用海各類型數(shù)量分析

漁業(yè)用海主要包括漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海、養(yǎng)殖用海、增殖用海和人工魚礁用海，當前漁業(yè)用海已經(jīng)成為沿海地區(qū)的主要用海類型之一。截至2010年底，我國用海確權(quán)面積已達到1 896 883.64 hm2，其中漁業(yè)用海確權(quán)面積達到1 599 550.67 hm2，占整個確權(quán)海域的84.33%。漁業(yè)是我國海洋的第一產(chǎn)業(yè)，漁業(yè)用海也成為我國海洋使用最主要的組成部分。

在全國的漁業(yè)用海中，養(yǎng)殖用海所占比例大，數(shù)量多，分布廣，與漁民切身利益最為接近［1］。如表1所示，截至2010年，全國漁業(yè)用海確權(quán)面積為1 599 550.67 hm2。其中漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海確權(quán)面積10 566.19 hm2；養(yǎng)殖用海確權(quán)面積1 581 440.97 hm2；人工魚礁用海確權(quán)面積7 543.51 hm2。養(yǎng)殖用海將近占漁業(yè)用海確權(quán)面積的99%，是漁業(yè)用海中最重要的構(gòu)成，其次為漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海。

表1 2007—2010年全國主要漁業(yè)用海類型及其確權(quán)面積

1.2 漁業(yè)用海地域結(jié)構(gòu)分析

鑒于2007年的數(shù)據(jù)具有針對性與代表性，在此選擇2007年的漁業(yè)用海相關(guān)數(shù)據(jù)進行地域結(jié)構(gòu)分析。據(jù)統(tǒng)計，遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西和海南漁業(yè)用海已確權(quán)面積均占各省、市、自治區(qū)用海類型面積的第一位。截至2007年，全國漁業(yè)用海確權(quán)面積1 094 072 hm2，占各用海類型已確權(quán)面積的84.20%。按漁業(yè)用海類型劃分，沿海11個省、市、自治區(qū)的漁業(yè)用海確權(quán)情況如表2所示。

表2 2007年全國沿海11個省、市、自治區(qū)的漁業(yè)用海已確權(quán)面積情況hm2

在我國沿海各省、市、自治區(qū)中，遼寧、山東、廣東、江蘇和福建的漁業(yè)用海面積排在前5位，并且該5省養(yǎng)殖用海面積也處于前5位，該5省可算作我國海洋漁業(yè)用海大省。隨著海洋開發(fā)力度的加大與經(jīng)濟發(fā)展的加快，沿海各省、市、自治區(qū)必然會繼續(xù)增加對海洋的開發(fā)力度，尤其是隨著人民生活水平的提高，對水產(chǎn)品的需求與日俱增，加上漁業(yè)科技迅猛發(fā)展，漁業(yè)用海的面積也會繼續(xù)增加。然而漁業(yè)用海的地域結(jié)構(gòu)變化將伴隨各省、市、自治區(qū)的發(fā)展傾斜度與開發(fā)力度的不同而發(fā)生變化。山東、遼寧和江蘇等省份將繼續(xù)在漁業(yè)用海面積上排在全國前列，浙江、福建和廣東等省份的漁業(yè)用海面積也會適當增加成為重要的漁業(yè)省份。而天津、上海和廣西等省、市、自治區(qū)的漁業(yè)用海由于受地域及發(fā)展方向等因素的影響而減少，有些地區(qū)甚至將放棄漁業(yè)生產(chǎn)。由此可知，在未來的漁業(yè)用海發(fā)展過程中，漁業(yè)用海將繼續(xù)向臨黃海和東海沿岸的海洋大省傾斜，且漁業(yè)用海面積將逐漸投向遠洋漁業(yè)。

2 我國漁業(yè)用海存在的問題

2.1 養(yǎng)分含量低且比例失調(diào)

當前我國漁業(yè)用海質(zhì)量問題嚴重，其中養(yǎng)分含量低且比例失調(diào)是重要問題之一。由于我國海域廣闊，管理相對疏松以及早期的大量捕撈等原因使得漁業(yè)資源受到嚴重破壞。魚類是決定海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要因素，而漁業(yè)的過度捕撈也對漁業(yè)種群的棲息環(huán)境帶來極大的負面影響。原本在海洋生態(tài)系統(tǒng)中，魚類和其他浮游生物等海洋生物通過完整的食物鏈保持著整個生態(tài)系統(tǒng)的平衡，從而保證了海洋養(yǎng)分的平衡供給，然而海洋過度捕撈使得漁業(yè)資源嚴重匱乏，嚴重地破壞了海洋的生態(tài)平衡，同時也破壞了海洋生物棲息地的物理結(jié)構(gòu)和生物生存條件，從而嚴重地破壞了海洋養(yǎng)分的平衡，導(dǎo)致養(yǎng)分的分布比例失調(diào)。除過度捕撈之外，海水養(yǎng)殖也是影響海水養(yǎng)分的重要元兇之一。由于單品種高密度養(yǎng)殖，使得養(yǎng)殖廢水經(jīng)常直接外排，嚴重超出了水體環(huán)境的承載范圍，養(yǎng)殖區(qū)海水氮和磷等元素含量猛增，使得水體富營養(yǎng)化，達到一定程度會引發(fā)赤潮，也影響了海水的養(yǎng)分。

2.2 漁業(yè)用海生境破壞嚴重

海水養(yǎng)殖經(jīng)歷了長期而坎坷的發(fā)展，在這個過程中出現(xiàn)了不少的問題，其中生態(tài)環(huán)境問題是最重要的問題之一。由于海水養(yǎng)殖方式獨特，對外部條件和生態(tài)環(huán)境的組成結(jié)構(gòu)要求較高，且在養(yǎng)殖過程中會使用多種養(yǎng)殖試劑和有機營養(yǎng)物質(zhì)，通常將無法吸收或消化的廢棄物質(zhì)排出生態(tài)環(huán)境，造成海洋生態(tài)環(huán)境污染，而很多污染造成了不可逆的環(huán)境破壞，影響惡劣。同時，漁業(yè)用海所引發(fā)的生境破壞不僅僅表現(xiàn)在漁業(yè)養(yǎng)殖對海水的污染上，漁業(yè)人工系統(tǒng)的嚴重干擾對海域生態(tài)環(huán)境的破壞更加危急。漁業(yè)養(yǎng)殖水體自身的不完善，使得在養(yǎng)殖水域內(nèi)的所構(gòu)建的人工生態(tài)體系非常脆弱，生態(tài)鏈由于上下端的相關(guān)生物單一而非常容易斷裂，嚴重威脅著生境的穩(wěn)定。除此之外，灘涂濕地也由于不合理的海洋開發(fā)受到嚴重威脅。灘涂在陸地與海洋之間起著重要的過度作用，可以很好地緩沖陸地與海洋之間的生態(tài)交流，保證兩者的生態(tài)穩(wěn)定?？杀氖?，現(xiàn)在許多地區(qū)在進行淺海灘涂開發(fā)時往往是盲目進行的，經(jīng)常未經(jīng)科學而嚴謹?shù)目睖y與規(guī)劃就大張旗鼓地開發(fā)，為追求政績，單純刺激經(jīng)濟發(fā)展，存在大量的急功近利盲目圍墾海域和掠奪式開發(fā)現(xiàn)象。不合理的開發(fā)行為不可避免地引發(fā)一系列的生態(tài)問題，使魚類和貝類等棲息生物無處生存，從而嚴重地影響漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的合理持續(xù)發(fā)展。

2.3 漁業(yè)用海污染有所加劇

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，工業(yè)與生活污水逐年增加，并且排入海量也不斷增加，加之漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)污染加重，水質(zhì)逐年惡化，大大超過了海洋的生態(tài)承受能力。尤其在人口相對集中、經(jīng)濟相對發(fā)達、工業(yè)發(fā)展較快的大中型沿海城市，其周圍沿海的漁業(yè)海域污染更加嚴重。大量的工業(yè)和生活污水排入海中使得近海海水和海底泥各種重金屬含量嚴重超標。由于重金屬不易被微生物等分解，會使其被魚類等海產(chǎn)品吸收，在海產(chǎn)品中囤積，隨著食物鏈的積累最終進入人的體內(nèi)，因此，污水的排放不僅影響了海產(chǎn)品質(zhì)量，影響漁業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，還會對食用海產(chǎn)品的人體造成極大的傷害。同時，其他海洋開發(fā)活動對海洋尤其是漁業(yè)用海也造成了嚴重污染。不合理的海洋工程興建與海洋開發(fā)行為，如沿岸港口修建和航道整治等，以及圍海養(yǎng)殖都給海洋漁業(yè)資源與環(huán)境帶來了巨大變化，極大地破壞和影響了漁業(yè)用海生態(tài)。而海上油田開采則更是海水污染的元兇，尤其是海上溢油對海洋漁業(yè)的影響極大，嚴重影響了海洋生物的繁殖、生長、捕食和遷徙等活動，造成大量魚群死亡，并且溢出的油氣等有害物質(zhì)被海洋生物吞噬后會在體內(nèi)積累和富集，從而影響海產(chǎn)品質(zhì)量和人類健康。可見，任何海洋開發(fā)工程都會直接或間接地造成漁業(yè)用海污染從而影響漁業(yè)資源的產(chǎn)量或質(zhì)量。

2.4 可用海域范圍逐步縮小

一方面，隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)水平的提高以及城市化步伐的加快，部分依托區(qū)位優(yōu)勢的陸域工業(yè)及以港口和船塢制造等為支撐的涉海產(chǎn)業(yè)得以迅速發(fā)展，臨海、臨港工程建設(shè)項目大幅度增加，致使沿海大量優(yōu)良漁業(yè)水域、灘涂被不合理地占用，漁業(yè)用海面積逐步縮?。淮送?，一些涉海產(chǎn)業(yè)的開發(fā)破壞了近海魚群賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致局部宜漁水域受到嚴重污染，不再適宜從事海水養(yǎng)殖。另一方面，近年來逐漸興起的濱海旅游已成為不少沿海地區(qū)新的海洋經(jīng)濟增長點，但旅游文化景觀的不斷開發(fā)占用了大量優(yōu)質(zhì)的海岸線資源，也在一定程度上壓縮了灘涂和近海漁業(yè)用?？臻g，加劇了漁業(yè)用海資源的緊缺。

3 我國漁業(yè)用海保護與合理使用對策

3.1 完善審批報備制度

海域資源是我國重要的海洋資源之一，是沿海地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)和依托。各級海洋行政主管部門應(yīng)充分認識海域資源對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的重要性，保護和合理開發(fā)岸線和海域資源，加強對用海項目的受理審查工作。嚴禁以包（租）代管等方式進行漁業(yè)用海管理；嚴禁化整為零、拆分審批、超面積審批；嚴禁沒有實際需求、占而不用、圍而不養(yǎng)的用海行為；堅決杜絕先圍后填的違法用海行為；凡在自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、港灣、沙灘和入海河口等生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)的圍海養(yǎng)殖項目，一律不予受理；凡靠近上述區(qū)域及濱海濕地內(nèi)的圍海養(yǎng)殖項目，嚴格審查，限制審批。同時，為進一步規(guī)范漁業(yè)用海審批工作，沿海各?。ㄗ灾螀^(qū)）廳應(yīng)對各級海洋行政主管部門的漁業(yè)用海審查工作進行業(yè)務(wù)監(jiān)督與指導(dǎo)，建立重點漁業(yè)用海審批報備制度。另外，省廳要加強圍海養(yǎng)殖用海論證和環(huán)評工作的監(jiān)管力度，可建立海域論證和環(huán)評資質(zhì)單位“重點監(jiān)控管理名單”制度，對不認真履行職責的、弄虛作假的資質(zhì)單位和人員，列入“重點監(jiān)控管理名單”，提請國家暫?；虺蜂N論證、環(huán)評資質(zhì)。此外，各級海洋行政主管部門要充分認識加強漁業(yè)用海管理的重要性和緊迫性，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，認真貫徹執(zhí)行漁業(yè)用海管理各項制度，嚴格控制規(guī)模和強度，科學評估開發(fā)行為對漁業(yè)用海環(huán)境和生態(tài)造成的影響，加強執(zhí)法檢查，確保海域管理工作有序開展。

3.2 確保用海保有指標

海洋功能區(qū)劃是實施海洋開發(fā)、控制、綜合管理的法定依據(jù)。各級海洋行政主管部門應(yīng)嚴格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃制度，加強漁業(yè)功能岸線和海域的保護，充分認識到確保漁業(yè)用海保有量指標對當?shù)貪O民增收、增加社會就業(yè)、維護社會穩(wěn)定的積極作用。在受理審查用海項目時，對不符合海洋功能區(qū)劃、侵占漁業(yè)功能岸線和海域的，堅決不予受理；對符合海洋功能區(qū)劃管理要求的，要堅持“保護中開發(fā)、開發(fā)中保護”的基本原則，注重海域及海岸線資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用；對非漁業(yè)功能海域的，在其實際開發(fā)利用之前，也可以用于海水養(yǎng)殖，從而確保各地漁業(yè)用海保有量指標不侵占、不降低。同時，沿海各省、市、自治區(qū)應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，科學確定漁業(yè)用海規(guī)模，規(guī)范漁業(yè)用海使用范圍，統(tǒng)籌漁業(yè)與其他海洋產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。開放式養(yǎng)殖用海，鼓勵向深遠海域連片拓展，發(fā)展“深藍漁業(yè)”，努力打造一批淺海設(shè)施、海洋牧場示范區(qū)。而圍海養(yǎng)殖用海要嚴格控制，科學規(guī)劃，有序發(fā)展。

3.3 強化依法用海意識

在法制社會的今天，雖然輿論一直呼吁學法，但對于絕大多數(shù)受教育不多、文化層次不高的漁業(yè)從業(yè)者來說，深入學習更為具體和細節(jié)化的行業(yè)法律法規(guī)可能性不大。因此，必須努力擴大海洋法律、法規(guī)宣傳的覆蓋面，通過各種方式充分發(fā)揮各種媒體的宣傳作用，強化從業(yè)者依法用海意識。首先，應(yīng)讓廣大漁業(yè)生產(chǎn)者了解或懂得借助專業(yè)人士與合法途徑解決自身的法律困境，這就需要漁業(yè)生產(chǎn)者提高自身法律意識，防止在用海時違犯國家海洋法律、法規(guī)；其次，為保證沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級水務(wù)管理部門能夠在漁業(yè)用海管理中依法行政，保證基層村民委員會不發(fā)生越權(quán)亂發(fā)包等情況，有必要針對性地開展?jié)O業(yè)用海示范基地創(chuàng)建活動，徹底改變過去那些“鎮(zhèn)海、村海和祖宗?！钡汝惻f觀念；最后，從事漁業(yè)用海專項執(zhí)法工作的海監(jiān)執(zhí)法人員要深刻學習和領(lǐng)會漁業(yè)用海相關(guān)法律、法規(guī)，將漁業(yè)用海更深地植入其管理范圍的立法意圖，在開展?jié)O業(yè)用海專項執(zhí)法工作的過程中把握精神實質(zhì)，寓海洋法律、法規(guī)的宣傳教育于辦案實踐過程中，通過在執(zhí)法過程中強化行政相對人的依法用海意識，全面提升、規(guī)范漁業(yè)用海水平。

3.4 提高漁民文化水平

由于傳統(tǒng)小農(nóng)意識的影響和漁民文化水平低，部分漁村群眾在利益的驅(qū)使下違法占海養(yǎng)殖、違規(guī)填海、非法捕撈，造成沿海資源匱乏、生態(tài)平衡失調(diào)、海域使用秩序混亂、海洋資源管理困難。環(huán)境變化和海域的占領(lǐng)成為漁業(yè)用海保護工作的挑戰(zhàn)。此外，隨著漁業(yè)生產(chǎn)率的提升，部分漁民面臨“失海”，而較低文化水平的漁民在轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)中困難重重。因此，提高漁業(yè)用海的保護力度和開發(fā)利用率，應(yīng)先提高漁業(yè)生產(chǎn)者素質(zhì)和能力。首先，應(yīng)普及漁業(yè)基礎(chǔ)知識，培養(yǎng)漁民及其他漁業(yè)生產(chǎn)者的生態(tài)意識，相關(guān)部門可定期組織漁民及其他漁業(yè)生產(chǎn)者學習生態(tài)知識，發(fā)放海洋環(huán)境保護的宣傳畫和光碟等。其次，應(yīng)引導(dǎo)漁民及其他漁業(yè)生產(chǎn)者學習涉海相關(guān)政策和法律，提高漁民及其他漁業(yè)生產(chǎn)者的法律意識，保護其利益，規(guī)范其行為。再次，應(yīng)定期組織漁民及其他漁業(yè)生產(chǎn)者對外交流、拓展?jié)O民的視野，與此同時引導(dǎo)其學習市場經(jīng)濟的知識，提高其認識海洋生態(tài)問題、分析海洋生態(tài)問題和解決海洋生態(tài)問題的能力。

3.5 加強科技創(chuàng)新應(yīng)用

2011年，中央農(nóng)村工作會議強調(diào)推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，并決定2012年在全國開展“農(nóng)業(yè)科技促進年”的活動。目前，我國漁業(yè)科技創(chuàng)新和應(yīng)用能力還不強，漁業(yè)科技貢獻率、科技成果轉(zhuǎn)換率比較低，不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的要求［2］。從漁業(yè)用海的組成來看，促進漁業(yè)用海的科技進步和創(chuàng)新可主要從以下幾個方面來執(zhí)行：一是養(yǎng)殖用海方面，應(yīng)提高生物技術(shù)在海水養(yǎng)殖中的應(yīng)用，加快品種改良，抓好新品種的引進，開發(fā)優(yōu)質(zhì)飼料，提高誘餌效率，同時，加強病害生態(tài)控制技術(shù)的研究，對于主要養(yǎng)殖病害建立有效的免疫和防治技術(shù)，開發(fā)研制疫苗和新的防治藥物，構(gòu)建一套完整的免疫技術(shù)［3］。二是漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)利用現(xiàn)代科技完善現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)備，提升設(shè)施建設(shè)水平，修復(fù)陳舊基礎(chǔ)設(shè)施，提高其使用效率；同時，積極籌建公益型、服務(wù)型機構(gòu)，如育種培育設(shè)施、海洋環(huán)境監(jiān)測站、水生物動物疫病防治站和海洋漁業(yè)遠程動態(tài)視頻監(jiān)測等，為科技研發(fā)、防御風險作科學支撐。三是人工魚礁方面，提高人工魚礁制作技術(shù)，挖掘低成本材料，實現(xiàn)魚礁材料的多樣化，形成高科技、低成本和適合魚類生存的人工棲息場所［4］。

［1］ 黎廣媚，王曉娟，洪沛民.南海區(qū)養(yǎng)殖用海海域使用管理現(xiàn)狀及對策分析［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（11）：38－42.

［2］ 農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局.牛盾副部長在全國漁業(yè)工作會議上的講話［EB/OL］（2012－01－19）［2012－01－26］.http：//www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201201/t20120119＿2469717.htm.

［3］ 李勃生，劉世祿，王耀業(yè)，等.關(guān)于加快發(fā)展我國海水養(yǎng)殖業(yè)的探討［J］.海洋科學，2001，25（12）：20－22.

［4］ 魯偉，姜明成.我國人工魚礁的發(fā)展現(xiàn)狀與策略［J］.科學養(yǎng)魚，2006（8）：2－3.